最 高 行 政 法 院 判 決108年度上字第1118號上 訴 人 陳文德(被選定人)
陳金德
共 同訴訟代理人 劉彥廷 律師被 上訴 人 高雄市政府代 表 人 陳其邁訴訟代理人 薛西全 律師上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國108年10月3日高雄高等行政法院106年度訴字第360號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，其中關於上訴人陳文德(被選定人)之訴及訴訟費用部分，發回高雄高等行政法院。
廢棄部分，關於上訴人陳金德部分第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人之代表人已於民國109年6月12日變更為楊明州，復於109年8月24日變更為陳其邁，並分別據其具狀聲明承受訴訟，核均無不合，應予准許。
二、本件事實經過：
(一)緣經濟部水利署(下稱水利署)辦理「典寶溪排水中崎橋上游600公尺至1,150公尺段護岸新建工程」，需用高雄巿○○區中○段（下稱中○段）380-1地號等51筆土地，面積4.1546公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由經濟部報經內政部以102年10月9日台內地字第1020324121號核准徵收處分(下稱核准徵收處分) ，並一併徵收其土地改良物，交由被上訴人於102年11月7日以高巿府地徵字第10233311401號公告（下稱被上訴人102年11月7日徵收公告），同日以高巿府地徵字第10233311403號函(下稱甲函)通知被徵收土地所有權人陳文德及陳金德2人(下稱陳文德等2人)及葉○勳、梁○勳、梁○洲、李○珍、吳○士、黃○祿、鄭○崴、梁○雄、陳○欣、林○流、張○水(下稱葉○勳等11人)(下合稱陳文德等13人)等人。
(二)上訴人對核准徵收處分及甲函均不服，關於核准徵收處分部分循序提起行政救濟，經高雄高等行政法院(下稱原審)以103年度訴字第429號判決駁回，並經本院104年度裁字第2089號裁定駁回在案。關於甲函徵收補償價額部分，上訴人於102年12月4日提出異議，經被上訴人重新辦理查估工程案內土地徵收補償市價後，提請高雄市地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）103年9月22日103年第4次會議評議通過，將上訴人等被徵收土地徵收市價調高為每平方公尺5,200元至5,600元不等，被上訴人以103年11月24日高市府地徵字第10333550200號函復（下稱乙函）查處結果；上訴人不服，以103年12月27日函提出復議，經被上訴人以104年1月9日高市府地徵字第10334102100號函復逾期不予受理；上訴人不服，於104年12月28日提起訴願，經內政部以105年6月24日台內訴字第1050420035號訴願決定就乙函訴願不受理在案。
(三)上開土地徵收補償地價因其他所有權人另案循復議、行政救濟程序，而經內政部分別以104年11月26日台內訴字第1040073807號及104年12月25日台內訴字第1040090789號訴願決定（下合稱內政部104年訴願決定）撤銷復議結果處分，並命限期另為適法處分。經被上訴人依內政部104年訴願決定意旨，按83年公告發布實施「高雄新市鎮特定區主要計畫」(下稱83年都市計畫)以前土地使用管制條件辦理，即按橋頭都市計畫範圍內農業區及非都市土地一般農業區農牧用地(即納入「高雄新市鎮特定區」前)使用管制條件重新辦理查估，委由不動產估價師就全案52筆土地重新查估後(即105年查估作業)，經地評會105年4月1日105年第2次會議評定結果，有42筆土地調整宗地市價，其中中○段380-1、382-2(陳文德、陳金德、葉○勳、梁○勳、梁○洲、李○珍、吳○士係此2筆土地之分別共有人)、605-4及606-5(陳文德、陳金德、梁○洲、黃○祿、鄭○崴及梁○雄係此2筆土地之分別共有人)地號4筆土地(下稱系爭土地），以及607-7、607-8(陳○欣係分別共有人)及604-4(林○流及張○水係分別共有人)徵收宗地市價分別為每平方公尺5,200、5,200、5,500、5,500、5,500、5,500及5,200元，再依市價變動幅度調整後為每平方公尺5,6
00、5,600、5,900、5,900、6,100、6,100元及5,600元，並以105年6月24日高市府地徵字第10531769500號函(下稱丙函)附徵收土地地價差額歸戶清冊，通知上訴人等73人於105年6月30日領取徵收土地地價差額補償費。
