最 高 行 政 法 院 判 決108年度上字第1114號上 訴 人 交通部公路總局代 表 人 許鉦漳訴訟代理人 蔡承珊被 上訴 人 王莎莉上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國108年10月17日臺北高等行政法院108年度訴更一字第38號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人代表人原為陳彥伯，嗣變更為許鉦漳，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、上訴人所屬臺北市區監理所，調查發現訴外人陳齊緯以「齊緯」為名，利用台灣宇博數位服務股份有限公司（下稱宇博公司）所設立之網路平臺（下稱Uber APP），於民國105年4月6日18時11分許，以登記被上訴人名下車牌號碼000-0000號自用小客車（下稱系爭車輛），由臺北市○○區○○路00號載客至○○區○○路000號，並收取費用新臺幣（下同）121.5元，認有違反行為時公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，遂以106年1月17日交公北市監字第20B00846號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單予以舉發。嗣上訴人以被上訴人將系爭車輛交予陳齊緯，於上述時間、地點未經申請核准即利用網路平臺經營汽車運輸業載客收取報酬，違反行為時公路法第77條第2項、汽車運輸業管理規則第138條規定，以106年2月8日第20-20B00846號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），對被上訴人處吊扣系爭車輛牌照2個月。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分，經原審法院106年度訴字第1192號判決駁回，被上訴人提起上訴，經本院108年度判字第129號判決將上開判決廢棄，發回更為審理。被上訴人於審理中因吊扣系爭車輛牌照2個月已執行完畢，故變更聲明為確認原處分違法，復經原審法院以108年度訴更一字第38號判決（下稱原判決）確認原處分違法。上訴人不服，遂提起本件上訴。
三、被上訴人起訴主張及上訴人於原審答辯均引用原判決所載。
四、原判決確認原處分違法，係以：㈠本件經民眾檢舉查獲訴外人陳齊緯於上開時、地，利用網路平臺，駕駛系爭車輛攬載乘客，並收取報酬121.5元，未經申請核准違法經營汽車運輸業，堪認陳齊緯搭載利用Uber APP叫車之第三人至指定地點，向乘客收取費用，就該趟運輸行為及車資已有合意，運送契約即已成立，合於以汽車經營客、貨運輸而受報酬之事業，並已合致於行政罰應以有故意過失之要件。上訴人因認被上訴人將系爭車輛提供陳齊緯使用，有未經申請核准而經營汽車運輸業之違規情事，依行為時公路法第77條第2項及交通部105年3月21日交路㈠字第10586000482號令修正發布之自用車違規營業處罰基準表（下稱處罰基準表），以原處分處被上訴人吊扣牌照2個月，洵屬有據。㈡被上訴人雖主張其僅為系爭車輛之所有人，未有經營汽車運輸業之行為，原處分適用法規顯有錯誤云云。惟按公路法第2條第14款及第15款所謂「事業」，並未排除自然人，不論法人或自然人，均屬該法之規範對象。訴外人陳齊緯既接受宇博公司之招攬，基於反覆性、繼續性而註冊加入該公司合作駕駛，確有駕駛系爭車輛與宇博公司共同合作從事載客運輸而受報酬之「未依法申請核准而經營汽車運輸業」的違規行為，遂堪認定，並符合公路法第34條第1項第4款所定之計程車客運業。㈢被上訴人復主張原處分有違不當連結禁止原則及比例原則之情形，惟查：行為時公路法第77條第2項後段關於主管機關對供作非法經營汽車運輸業使用之汽車，得吊扣或吊銷車牌之規定，其性質屬管制性行政處分，依該規定所吊扣或吊銷車牌之汽車，自不以同條項前段違規行為人所有者為限。是就行為人駕駛車輛違規營業，除非車輛之提供出於不可抗力事由，此等得就違規營業車輛之車主吊扣或吊銷汽車牌照，並未逾越車主所應忍受之社會責任，而有其正當性，當無違反比例原則可言。吊扣或吊銷車牌規定之目的在於積極地防患未然，重點在於手段之採取與行政目的之達成是否相當，是行為時公路法第77條第2項規定未經申請核准經營汽車運輸業吊扣車輛牌照，就其非法營業之車輛牌照得吊扣2個月至6個月，所規定之手段與目的間實具有正當之關聯性。再者，該條文之吊扣期限，主管機關本得根據個案違法情節輕重情形而為不同處分，今被上訴人初次遭查獲違反該條項規定，作成吊扣系爭車輛牌照2個月之決定，已屬吊扣期間最短之規定，對被上訴人權利為侵害最輕微之處分。