最 高 行 政 法 院 判 決
108年度上字第1133號上 訴 人 陳松柱訴訟代理人 嚴天琮律師被 上訴 人 監察院代 表 人 陳菊上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，上訴人對於中華民國108年10月3日臺北高等行政法院108年度訴字第239號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人之代表人原為張博雅，於本件訴訟繫屬後變更為陳菊，其新任代表人已聲明承受訴訟，並無不合，應予准許。
二、被上訴人認上訴人於任職台灣金聯資產管理股份有限公司（下稱金聯公司）董事長期間（民國97年8月1日起至99年3月10日止），實質參與主導該公司辦理「證券投資特別獎勵金」（下稱系爭獎勵金）發放，明知系爭獎勵金發放涉及其本人財產上利益，竟未自行迴避，仍實質執行董事長職務，參與決策過程之討論，並要求部屬逕行塗改簽陳核決層級後據以發放，致獲高達新臺幣（下同）2,239萬元之獎勵金，違反行為時即107年12月13日修正施行前公職人員利益衝突迴避法（下稱利益迴避法）第6條及第10條第1項規定，乃於101年5月24日以院台申貳字第1011831944號裁處書處罰鍰500萬元。上訴人不服，提起訴願，經被上訴人101年10月29日院台訴字第1013250052號訴願決定，以上開處分應審酌上訴人所為是否屬同一行為及有無刑罰優先原則之適用為由，將該處分撤銷。嗣被上訴人認本件並無一行為二罰及行政罰法第26條第1項刑事優先原則之適用，以102年1月25日院台申貳字第1021830324號裁處書仍處罰鍰500萬元。上訴人提起訴願，再經被上訴人102年8月29日院台訴字第1023250010號訴願決定，以本次處分未俟法院裁判及依確定裁判結果再裁罰，有違行政罰法第26條第2項之規定為由，撤銷該處分。
嗣因上訴人所涉背信及偽造文書罪（下稱系爭刑案）經臺灣臺北地方法院105年3月24日100年度訴字第744號刑事判決為有罪判決，上訴人上訴後，亦經臺灣高等法院107年2月7日105年度上訴字第1159號刑事判決以其共同犯背信罪及業務登載不實罪，分別判處有期徒刑2年及6月，如易科罰金，均以1,000元折算1日，該2罪均緩刑3年，上訴人應自該判決確定後1年內支付公庫1,500萬元確定在案。被上訴人遂於107年9月19日以院台申貳字第1071832803號函（下稱原處分），以上訴人違反行為時利益迴避法第6條及第10條第1項規定，依同法第16條、行政罰法第18條第1項及第26條第3項規定，處100萬元罰鍰；惟因其行為同時觸犯系爭刑案，既經判決宣告緩刑確定，並命向公庫支付1,500萬元，依行政罰法第26條第3項規定，被上訴人所裁罰之100萬元，因已於1,500萬元範圍內扣抵，故不再予以執行等情。上訴人提起訴願，經被上訴人107年12月27日院台訴字第1073250037號訴願決定（下稱系爭訴願決定）駁回，上訴人不服，提起行政訴訟，訴請撤銷原處分及系爭訴願決定，經原審108年度訴字第239號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張及被上訴人於原審答辯、聲明，均引用原判決所載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按行政訴訟法第4條第1項、行政罰法第26條第1項前段、第2項、第3項規定，可知倘行為人之行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，而該行為經緩刑宣告確定且經命向公庫支付一定之金額，則該行為仍得依違反行政法上義務規定裁處之，僅其向公庫所支付之金額，得於裁處之罰鍰內扣抵而已。