(四)上訴人以105年7月27日陳字第1050706號文書（下稱105年7月27日文書）提出異議請求被上訴人撤銷丙函，並重新評估補償價額，並附有含葉○勳等11人在內之選定人名單一覽表及列有陳文德等2人之被選定人名單一覽表。被上訴人以105年9月7日高市府地徵字第10532437700號函以上訴人係不服新補償處分丙函而提起訴願，移請內政部審理。經內政部以105年10月7日台內訴字第1052200931號函（下稱內政部105年10月7日函）請被上訴人依土地徵收條例第22條規定重為查處、復議之程序。被上訴人乃以105年10月18日高市府地徵字第10505427600號函通知陳文德等2人補正異議土地地號及委任書，逾期未補正者，將以陳文德等2人及系爭土地辦理異議程序；另以105年11月1日高市府地徵字第10532983400號函通知葉○勳等11人，如對丙函有異議，請補附異議書或委託書，並載明異議土地地號，逾期未補附者不予查處。上訴人則分別於105年10月20日提出「請求撤銷原處分並重新評估補償價額」書，105年11月7日提出葉○勳等11人之「訴願代表人選任書」表明「委託陳文德及陳金德為代表人及代理人」針對請求撤銷丙函提起訴願案，並再於105年11月15日(被上訴人收文日期）提出「訴願書」，並再附葉○勳等11人之「訴願代表人選任書」。被上訴人仍就異議予以查處後，以105年12月2日高市府地徵字第10533252800號函(下稱被上訴人105年12月2日函)復上訴人異議查處結果（即第2次異議查處結果）。
(五)上訴人嗣於105年12月27日提出「訴願補充事實及理由狀(一)」，請求撤銷丙函，表明已於105年11月15日提起訴願。被上訴人以106年1月13日高市府地徵字第10630112501號函復，上訴人所提再異議案，訂於106年1月23日召開地評會106年第1次會議。上訴人再於106年1月20日提出「訴願補充事實及理由書(二)」，請求撤銷丙函，表明已提起訴願，被上訴人將上訴人之訴願為再異議程序有誤。被上訴人仍就上訴人及訴外人詹○輝等合計34人之30筆徵收範圍內土地補償價額，提請地評會106年2月15日106年第1次會議復議，決議略以依提案單位所提辦法維持原評定之徵收用地範圍內，經異議之30筆土地，查估市價每平方公尺5,200至6,100元，按市價變動幅度106.03%計算後，以每平方公尺5,600至6,500元補償；被上訴人並以106年3月9日高市府地徵字第10630602201號函(下稱丁函)通知上訴人地評會復議決議，維持原依法評定(即105年第2次地評會評定結果)之補償市價。上訴人於106年3月20日提出「訴願補充事實及理由書(三)」，請求撤銷被上訴人甲函、乙函、丙函及丁函，並認被上訴人有應作為而不作為，提起訴願，訴願決定以該件訴願係訴願人陳文德等2人以105年12月27日訴願書提起訴願，葉○勳等11人並非本件訴願人，原處分機關即被上訴人答辯書應為誤列；就陳文德等2人部分，關於丁函及異議程序應作為而不作為部分訴願駁回，其餘部分訴願不受理。
(六)陳文德等13人均不服，葉○勳等11人選定陳文德等2人提起行政訴訟，嗣陳金德亦選定陳文德為當事人，聲明：1.先位聲明(1)撤銷丙函及丁函。(2)撤銷訴願決定。(3)被上訴人對於超出實際工程所需範圍部分以高雄新市鎮抵價地市價每坪109,504元發放土地徵收補償金，並自102年12月10日起計算補償金差額之利息。(4)被上訴人對於實際工程所需範圍部分以每坪40,889元發放土地徵收補償金，並自102年12月10日起計算補償金差額之利息。2.備位聲明(1)撤銷丙函及丁函。(2)撤銷訴願決定。經原審以106年度訴字第360號判決（下稱原判決），以選定人葉○勳等11人部分起訴不合法，陳文德等2人部分起訴無理由，駁回上訴人之訴，上訴人遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯聲明，均引用原判決所載。
四、原審駁回上訴人之起訴，以：
(一)上訴人固以105年7月27日文書請求被上訴人撤銷丙函，嗣被上訴人依內政部105年10月7日函釋意旨，認上訴人不服丙函而請求撤銷之程序，仍應依土地徵收條例第22條規定重為查