是上訴人就原處分之行政裁量決定應屬適當，難認有被上訴人所稱裁量怠惰之違法。㈣另被上訴人主張：其僅單純為系爭車輛所有權人，無證據證明有提供系爭車輛予其子經營汽車運輸業之意思，上訴人對被上訴人作成原處分，有違行政罰法自己責任及過失責任原則云云。按行為時公路法第77條第2項後段規定，並未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條項前段之違規行為人所有者為限，亦不以汽車所有人自己違規經營汽車運輸業為限，只須該車輛確係供非法營業即得吊扣或吊銷車輛牌照。因此，被上訴人雖非違規經營汽車運輸業之行為人，惟其所有之系爭車輛確係供非法營業所用，上訴人以原處分吊扣系爭車輛牌照2個月，核無違誤。㈤被上訴人雖未主張上訴人對於本件違規行為欠缺管轄權。惟查：公路法第37條第1項第3款針對計程車客運業之申請核准籌備事宜，既明文以負有申請核准義務者之主事務所所在作為區別標準，將位於直轄市者之申請核准權限歸屬直轄市公路主管機關，直轄市以外者則屬中央主管機關之權限，同法第78條第1項更針對該法之罰鍰，明定由該管公路主管機關處罰，在同法第37條第1項第3款已針對計程車客運業之監管權限特予明文之情況下，關於施以諸如吊扣牌照等管制處分之權限，自當以直轄市主管機關為吊扣牌照之該管公路主管機關。被上訴人將系爭車輛交予陳齊緯為系爭載客行為使用，自堪認由宇博公司主導決定是否辦理經營計程車客運業之申請核准事宜以符合法律規定，被上訴人將系爭車輛交付陳齊緯為系爭載客行為，乃共同行為人，關於系爭載客行為違規事實，管轄權應以宇博公司之主事務所所在臺北市大安區定之。就系爭載客行為有無經申請核准乙事，本屬臺北市公路主管機關之調查審究範圍，查認違章與否及是否為處分時，當由該機關辦理，方收事權統一之效而具合理性。是本件得依行為時公路法第77條第2項規定對被上訴人為原處分者，應為臺北市公路主管機關，並非上訴人，上訴人作成原處分有欠缺管轄權限之違法，應可認定。㈥訴外人陳齊緯駕駛被上訴人所有系爭車輛由乘客使用Uber APP指定路線後，經宇博公司指派調度其前往載客並收取報酬，按上開情形，駕駛人與車輛具有密不可分之關係，且駕駛人及車輛皆係由宇博公司於收到乘客以Uber APP指定路線加以指定，則系爭載客行為必然由司機駕駛特定車輛，並無僅出租車輛、代僱駕駛人駕駛之選項，且車資收取標準也是按行車里程長短計價，與一般汽車租賃是按承租車輛日數計價，顯有不同，與計程車客運業較為相當。上訴人有關被上訴人尚混合小客車租賃業的營業型態之主張，顯不足採等語，確認原處分違法。
五、本院查：㈠公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……十四、
汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」第38條規定：「（第1項）公路主管機關，審核經營汽車運輸業之申請，應按下列之規定：一、合於當地運輸需要者。二、確能增進公眾便利者。三、具有充分經營財力者。四、具有足夠合於規定車輛、站、場及提供身心障礙者使用之無障礙設施、設備者。（第2項）前項審核細則，由交通部定之。」行為時第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣五萬元以上十五萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣二個月至六個月，或吊銷之。」（此條文於106年1月4日修正為「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣十萬元以上二千五百萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣四個月至一年，或吊銷之，非滿二年不得再請領或考領。」）第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定：「經營計程車客運業應遵守下列規定：
