最 高 行 政 法 院 判 決108年度上字第1146號上 訴 人 賴儒潔訴訟代理人 劉禹劭 律師被 上訴 人 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃景茂上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國108年9月25日臺北高等行政法院107年度訴字第1350號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
壹、本案之原因事實與爭訟經過說明：
一、被上訴人以上訴人有以下之違規行為，違反都市計畫法之相關規定(詳後所述)，乃於民國107年3月26日以北市都築字第10732332201號函檢附同日期之北市都築字第10732332200號裁處書(下稱原處分)送達上訴人，諭知：依都市計畫法第79條第1項規定【即「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，……，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰……。」】及其自訂之罰鍰裁量基準(詳後所述)，對上訴人裁處新臺幣(下同)6萬元之罰鍰，並命上訴人於文到次日起(指收受原處分之次日)9個月內停止違規使用。
㈠違規行為內容：
⒈門牌號碼為臺北市○○區○○○路00巷0號5樓之4之建物(下稱
系爭建物)為上訴人所有。而系爭建物有以下之規範及實證屬性。
⑴系爭建物領有92年11月21日92使字第0373號使用執照。
⑵系爭建物所坐落之土地，依下述經都市計畫公部門所
揭示之一連串「土地使用計畫」(即土地管制使用規定)，被編定之使用分區始終是商業區」，故其地上之建物，僅能供一般商業使用，不得作住宅使用。
①依臺北市政府於83年6月1日以府都二字第83027894
號公告(下稱83年6月1日公告)之「擬訂基隆河(中山橋至成美橋段)附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」(下稱83年細部計畫；該計畫案自83年6月2日，即公告日之翌日零時起生效)。
②依臺北市政府於105年11月9日以府都規字第1053957
1200號公告(下稱105年11月9日公告)之「修訂臺北市『基隆河(中山橋至成美橋段)附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』(北段地區)內商業區、娛樂區規定計畫案」(下稱105年修訂計畫；該修正計畫案自105年11月10日，即公告日之翌日零時起生效)。
⒉但上訴人卻違反前開土地管制規則，將系爭建物供住宅
使用。經被上訴人調查發現違規事實，透過下述一連串之行政作為，要求上訴人回復系爭建物之合法使用方式。但遭上訴人漠視，並長期維持違規現狀。
⑴緣因被上訴人發現系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處核
定按「住家用」稅率課徵房屋稅，乃先於106年5月22日作成北市都築字第10633909200號函(下稱106年5月22日函)，通知上訴人系爭建物不得違規作住宅使用，以免受罰。
⑵其後被上訴人通知上訴人將於107年1月18日派員至現
場會勘。但因上訴人不予配合，被上訴人所屬公務員因此無法在預定之會勘日期，進入系爭建物會勘。
⑶被上訴人乃於107年1月29日作成北市都築字第1073016
9300號函，通知上訴人就「系爭建物涉及違反都市計畫法規定」一事，檢附具體事證並陳述意見。
⑷上訴人雖有書面意見之陳述，但直到原處分作成時止，
均未提出「系爭建築物未作住宅使用」之具體事證供核。違規狀態始終持續。
㈡上訴人前開持續違規行為，其所涉及或違反之相關法規範，詳如下述。
⒈都市計畫法部分：
⑴都市計畫法第4條規定：本法之主管機關：……在直轄市政府；…。
⑵都市計畫法第22條第1項第3款規定：細部計畫應以細
部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：…… 三、土地使用分區管制。
⑶都市計畫法第23條第1項規定：細部計畫擬定後，除依
第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣(市)政府核定實施。