是縱行為人向公庫支付之金額已逾裁罰之金額，致裁罰金額已扣抵至零，惟該處分規制力仍存在，僅經扣抵後不予執行而已，則行為人自仍得依行政訴訟法第4條第1項就其所認知之違法行政處分提起撤銷訴訟。上訴人經刑事判決緩刑宣告確定且經命向公庫支付1,500萬元，經扣抵後，上訴人雖無需支付任何罰鍰，但依前開說明，被上訴人所為之罰鍰處分既仍具規制力，則上訴人提起本件撤銷訴訟，仍具權利保護必要。被上訴人抗辯上訴人不因撤銷而有可回復之法律上利益，故應認上訴人所提起之撤銷訴訟係欠缺訴之利益等語，即非可採。㈡金聯公司於97年7月31日第3屆第6次臨時董事會，推舉上訴人擔任該公司董事長，上訴人並自97年7月31日起至99年3月10日止應秉承董事會決議及指示綜理業務，足見上訴人確屬公職人員財產申報法（下稱財產申報法）第2條第1項第5款規定「代表政府或公股出任私法人之董事」。
又上訴人自97年起即向被上訴人申報財產乙節，亦為上訴人所不爭執，堪認上訴人亦不否認其為財產申報法第2條第1項第5款規定應申報財產之公職人員。另依行為時利益迴避法第2條關於該法所稱公職人員之定義，係指財產申報法第2條第1項所定人員。是上訴人既屬財產申報法第2條第1項第5款所定「代表政府或公股出任私法人之董事」，自屬行為時利益迴避法第2條所稱之公職人員。上訴人雖稱：系爭刑案判決係依刑法第342條判處上訴人背信罪名，而非依刑法第131條判處公務員圖利罪名，足證上訴人不具公職人員身分云云。惟查，刑法第10條第2項所定義之公務員，與行為時利益迴避法第2條定義之公職人員本有不同，且刑法與利益迴避法之規範目的不同，故刑法上公務員之概念與範圍，自與利益迴避法之公職人員不同，尚難以上訴人僅被判處背信罪名，而非圖利罪名為由，遽認上訴人不具利益迴避法公職人員之身分。㈢上訴人擔任金聯公司之董事長後，即於97年11月25日金聯公司第3屆第7次董事會議中，提請董事會同意增設投資部、經研部，據以投資有價證券，並以力寶股份有限公司（下稱力寶公司）之名義為之，力寶公司之投資業務係由金聯公司之員工兼辦，投資有價證券之資金來源亦是金聯公司直接挹注，所有執行事項及獎勵金之發放，均由金聯公司所設立之有價證券投資決策委員會決定，僅因係以力寶公司之名義為之，故就會計部分係獨立編製，最後再由金聯公司編製合併報表，劃歸為轉投資收益而已。至上訴人所稱力寶公司並非紙上公司，且力寶公司就投資部分設有相關部門，並有專職編制員額14名，98年度繳納營利事業所得稅達7,967萬3,736元，具有實質上營業能力與經營獲利，而其係以力寶公司董事長之名義簽署提撥原則，並參與分配系爭獎勵金，自未違反行為時利益迴避法第6條及第10條第1項之規定云云。惟依力寶公司財務報表，關於薪資費用650萬2,570元，係依章程調整提列之董監酬勞；而差旅費6,258元，係屬開發部等人至建築師事務所等地之交通費用，上開費用均非投資有價證券之投資部門所產生。是系爭獎勵金之發放固係因以力寶公司之名義所為有價證券投資獲利而來，惟實際操控該投資之決策、執行投資業務之人力、資金均來自金聯公司，故系爭獎勵金之發放應屬金聯公司之員工績效獎金，尚難僅因力寶公司之會計部分有獨立編製，及力寶公司有相關薪資費用、差旅費等項目之支出，即認系爭獎勵金之提撥非金聯公司之績效獎金。系爭獎勵金之發放既屬金聯公司之員工績效獎金，且發放對象包括上訴人，上訴人並因而獲得高達2,239萬元之獎勵金，依行為時利益迴避法第6條及第10條第1項之規定，其即應迴避，惟上訴人竟未自行迴避，仍實質執行董事長職務，參與決策過程之討論，確有違反行為時利益迴避法第6條及第10條第1項規定之情事。又原處分係裁處上訴人未依法利益迴避之行為，與上訴人核發系爭獎勵金是否依法為之，並無相關。上訴人主張其行為係依法令為之，依行政罰法第11條規定，不應處罰云云，即非可採。上訴人雖又稱系爭獎勵金之提撥發放，非其一人所能主導，本件亦無事證可認定其有故意或過失，依行政罰法第7條第1項，應不予處罰云云。惟本件上訴人既明知其為財產申報法第2條第1項第5款規定應申報財產之公職人員，即應知悉其屬行為時利益迴避法第2條所定之公職人員，則其明知系爭獎勵金發放涉及本人財產上利益，竟疏未注意應自行迴避，仍實質執行董事長職務，足認上訴人有違反行為時利益迴避法第6條及第10條第1項規定之過失。從而，原處分依行為時利益迴避法第16條之規定處以最輕罰鍰100萬元，難謂有誤等語，駁回上訴人於原審之訴。