……。三、車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依附表七之規定。」第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第七十七條第二項之規定舉發。」準此，公路法為健全公路營運制度，發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全，就人民經營計程車客運業予以管制，採行事前許可制，再按汽車運輸業別規定基本要件（細節部分授權中央主管機關訂定汽車運輸業管理規則及汽車運輸業審核細則），依核定營業區域規定受理申請及核准的主管機關，需先申請公路主管機關審核符合公路法相關法令規定，核准發給計程車客運業營業執照，方得開始營業，如未經申請核准而擅自經營計程車客運業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依行為時公路法第77條第2項規定處置。
㈡依現行規定，對於計程車客運業之管理法規計有公路法、道
路交通管理處罰條例、汽車運輸業管理規則、計程車運輸合作社設置管理辦法及計程車駕駛人執業登記管理辦法。另依公路法第56條及汽車運輸業管理規則第91條、第91條之1及第92條規定，個人欲以駕駛計程車為業，除依汽車運輸業管理規則第92條規定符合優良駕駛，得申請個人經營計程車客運業外，則須受僱於計程車客運業（即交通公司或車行）或自備汽車參與計程車客運經營（即靠行）、或為計程車運輸合作社社員。又計程車客運業者得以多少數量之營業車輛營業，主要係於申請籌設或申請增加營業汽車時，由公路主管機關依公路法第38條、汽車運輸業審核細則第4條第1項及第5條第1項規定，加以審核，並以計程車客運業者之資力及設備等營運條件決定其營業車輛之數量。且計程車客運業的營業區域範圍，係依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定，車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依該條附表七之規定，核定主事務所所在地至其鄰近縣（市）為營業區域。觀其內容，共分成22個縣市，再以此劃定其鄰近的縣市，其中固有直轄市，但主要是以縣（市）的基準，其區域劃分的考量因素顯然不在直轄市，而是由中央主管機關通盤考量各區域的面積與人口為受理申請業務（例如主事務所在臺北市，其營業區包含新北市、桃園市、基隆市及宜蘭縣），而為一致性之監督管理，據以審核是否核准申請，是依前開營業區域劃分可知，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市。
㈢公路法第37條第1項規定係就申請「核准籌備經營汽車運輸業
」為管轄權之分配，同條項第3款規定，經營計程車客運業依其主事務所位在直轄市或直轄市以外之區域，應分別向直轄市政府、中央公路主管機關（即交通部）申請，依同法第39條第2項規定，其於籌備完竣，報請該管公路主管機關核發汽車運輸業營業執照等許可後，方得開始營業。本院109年度大字第2號裁定就未經依公路法第37條第1項第3款規定申請核准，而擅自經營計程車客運業者，具公路法第77條第2項規定裁處罰鍰並勒令歇業權限之裁罰事務主管機關，作成統一見解，認應依公路法第37條第1項第3款而定，即主事務所在直轄市者，由該直轄市公路主管機關（即直轄市政府）管轄；在直轄市以外之區域者，歸中央主管機關（即交通部）管轄。且此以主事務所為連繫因素決定土地管轄，屬行政罰法第29條及第30條之特別規定，依行政罰法第1條但書而排除該規定之適用。惟公路法第37條第1項第3款規定係就同法第39條第2項依法辦理公司或商業登記經營汽車運輸業之申請規範，其所適用之情形係公司、車行或合作社申請經營計程車客運業之情形，並不適用於個人經營計程車客運業情形。本件違規行為人為自然人，自無從依公路法第37條第1項第3款規定定管轄機關。是本院109年度大字第2號裁定見解之解釋範圍並不包括個人經營計程車客運業情形，該大法庭裁定見解於本件並不適用之。
㈣有關個人經營計程車客運業權限之核准主管機關，公路法並
未明定，僅於汽車運輸業管理規則第92條第4項規定：「個人經營計程車客運業者，應在該管公路監理機關轄區內設有戶籍。其戶籍地如有遷移變動時，應向當地公路監理機關報備。」然依同規則第91條第1項第3款規定，計程車僅得在核定之營業區域內營業，而依前開計程車客運業營業區域劃分可知，計程車客運業具跨域流動性，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市，從而關於個人得在直轄市經營計程車客運業之核准主管機關，係兼含直轄市及其他縣(市）之公路主管機關。例如要在臺北市經營計程車客運業，向臺北市、基隆市、新北市、桃園市及宜蘭縣之任一地之公路主管機關申請許可均可。又戶籍所在地直轄市之個人未經核准而違規經營計程車客運業，其之所以違規，並不是其未向戶籍所在地之直轄市公路主管機關申請核准，而是未向有權限核准其在違規地經營計程車客運業之公路主管機關申請核准。