處、復議程序，被上訴人即以105年12月2日函復上訴人異議查處結果，上訴人不服，於105年12月27日提出「訴願」（此應屬上訴人復議之表示），被上訴人乃提請地評會106年第1次會議復議後，以丁函通知仍維持105年第2次地評會評定結果，則被上訴人對上訴人就徵收補償價額處分不服之表示，既已依前述異議查處、復議流程辦理，上訴人自應待先行程序完結，始得提起訴願，則上訴人於先行程序仍未踐行前，且被上訴人亦無本院98年6月份第1次庭長法官聯席會議決議所謂上訴人提出不服查處處分之2個月內不自為決定，亦未移送地評會復議之情形，則上訴人於105年10月20日及105年11月15日所提之「訴願書」亦顯非訴願文書，係屬對依法非屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願，訴願決定機關依訴願法第77條第8款規定，認此部分訴願為不合法決定，並無不合；又縱然隨件檢具葉○勳等11人之選任書，仍非屬訴願法第22條選定當事人之要件具備。又上訴人於106年3月20日「訴願補充事實及理由書(三)」向內政部提出訴願時，方屬適法訴願之提出。惟葉○勳等11人並未於該次訴願之提起有任何選定陳文德等2人為代表人之表示，亦未向受理訴願機關提出相關文書證明，致使葉○勳等11人未合法繫屬於訴願程序，則渠等顯未經合法之訴願前置程序即逕提起本件行政訴訟，其起訴即屬不備其他要件且不能補正，又縱然葉○勳等11人於本件起訴，已出具委託書共同選定陳文德等2人為全體提起本件訴訟，亦不認葉○勳等11人可不經訴願前置程序，即逕提起本件行政訴訟。是以，本應以裁定駁回葉○勳等11人之訴，然為求卷證齊一及訴訟經濟，爰一併以判決駁回。
(二)內政部以水利署因公益需要興辦水利事業，符合土地徵收條例第3條第4款規定之要件，方核准被上訴人申請徵收系爭土地及其土地改良物應一併徵收，而依新市鎮開發條例第6條第1項或該條例施行細則第7條之規定，均無有關新市鎮開發其私有土地之取得，僅能以區段徵收方式取得之強制規定，內政部逕行准予辦理一般徵收，並無不法，亦不悖於比例原則等情，亦經原審103年度訴字第429號判決及本院104年度裁字第2089號裁定駁回上訴確定在案，上訴人自不得為相反之主張。
(三)查本件查估基準日為101年9月1日，並由被上訴人於102年11月7日公告徵收補償系爭土地，依行為時土地徵收補償市價查估辦法（下稱行為時查估辦法）第17條規定，其估價基準日為估價當年9月1日，案例蒐集期間為估價當年3月2日至9月1日，被上訴人依法辦理，自屬有據。上訴人雖依土地徵收條例第30條及其施行細則第30條規定，主張本件應以102年9月2日至103年3月1日間的「當期」市價為主，並應以102年9月1日為估價基準日云云，顯屬個人主觀歧異之見解，並不足採。
(四)本件被上訴人關於當期市價之探求，係依法定程序形成：
1.地價區段之劃設：按內政部102年3月編印之「土地徵收補償市價查估作業手冊」（下稱查估作業手冊）第19頁規定，本件以中崎橋上游600公尺至1,150公尺段之典寶溪河川區土地範圍劃為第P005-00地價區段，而此區段於高雄新市鎮特定區主要計畫發布前屬橋頭都市計畫範圍外之一般農業區農牧用地，則被上訴人認定此區土地於都市計畫變更前屬一般農牧用地，即無違誤。上開查估作業手冊有關地價區段勘查表如何記載中(二)土地使用管制各欄，並未排除區段徵收之適用，凡都市計畫載明以區段徵收方式辦理者，亦屬「得徵收土地」規定範圍，而內政部105年2月3日台內地字1050006916號函其內容係屬土地徵收主管機關就徵收法令所為之個案解釋，並非解釋性行政規則，上訴人主張該函未經法律授權，被上訴人逕援引作為辦理一般徵收之依據，違反法律保留原則之授權性明確性云云，尚無足採。
2.比準地及查估比準地：查系爭中○段382-2地號土地為一般農業區農牧用地，且位於預定徵收土地範圍內，又坐落位置及條件適中。被上訴人以此作為第P005-00地價區段之比準地，並無不合。因系爭土地所屬第P005-00地價區段內查無買賣實例，乃於鄰近地區第P008-00至第P010-00地價區段(同一供需圈非都市土地之一般農業區農牧用地)選取比較標的，分別為P008-00地價區段之○○區○○段1190地號土地、P009-00地價區段○○○段2372地號土地及P010-00地價區段之○○○段1399地號土地，經核亦符合查估作業手冊之規定。上訴人雖以上開比較標的土地非都市計畫範圍土地，並有急買急賣之情事云云。然查，被上訴人就本件比較標的係採「不動產買賣成交案件實際資訊申報書」（實價登錄）申報資料為依據，其申報內容並無急買急賣等特殊情形之備註說明，上訴人認比較標的有急買急賣之情形，均屬個人主觀之見解，亦無足採。上訴人復主張本件非以內政部實價登錄系統當期已經登錄之市場交易價格計算，已違反土地徵收條例第30條及該條例施行細則第30條規定云云，顯與行為時查估辦法之案例蒐集期間不合，亦不可採。上訴人另主張依內政部不動產交易實價查詢服務網揭露之101年至102年間鄰近地區買賣案例資料，認本件徵收補償市價不合理且與他案徵收補償地價不相當。經查，就上訴人依前揭查詢服務網揭露之買賣實例查證本件法定蒐集期間內之案例計6筆，其使用條件與系爭土地迥異，無法採用；另上訴人所提102年案例，因非屬法定蒐集期間案例，亦無法採用。本件比準地與上開比較標的進行個別因素調整後，經核與行為時查估辦法第18條至第20條規定無違。另本件3筆比較標的經區域因素及個別因素調整後，其價格形成因素之相近程度分別為較高、較低、普通，此與查估作業手冊「依不動產估價技術規則第27條」及「以差異百分率絕對值加總」為決定權重之規範並無不符。