五、本院經核原判決駁回上訴人之訴並無違誤。茲就上訴意旨補充論斷於下：
㈠按行為時利益迴避法第1條第l項規定：「為促進廉能政治、
端正政治風氣，建立公職人員利益衝突迴避之規範，有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送，特制定本法。」第2條規定：「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第2條第1項所定之人員。」第4條第l項規定：「本法所稱利益，包括財產上利益及非財產上利益。」第5條規定：「本法所稱利益衝突，指公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接或間接使本人或其關係人獲取利益者。」第6條規定：「公職人員知有利益衝突者，應即自行迴避。」第10條第1項第2款規定：「公職人員知有迴避義務者，應依下列規定辦理：……
二、其他公職人員應停止執行該項職務，並由職務代理人執行之。」第16條規定：「違反第十條第一項規定者，處新臺幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰。」次按財產申報法第2條第1項第5款規定：「下列公職人員，應依本法申報財產：
……五、各級政府機關之首長、副首長及職務列簡任第十職等以上之幕僚長、主管；公營事業總、分支機構之首長、副首長及相當簡任第十職等以上之主管；代表政府或公股出任私法人之董事及監察人……。」依上開規定可知，代表政府或公股出任私法人之董事，應依財產申報法第2條第1項第5款規定申報財產，即屬行為時利益迴避法第2條規定之「公職人員」；其於知有利益衝突事實時，依行為時利益迴避法第10條第1項第2款規定，應停止執行該項職務而迴避，由職務代理人代為執行。此代表政府或公股出任私法人之董事，係因政府權力而取得之職位，縱其被選為董事長，仍是以上開董事為基礎，並無差別；倘於有利益衝突時未停止執行職務，並得因此獲取私人利益，必生不當利益輸送之結果，招致政治風氣敗壞及廉能政治破毀，乃屬同法第6條及第10條第1項規定之違反，主管機關自應依同法第16條規定予以裁罰。上訴意旨以：系爭獎勵金來自於力寶公司以營利為目的之有價證券投資行為，為純商業行為，金聯公司及力寶公司既非政府機關，亦非隸屬臺灣土地銀行，與行為時利益迴避法第1條規定「促進廉能政治、端正政治風氣」無關，原判決以利益迴避法相繩，顯與利益迴避法立法意旨有違，亦違反平等原則、比例原則，有判決違反法令情事云云，係持一己主觀之法律見解而為爭執，並無可採。
㈡經查，上訴人係依財政部之薦派擔任土地銀行股權代表兼董
事職務，並規劃支持其擔任金聯公司董事長職務，嗣經土地銀行於97年7月29日函請金聯公司依相關程序辦理改派事宜，並提報土地銀行97年8月1日之第2屆第87次常務董事會追認金聯公司於97年7月31日第3屆第6次臨時董事會，推舉上訴人擔任該公司之董事長；上訴人於系爭獎勵金發放過程中，實質執行董事長職務，主導並全程參與決策，且早已設定個人獎金額度，對涉及其本人之財產上利益，並未自行迴避，並要求部屬逕行塗改簽陳核決層級後據以發放，致獲高達2,239萬元之獎勵金，違反行為時利益迴避法第6條及第10條第1項規定等情，為原審依證據調查所認定之事實，核與卷證亦無不符。