⑷都市計畫法第32條第1項規定：都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區……。
⑸都市計畫法第32條第2項規定：前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。
⑹都市計畫法第35條規定：商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。
⒉臺北市政府依行政程序法第15條第1項規定，委任被上訴人為都市計畫法第79條執行機關之公告(即臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告，下稱104年4月29日公告)，公告內容如下： 主旨：
公告「都市計畫法第79條」有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，並自公告之日起生效。……公告事項： 「都市計畫法第79條」有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，以該局名義行之。
⒊相關地方法規：
⑴臺北市計畫施行自治條例第1條規定：臺北市(以下簡
稱本市)為提升都市生活環境品質，並落實都市計畫法之實施，依都市計畫法(以下簡稱本法)第85條規定制定本自治條例。
⑵臺北市計畫施行自治條例第10條之1第2款規定：前條
各使用分區限制如下：…… 二、商業區：以建築商場(店)及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。……㈢裁處上訴人罰鍰時所依循之裁罰基準行政規則為「臺北市
中山區大灣北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」(下稱大彎北段裁處作業原則)，其具體規定內容，如下所示：
⒈大彎北段裁處作業原則第2點規定： 適
用範圍：依據臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告……劃設之商業區及娛樂區……。
⒉大彎北段裁處作業原則第3點規定： 都
發局經橫向聯繫他機關(如臺北市稅捐稽徵處等)，查得恐有供作住宅使用之情形者，由都發局通知建物所有權人說明使用事實，法令規定及倘於文到3個月後經查違規作住宅使用屬實者，將依違反都市計畫法第79條第1項規定裁處……。
⒊大彎北段裁處作業原則第5點規定： 為
有效遏止違規住宅使用之情形，依據建物謄本所載主要建物登記面積訂定不同級距，並對違規之建物所有權人採三階段之裁罰處理，統一裁罰基準如下表(即如附表所示)……。
二、上訴人不服原處分，循序提起行政爭訟，但遭原審法院判決駁回其所提處分撤銷訴訟，因此提起本件上訴。
貳、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
參、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，基於下述認事用法之法律涵攝，將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
一、上訴人就系爭建物之使用，確有故意違反83年細部計畫及105年修訂計畫之情形，被上訴人依都市計畫法第79條第1項規定作成原處分，於法無違。理由如下：
㈠系爭建物所坐落之土地位於83年細部計畫、105年修訂計畫
中之街廓編號A6範圍內，屬商業區。而依83年細部計畫、105年修訂計畫，均有「不准許土地上建物作住宅使用」之明文。上訴人卻在起訴狀中明載「其購買系爭建物後，向來作為住宅使用」等情(地院卷第15頁)，並在原審法院審理時為相同主張。顯見其有「持續將系爭建物作為住宅使用」之違規行為存在。
㈡另參酌上訴人購入系爭建物之締約經過，審究「由房地仲
介商提供予上訴人供參考用」之「系爭建物不動產說明書」書證，透過該書證之文字記載，原判決認「上訴人對系爭建物是否存在使用限制一事，理應有所懷疑，並因此形成查證義務。故其有本件違規行為，當無疑義」。
㈢又依被上訴人106年5月22日函之文字記載與其簽收記錄，