3.估計宗地市價：系爭土地宗地市價於105年4月1日重新提請地評會105年第2次會議評議結果以每平方公尺5,200至5,500元，作為系爭土地徵收補償市價之依據，經核此部分程序亦合乎土地徵收條例第30條規定。另按現行查估辦法第27條所訂「市價變動幅度」計算之作業分區，與行為時查估辦法第26條規定不同，則上訴人主張應以各徵收宗地市價價格差異計算漲跌幅度，進而推論本件市價變動幅度不合理之見解，亦不足採。查本件徵收範圍皆為非都市土地及都市計畫內農業區或附條件開發工業區土地，兩者之管制條件差異極大，故上訴人所提「都市地區地價指數」自無法作為檢視被上訴人辦理徵收查估價格是否合理之指標。又「公告土地現值」與土地徵收條例第30條規定之「徵收補償市價」，二者尚屬有別。綜上，上訴人以政府機關公開之各項地價資料據以推論本件土地補償市價金額應較被上訴人就系爭土地估定之金額為高，係屬自己主觀之臆測，於法無據，亦不足採。
4.地評會之評定：系爭土地宗地市價於地評會105年第2次會議重新查估評議結果以每平方公尺5,200至5,500元，作為系爭土地徵收補償市價之依據，合乎土地徵收條例第30條規定。
再者，本件被上訴人委託經國家專業考試及格之不動產估價師辦理系爭土地徵收補償市價查估，且地評會就前述不動產估價師作所成之查估報告予以評定，係本於其專業知識所作成之決定，應享有一定之判斷餘地。
(五)按被徵收土地市價變動幅度係依行為時查估辦法第26條規定計算，各項書表擬定製作依查估作業手冊計算市價變動幅度作業，並無填寫各筆成交土地地號書表資料之規定。上訴人認被上訴人未提出「市價變動幅度表」計算基礎，此項數據容有懷疑云云，核無足採。經查，本件比較標的與比準地於83年以前之土地使用管制條件雖屬農牧用地，然比準地劃屬之地價區段內於88年以前土地利用現況係屬河川水域流經要道(按一般徵收方式開發)，故其土地使用管制條件即受自然環境及河川管理相關規定限制，與非新市○○○區範圍內比較標的(農作不受限制)利用情形不同，被上訴人基於當時現況差異影響地價程度之考量，比準地予以下修1個級距，應屬合理。
(六)上訴人主張本件比準地「地價區段勘查表」「交通運輸」「接近市場程度」與表4「比準地地價估計表」之接近市場程度評分結果不同，與現況是否相符，均不明確。經查，按行為時查估辦法第19條規定，比準地地價之查估，應填載「比準地地價估計表」各項個別因素條件，與表3「地價區段勘查表」所填載之「交通運輸條件」等各項區域因素條件，分屬區域環境及宗地條件時，對地價影響程度及範圍自有不同，修正評分不同，尚屬合理。上訴人主張地價區段勘查表公共建設(5)電力資源、產業用水及設施，被上訴人如何將比較4筆土地(1筆比準地及3筆比較標的)均評為普通，是否合理？然按查估作業手冊所載，電力資源項目，係以電力資源設施對地價影響程度判斷，本件被上訴人即以該設施之有無及其是否充足供應來衡量；而產業用水及設施項目，被上訴人亦以產業用水之供應是否充足來衡量；因本件比準地與比較標的均坐落於都會區外圍，屬可正常供應電力與產業用水區域，被上訴人查估將其評為普通等級，應屬合理。
(七)上訴人主張為何比較標的2的評分會優於比準地？為何未列高壓電塔、基地台、工廠等，被上訴人就比準地價格之探求，顯非合理云云。經查，本件被上訴人就比較標的採用之污染項目相較「芋林變電站」比上訴人所舉之「岡山空軍基地」距離更近，且「芋林變電站」較之影響性更大，考量上開污染對農業用地地價之影響程度及範圍，故被上訴人採芋林變電站為環境污染條件之查估因素，亦屬合理。上訴人另主張比較標的均位於10年重現期距淹水區域，為何沒有標示云云。按查估作業填寫各項影響因素標準時，針對地價合理性亦需考量同一基準條件下影響地價之程度，作為比準地及比較標的間之地價差異比較。從而，被上訴人主張依上訴人所稱比較標的位於10年重現期距降雨警戒區域，與比準地所處典寶溪流域常年水道流經相較，本項因素之評估確已合理考量上訴人權益，亦無不合。
(八)上訴人主張被上訴人製作之比準地地價查估表顯有疑義云云。然查，被上訴人考量「農業用地興建農舍辦法」興建農舍最小面積之規定，爰將面積3,154平方公尺與2,530平方公尺列屬同一等級，不予修正差異率，應屬合理。再者考量本件比準地屬不規則形，爰依查估作業手冊第43頁規定不比較宗地寬、深度條件，亦無不可。另關於河川土地形狀條件，按查估作業手冊規定就被徵收土地於估價基準日當時農牧用地條件辦理查估作業，考量宗地形狀影響農業用地土地利用程度，評估本項條件合理反映市價，於法無違。又宗地臨街、道路、接近等條件按查估作業手冊第18頁規定，應依實際出入道路或存在設施情形查填，依此條件辦理查估作業，於法亦無不符。