原判決並指明：上訴人屬財產申報法第2條第1項第5款規定「代表政府或公股出任私法人之董事」，且上訴人自97年起即向被上訴人申報財產，自屬行為時利益迴避法第2條所稱公職人員；又上訴人雖以金聯公司百分之百轉投資之力寶公司名義為相關投資，但實際上係以金聯公司所投入之人力、資金為之，系爭獎勵金之簽文均以金聯公司名義為之，且力寶公司並無獨立從事有價證券業務投資之能力，堪認其僅是金聯公司投資有價證券之名義帳戶，故系爭獎勵金之核發，應係金聯公司對所屬員工為之，而非力寶公司，自應受金聯公司章程、董事會決議之拘束；系爭獎勵金之發放既屬金聯公司之員工績效獎金，且發放對象包括上訴人，上訴人未依行為時利益迴避法第6條及第10條第1項自行迴避，原處分依同法第16條處以最輕罰鍰100萬元，難謂有誤等語，業論明其得心證之理由及法律依據，核與經驗法則及論理法則並無不合，自無違誤。上訴意旨以：上訴人係依公司法、金聯公司及力寶公司之章程被選任為董事長，不是單純之董事，非由財政部薦派或委任，且係參加勞工保險，不具公職人員身分，並非利益迴避法之規範對象；又力寶公司具有實質上之營業能力與經營獲利，與金聯公司各自進行不同之股票交易，其有各自獨立之法人格，系爭獎勵金係來自力寶公司的證券投資獲利，反觀金聯公司98年度並無證券投資獲利可供提撥發放獎勵金，是上訴人以力寶公司董事長身分職權簽署該公司98年度「證券投資特別獎勵金提撥原則」，與金聯公司董事長及董事身分之間迥異，並未違反行為時利益迴避法第6條及第10條第1項之規定，原判決仍維持原處分對上訴人之裁罰，有判決適用法規不當之違法云云，洵非可採。
㈢至於上訴意旨以：力寶公司及金聯公司歷任董事長皆非利益
迴避法之適用對象，均遵照規定簽署核定該公司員工各項獎勵金、紅利之發放原則，上訴人僅依循慣例提撥發放系爭獎勵金，足見上訴人顯無過失，況系爭獎勵金之提撥發放，亦有內部稽核防範機制，實非上訴人一人所能主導，難認上訴人主觀上具有故意或過失，原判決逕認上訴人有過失，卻未援引證據說明，亦未就上訴人主張有利之部分予以調查，顯有應調查之證據未予調查及判決不備理由之違法云云。惟查，上訴人既明知其為財產申報法第2條第1項第5款規定應申報財產之公職人員，即應知悉其屬行為時利益迴避法第2條所定之公職人員，則其明知系爭獎勵金之發放涉及本人財產上利益，竟疏未注意應自行迴避，仍實質執行董事長職務，足認上訴人有違反行為時利益迴避法第6條及第10條第1項規定之過失等情，業據原判決論明，且此規定係課予該法所指公職人員，凡知有利益衝突者，應即自行迴避之行政法上義務，尚與系爭獎勵金之提撥發放有無內部稽核防範機制，有無慣例，或是否符合一般業界標準，是否為上訴人一人所能主導等無涉。再按，平等原則固要求行政機關對於事物本質上相同之事件應作相同之處理，除有合理正當之事由外，不得為差別待遇，乃形成行政自我拘束原則。惟平等原則係指合法之平等，人民尚不得主張「不法之平等」，即行政先例必須合法，始得要求行政自我拘束。上訴人所稱之慣例，如指本件其所違反行為時利益迴避法第6條及第10條第1項規定之違法情事，即難認屬合法之行政先例，自無主張平等原則或行政自我拘束原則之餘地。是上訴意旨上開主張，均無可採。
㈣綜上所述，原判決駁回上訴人之訴，並無違誤，上訴論旨仍
執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 7 月 8 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 蕭 惠 芳法官 曹 瑞 卿法官 林 惠 瑜法官 高 愈 杰以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 7 月 8 日
書記官 莊 俊 亨