例如戶籍設在臺中市之個人，其在臺北市未經核准經營計程車客運業，其之所以違規，不是因其未向臺中市之公路主管機關申請核准經營計程車客運業，因為即使其已向臺中市之公路主管機關申請核准，亦不能在臺北市經營計程車客運業，而是未向臺北市、基隆市、新北市、桃園市及宜蘭縣之任一地之公路主管機關申請核准。換言之，對未經申請核准而經營計程車客運業之個人，無論其戶籍所在地在何直轄市或縣（市），有權限核准在違規行為地經營計程車客運業之公路主管機關，均屬該個人違反行為時公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條之行政法上義務（即未經申請核准不得經營計程車客運業）行為地之主管機關，有依行為時公路法第77條第2項規定為處分之管轄權。
㈤復依公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為
交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」交通部依同法第79條第5項規定授權所訂汽車運輸業管理規則第139條之1第1項規定：「……計程車客運業……之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。」交通部依此及行政程序法第15條第1項規定，以102年7月22日交路字第10250097788號函，公告委任交通部公路總局即上訴人辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日起生效。因此交通部既將核准個人經營計程車客運業權限之直轄市以外之其他縣市公路主管機關就計程車客運業的申請核准、營運管理及處罰權限授權給上訴人辦理，則上訴人就核定營業區域內未經申請核准經營計程車客運業自取得裁處罰鍰及吊扣（吊銷）牌照之權限，難謂營業區域內僅能由直轄市公路主管機關取得專屬管轄權限。
㈥經查，被上訴人將系爭車輛交予陳齊緯，未經申請核准即利
用網路平臺經營計程車客運業載客收取報酬，違反行為時公路法第77條第2項、汽車運輸業管理規則第138條規定，為原審經依法調查證據所確認之事實。本件違規行為地在臺北市，依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款附表七規定，個人經向臺北市、基隆市、新北市、桃園市及宜蘭縣任一公路主管機關申請核准者，計程車客運業之營業區域均包含臺北市，即得在臺北市經營計程車客運業，因此有權限核准在臺北市經營計程車客運業，自係兼含基隆市及宜蘭縣之公路主管機關，是就違反行為時公路法第77條第2項規定行政法上義務之主管機關即上訴人自依法取得管轄權，並無欠缺作成原處分（吊扣牌照）之管轄權限可言。原審法院以被上訴人與陳齊緯、宇博公司共同違反行為時公路法第77條第2項規定，而依公路法第37條第1項第3款規定，適用於本件個人經營計程車客運業情形，認上訴人就直轄市轄內計程車客運業欠缺管轄權限，不具有作成原處分之管轄權限，據此確認原處分違法，自有不適用法規及適用不當之判決違背法令。
㈦依行為時公路法第77條第2項後段所為吊扣違規營業用汽車之
牌照，因其性質係管制性行政處分，非屬裁罰性行政處分，此不利處分之作成固不以系爭車輛所有人即被上訴人具有故意或過失為要件，亦不以所吊扣之車輛牌照為違規駕駛行為人所有者為限。本件原處分適用處罰基準表三關於自用小客車第1次違規，吊扣車輛所有人該次違規營業用車輛牌照2個月，基本上即以違規行為規模、久暫及型態，衡量應禁止該車輛得行駛於公路上之時間久暫，以遏止再以相同車輛危害公路營運，所選取之手段亦屬正當，上訴人援用上開標準為吊扣牌照2個月之依據，亦無其他例外情節未審酌而致過度損害被上訴人權益，且為法定之最低度法律效果，即與比例原則無違。上訴人基於公路主管機關之職權，以原處分吊扣系爭車輛牌照，尚無違誤，其據以指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。因本件事實已臻明確，且兩造已就上訴人有無作成原處分管轄權限之爭點，為充分攻防，本院自為判決，並不會對兩造造成突襲，故由本院本於原審上開確定之事實，將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 7 月 22 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 蔡 紹 良法官 蕭 惠 芳法官 曹 瑞 卿法官 高 愈 杰以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 7 月 22 日
書記官 劉 柏 君