(九)綜上，上訴人主張均不足採，被上訴人所為評定系爭土地補償地價之原處分核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人猶執前詞，訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。
五、本院查：
(一)關於選定當事人部分：
1.行政訴訟法第29條第1項及第3項規定：「多數有共同利益之人得由其中選定1人至5人為全體起訴或被訴。」「訴訟繫屬後經選定或指定當事人者，其他當事人脫離訴訟。」，第31條規定：「被選定或被指定之人中有因死亡或其他事由喪失其資格者，他被選定或被指定之人得為全體為訴訟行為。」第34條規定：「訴訟當事人之選定及其更換、增減，應以文書證之。」可知，選定當事人係將訴訟實施權授與被選定人，使其取得適格當事人資格之訴訟行為，被選定人一方面為多數有共同利益人為原告或被告，另一方面為自己為原告或被告；選定人在起訴前為選定者，其本人實際上並不參與訴訟，訴訟繫屬後經選定當事人者，其他當事人則脫離訴訟。惟法院仍應就該有共同利益人全體起訴部分全部予以審判，並應於當事人欄表明其為被選定人之意旨。
2.查葉○勳等11人於起訴前選定陳文德等2人為當事人，有起訴狀及附表1選定人及被選定人名單一覽表、選定當事人同意書在原審卷一第13-25頁及第99-119頁可按，核與上開行政訴訟法第29條第1項多數有共同利益之人得由其中選定1人至5人為全體起訴之規定，並無不合，法院即應依選定當事人之相關規定予以審理。至於各該未參與訴訟之葉○勳等11人部分，是否因不合法而遭法院裁定駁回，或因無理由而遭法院判決駁回，原審原告陳文德(被選定人)均有為之提起抗告或上訴之權利。
3.又原判決於當事人欄雖僅記載「陳文德、陳金德」，而非記載陳文德係葉○勳等11人及陳金德之被選定當事人(陳金德部分理由詳下段)，惟查原判決於第60頁及第61頁業表明以：
葉○勳等11人未經訴願前置程序而逕行提起本件行政訴訟，有要件不備之不合法，且不能補正，本應以裁定駁回葉○勳等11人之訴，然為求卷證齊一及訴訟經濟，爰一併以判決駁回等語，足見原判決除就陳文德等人部分為判決，亦就葉○勳等11人部分為裁判，當事人欄自應記載陳文德為被選定當事人意旨，始為正確。上訴意旨對於陳文德等2人及葉○勳等11人部分均表不服，是本件上訴審理之範圍自包括上開13人部分。
4.又陳金德固亦經葉○勳等11人於起訴前選定為當事人，惟查，陳金德於106年8月23日起訴後選定陳文德為當事人，有106年9月1日選定當事人同意書在原審卷一第121頁可證，陳文德亦向原審法院書記官陳明以「因我弟弟(陳金德)比較沒時間出庭，故選定我為被選定人」等語，有原審卷一第123頁之電話紀錄可參等情以觀，依上開行政訴訟法第29條第3項及第31條之規定，應認陳金德係選定陳文德為當事人而脫離訴訟並喪失被選定人之資格，本件由另一被選定人陳文德為全體為訴訟行為。依前開之說明，本件原判決認本件原告有陳文德、陳金德2人，已有違誤；又以原告既僅有2人，未達行政訴訟法第29條第1項「多數有共同利益之人」之情事，認陳金德選定陳文德為被選定人，核與立法意旨不合，不應准許一節，自有不適用該項規定之違法；原審復對已辭任被選定人並脫離訴訟之陳金德行一造辯論判決，其所為之訴訟程序及判決於法均有未合。職是，原審將脫離訴訟之陳金德列為當事人予以實體判決，核有訴外裁判之違法，自有適用法規不當之違法，上訴意旨雖未指摘及此，然本院調查高等行政法院判決是否違背法令，不受上訴理由拘束（行政訴訟法第251條第2項），此部分既有違法，仍應將此部分原判決予以廢棄，惟不另為發回之諭知，以資適法。至原審原應就陳金德部分，由其選定之當事人陳文德為其實施訴訟行為，並以陳文德為原告為判決，原審未作如此處理，此部分則屬於判決之脫漏，併此指明。
(二)關於葉○勳等11人是否未經合法訴願程序部分：
1.行政訴訟法第107條規定：「(第1項)原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：十、起訴不合程式或不備其他要件者。……(第3項)原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」可知，當事人提起行政訴訟之目的，在於請求行政法院就其爭議之公法上法律關係為實體判決，而實體判決要件應由行政法院依職權調查，且應隨時調查，即使於第一審判決後上訴於本院，上訴審法院仍應依職權調查實體判決要件具備與否。又原審認選定人葉○勳等11人未經合法之訴願前置程序，其起訴即屬不備其他要件且不能補正，卻未另以裁定駁回該部分之訴，而係一併以原判決駁回，揆諸前揭之說明，於法固有未合，惟原審既已就此部分併予裁判，且上訴意旨既亦表不服，請求本院廢棄此一部分，本院自應依職權調查本件實體判決要件是否具備，而非以原審確定之程序事項為判決基礎。
2.查如本判決「二、本件事實經過」(一)至(五) 所述各節，
有各該函文及書面資料在原處分卷及訴願卷可按，均堪認為真實。則原判決所為陳文德等2人於106年3月20日以「訴願補充事實及理由書(三)向內政部提出訴願時，方屬適法訴願之提出，葉○勳等11人未於該次訴願之提起有表明選定當事人之意旨，故葉○勳等11人未經合法之訴願前置程序之認定，違背下開之法令，亦與經驗法則與論理法則相違，茲說明如下：
(1)89年2月2日制定公布之土地徵收條例第22條第1項及第2項規定：「(第1項)土地權利關係人對於第18條第1項之公告有異議者，『應』於公告期間內向該管直轄市或縣 (市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。(第2項)被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣 (市) 主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」是本院對此修正前規定之統一見解(98
年6月份第1次庭長法官聯席會議㈠決議），認為上開異議、復議程序屬土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，提起行政救濟前之必要先行程序。
(2)惟上開土地徵收條例第22條規定已於101年1月4日修正公布為第1、2及3項：「(第1項)權利關係人對於第18條第1項之公告事項有異議者，『得』於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知權利關係人。(第2項)權利關係人對於徵收補償價額有異議者，『得』於公告期間屆滿之次日起30日內以書面向該管直轄市或縣（市）主管機關提出異議，該管直轄市或縣（市）主管機關於接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知權利關係人。(第3項)權利關係人對於前項查處不服者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」而依其立法理由：「一、原第1項之『公告』，其於原立法說明係指徵收之『公告事項』，而公告事項之內容規定於本條例施行細則第21條規定，包括需用土地人之名稱、核准徵收機關及文號（徵收處分）、公告期間等事項，故將『公告』修改為『公告事項』以茲明確。權利關係人對於徵收處分無需於公告期間提出異議即可依訴願法提起行政救濟，故第1項前段『應』於公告期間提出異議之強制規定，修正為『得』。……二、權利關係人對於徵收補償處分無需於公告期間提出異議即可依訴願法提起行政救濟，惟徵收補償價額係屬直轄市或縣（市）政府所為之行政處分，故於進入行政救濟程序前，該『徵收補償價額』，可先由其受理異議後查處，藉此先自我檢視是否有查估錯誤之情形，爰修正第2項規定。又如對查處結果不服，直轄市或縣（市）政府對該行政救濟之處理是否提經地價評議委員會復議，應視個案情形，宜保有裁量空間，爰規定得提請地價評議委員會復議，並增列為第3項。……」可知，對徵收補償價額不服時，異議、復議程序已非屬權利關係人提起行政救濟前之必要先行程序，權利關係人得於公告期間屆滿之次日起30日內以書面向該管直轄市或縣（市）主管機關提出異議，亦得直接依訴願法之規定提起行政救濟。至土地徵收條例施行細則第23條雖規定：「權利關係人對於徵收補償價額，不服直轄市或縣（市）主管機關依本條例第22條第2項規定所為查處者，應於查處通知送達之日起30日內，以書面敘明不服查處之事實及理由，送直轄市或縣（市）主管機關。」惟不能執此否定權利關係人得另依法循序提起訴願及行政訴訟之權利。原判決認對徵收補償價額之救濟，以查處、異議為必要之先行程序，即有適用法規不當之違法。
(3)依憲法第15條規定人民財產權應予保障之意旨，國家徵收私有土地時，對於被徵收土地之所有權人應負有補償義務。又土地徵收條例第30條第1項規定已明定主管機關就被徵收土地有補償所有權人之義務，反面而言，即是土地所有權人對主管機關有補償請求權，如此解釋始符憲法保障人民財產權之意旨，司法院釋字第747號解釋理由指明：「國家如徵收土地所有權，人民自得請求合理補償因喪失所有權所遭受之損失」，亦是此意。是於被徵收土地所有權人認補償價額不足而提起行政訴訟之情形，其自當提起課予義務訴訟請求主管機關另作成給付補償差額之授益處分，或變更原補償處分另為補償價額較高之授益處分，方可取得對主管機關強制執行之名義，以達成其提起訴訟之目的，而非提起撤銷訴訟，請求撤銷對其授益之補償處分。如被徵收土地所有權人已依土地徵收條例第22條第2項規定，就徵收補償價額以書面向主管機關提出異議，而經主管機關為維持原補償價額之查處通知時，該查處通知本質上即屬否准被徵收土地所有權人補償價額差額請求之處分，自得循序提起行政訴訟法第5條第2項之課予義務訴訟以為救濟，業經本院大法庭109年度大字第1號裁定作成統一見解在案。
(4)人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期
間內應作為而不作為或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，行政訴訟法第5條定有明文。又按訴願法第1條第1項規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」第2條規定：「(第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願。(第2項)前項期間，法令未規定者，自機關受理申請之日起為2個月。」是可知人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為或予以駁回，認為損害其權利或法律上利益者，得依法提起課予義務訴訟，且以訴願程序為必要之先行程序，故行政訴訟法第5條所謂「經依訴願程序」，則應比照同法第4條第1項之規定，指經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定。
(5)查被上訴人於105年6月24日作成丙函附徵收土地地價差額歸戶清冊，通知上訴人等73人於105年6月30日領取徵收土地地價差額補償費(見訴願卷2-1冊第70-89頁)，核此係就其原於102年11月7日之徵收補償處分甲函所為之第2次裁決，係一產生新的規制效力的徵收補償處分，權利關係人即受處分人如仍認補償價額不足，依前開之說明，自得依土地徵收條例第22條之規定以書面提出異議，亦得循序提起訴願及行政訴訟，依課予義務訴訟請求法院判命主管機關另作成給付補償差額之授益處分，或變更原補償處分另為補償價額較高之授益處分(本院109年度大字第1號裁定參照)。又查上訴人於105年7月27日以書面提出異議，請求被上訴人撤銷丙函，並重新評估補償價額(見原處分卷第211-244頁)，惟被上訴人遲未作成查處結果，上訴人乃於提出異議之3個多月後之105年11月15日提起訴願(見原處分卷第281-328頁)，依前揭關於訴願法第2條之規定及說明，上訴人以被上訴人於法定期間內應作為而不作為，損害其權益，提起訴願以資救濟，於法有據。原判決認上訴人於105年11月15日所提之訴願，係屬未經先行程序所為之訴願，與法不合云云，即有不適用法規之違法。
(6)訴願法第82條規定：「(第1項)對於依第2條第1項提起之訴願，受理訴願機關認為有理由者，應指定相當期間，命應作為之機關速為一定之處分。(第2項)受理訴願機關未為前項決定前，應作為之機關已為行政處分者，受理訴願機關應認訴願為無理由，以決定駁回之。」自程序之保障及訴訟經濟之觀點，上開條文第2項所謂「應作為之機關已為行政處分」，係指有利於訴願人之處分而言，至全部或部分拒絕當事人申請之處分，應不包括在內；故於訴願決定作成前，應作為之處分機關已作成之行政處分非全部有利於訴願人時，無須要求訴願人對於該處分重為訴願，訴願機關應續行訴願程序，對嗣後所為之行政處分併為實體審查，如逕依訴願法第82條第2項規定駁回，並非適法(本院101年度2月份庭長法官聯席會議決議參照)。查在上訴人105年11月15日提出訴願後，被上訴人固仍以上訴人係提出再異議，就上訴人及訴外人詹○輝等合計34人之30筆徵收範圍內土地補償價額，提請地評會復議，並於106年3月9日作成丁函通知上訴人地評會復議決議維持原補償市價(見原處分卷第465頁、第469-474頁)，惟依上開之說明，被上訴人既未於上訴人提起訴願後作成有利於上訴人之處分，無須要求上訴人對於丁函重為訴願，訴願機關應續行訴願程序，對丙函及丁函併為實體審查。核原判決認被上訴人就上訴人撤銷丙函並重新估價之請求，除以第2次異議查處結果通知上訴人外，就上訴人對第2次異議查處結果之不服表示，亦於期限內移送地評會復議，經核並無不作為而得由上訴人逕提起訴願之情事一節，依上開之說明，自亦有不適用法規之違法。
(7)訴願法第21條規定：「(第1項)2人以上得對於同一原因事實之行政處分，共同提起訴願。(第2項)前項訴願之提起，以同一機關管轄者為限。」第22條規定：「共同提起訴願，得選定其中1人至3人為代表人。(第2項)選定代表人應於最初為訴願行為時，向受理訴願機關提出文書證明。」第24條前段：「代表人經選定或指定後，由其代表全體訴願人為訴願行為。」本件應認上訴人以105年11月15日所提之訴願書業已合法提起訴願，已如前述，則查該訴願書於訴願人欄記載陳文德等2人及葉○勳等11人，由陳文德等2人於訴願書最末「訴願人代表」欄位蓋章，並同時將陳文德等2人列為代表人及代理人(見原處分卷第281頁)，且附上葉○勳等11人之「訴願代表人選任書」，內容略以於請求撤銷丙函一案，選任陳文德等2人為代表人及代理人，針對撤銷該行政處分提起訴願案(見原處分卷第329-349頁)，經核與上開訴願法選定代表人之相關規定尚無不合，應認葉○勳等11人亦以105年11月15日所提之訴願書業已合法提起訴願；而葉○勳等11人既於最初為訴願行為時，向被上訴人提出訴願書並提出文書證明，則其後陳文德等2人以代表人之身分，分別於105年12月27日、106年1月20日及106年3月20日提出之3份訴願補充事實及理由書狀，就撤銷丙函及丁函，請求重新進行徵收補償價額評估部分，認被上訴人有應作為而不作為，提起訴願部分，無庸逐次附具選定之文書證明。原判決首先誤認上訴人不服丙函之救濟程序，未合法踐行查處、復議之先行程序，而逕提起訴願，並不合法；接著誤認105年11月15日所提之「訴願書」，非訴願文書，縱然隨件檢具葉○勳等11人之選任書，仍不具備訴願法第22條選定代表人之要件；再誤認上訴人以106年3月20日「訴願補充事實及理由書(三)」向內政部提出訴願時，方屬適法訴願之提出，而葉○勳等11人並未於該次訴願之提起有任何選定代表人之表示，亦未向受理訴願機關提出相關文書證明，最終誤認葉○勳等11人未合法繫屬於訴願程序，乃以葉○勳等11人未經合法之訴願前置程序即提起本件訴訟，不備起訴要件為由，駁回該11人之起訴，揆諸前揭之說明，自復有不適用法規之違法。
(8)末查，被上訴人於106年5月4日以高市府地徵字第10601911500號函送陳文德等13人之訴願案予內政部審議，隨函檢送之訴願答辯書之訴願人欄列載葉○勳等11人及代表人陳文德等2人(見原處分卷第491-505頁)，訴願書理由一略以該件訴願係訴願人(按指陳文德等2人)以105年12月27日訴願書提起訴願，葉○勳等11人並非訴願人，原處分機關答辯書應為誤列為由，未對前述葉○勳等11人選定陳文德等2人為訴願代表人，於105年11月15日合法提起之訴願予以審議及決定，則依前開關於行政訴訟法第5條「經依訴願程序」之說明，訴願審議機關對其提起訴願逾3個月不為決定，葉○勳等11人於106年8月23日向原審提起本件訴訟(見原審卷一第13頁之起訴狀上之收文章)，於法並無不合。
3.承上，葉○勳等11人選定陳文德等2人提起本件訴訟，其起訴於法並無不合，原審原應就該有共同利益人全體為實體之審理及判決，竟逕認該部分起訴不合法予以駁回，依上開之說明，原判決有不適用法規及適用不當之違背法令之情事，上訴意旨指摘原判決此部分違背法令，求予廢棄，即非無理由。因本件關於葉○勳等11人部分未經實體審理，事證尚有未明，有由原審法院再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決；又原審對於陳文德為陳金德之被選定人部分之訴，漏未裁判，已如前述，是法院應對上開12人部分為實體審理判決；而陳文德為本件唯一之被選定人，為上開各有共同利益人之訴訟權保障計，本院尚無法單獨對陳文德個人部分為裁判致影響上開共同利益人之訴訟權，爰由本院廢棄原判決全部，並就其中關於陳文德(被選定人)部分，發回原審查明後，另為適法之裁判。再依言詞辯論筆錄(原審卷四第288頁)所示，上訴人於原審之先位聲明似為課予義務訴訟，備位聲明則似為撤銷訴訟，原審更為審理時，應注意依本院大法庭109年度大字第1號裁定意旨，闡明原審原告為正確適當之聲明，附予指明。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 7 月 15 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 簡 慧 娟法官 鍾 啟 煌法官 蔡 紹 良法官 王 碧 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 7 月 15 日
書記官 葉 倩 如