應可確認「上訴人至遲於106年6月3日(收受函文日)，即當知悉其將系爭建物供作住宅用途，係屬違法」。然上訴人卻未向被上訴人查證確認而續為住宅使用，難謂其無有應注意卻未注意之過失。上訴人主張其對違規行為無故意或過失云云，並不足採。
二、原處分亦無違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則、誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、明確性原則、比例原則、平等原則，或違反行政程序法第9條、第36條、第43條等規定之違法情事，理由如下：
㈠按人民主張信賴保護，須符合「有信賴基礎」、「有信賴
表現」及「其信賴在客觀上值得保護」等3要件。而本案不符合前開要件，因為：
⒈上訴人主張有信賴基礎者，無非是：
⑴購屋時之建商廣告顯示可供住家使用。
⑵當時取得之系爭建物所有權狀、坐落土地登記謄本，
亦無不得作為住宅使用的記載。且被上訴人復核發系爭建物之使用執照，均足使上訴人信賴系爭建物經審查後屬合法狀態。
⑶稅捐機關核定系爭建物得按自用住宅稅率課徵房屋稅等，亦使上訴人信賴系爭建物可供作住宅使用。
⒉惟查：
⑴建商與仲介如何銷售系爭建物，上訴人是否知悉系爭
建物不得作為住宅使用，均非被上訴人表現在外具有法效性之行政行為，上訴人自不得執為信賴基礎。
⑵所謂「使用執照」係指建築物建造完成後之使用或變更使用，應請領之執照(原判決贅載「建築」二字)。
系爭建物領有之使用執照，則係經臺北市政府建築主管機關依建築法規審核，且該使用執照核准之建物用途為「一般事務所」，並無得予作為住宅使用之記載。是臺北市政府建築主管機關所表現在外而具有法效性者，即為該使用執照之記載。倘上訴人買受系爭建物時，即有閱覽該使用執照，自當知悉系爭建物不得作為住宅使用；惟倘上訴人買受系爭建物時，並未閱覽該使用執照，則上訴人亦無因臺北市政府建築主管機關所表現在外而具有法效性之使用執照，而有任何系爭建物得作為住宅使用之信賴基礎可言。
⑶房屋稅係按房屋實際使用情形課稅，至於實際使用情
形是否符合其他相關行政法規，並不在稅捐核課處分所得確認之範圍內，亦即稅捐機關核定按自用住宅稅率課徵房屋稅之處分，僅在確認上訴人有將系爭建物供住宅使用之事實，關於該使用事實是否違反系爭建物之使用用途規定、有無違反都市計畫法等，委非稅捐機關加以認定之權責範圍，上訴人自不能徒憑系爭建物有經稅捐機關核定按自用住宅稅率課徵房屋稅乙事，即得謂其對系爭建物可合法供住宅使用一事有信賴基礎。
㈡又被上訴人作成原處分，已經過嚴謹之查證程序(包括請求
上訴人配合會勘，要求上訴人陳述意見並提供資料)，並無違反「比例原則」與「有利及不利一律注意原則」或行政程序法第36條所定之「職權調查證據」及同法第43條所定之「採證法則」。
㈢再者本案亦無違法律不溯既往原則，因為：
⒈所謂法律適用上之不溯既往原則，係指新訂生效之法規
，對於法規生效前「已發生事件」，原則上不得適用而言，且所謂「發生」，指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。
⒉系爭建物自83年6月2日83年細部計畫生效時起，即存在
為商業區(供一般商業使用)，不得供作住宅使用之限制，嗣後105年11月9日公告之105年修訂計畫，就此部分亦無變更。
⒊上訴人於103年12月29日登記取得系爭建物所有權而加以使用之始，即存在系爭建物不得作為住宅使用之規定。
再都市計畫法第79條第1項自89年1月26日修正以來，亦均規定都市計畫範圍內建築物之使用，違反主管機關依該法發布之命令者，得處建築物所有權人罰鍰，並勒令停止使用，均可見相關前述系爭建物不得作為住宅使用之規定，在上訴人自始為使用行為時，即有適用，並非溯及適用。
⒋況且上訴人就系爭建物迄今仍持續為違法使用，益徵被
上訴人依都市計畫法第79條第1項規定以原處分裁罰上訴人6萬元、命停止違規使用，實無違法律不溯及既往原則。
㈣上訴人雖另謂「原處分之法令依據為系爭修訂計畫、大彎
北段裁處作業原則與臺北市政府104年4月29日公告之都市計畫法第79條第1項規定。但該等法令依據，均係上訴人就系爭建物申請變更為住家用稅率之事實終結後之新法規範，故原處分以新法對已終結之事實裁罰，有違法律不溯及既往原則及法治國原則」云云。然查：
⒈按大彎北段裁處作業原則，乃臺北市政府為協助被上訴
人行使裁量權而於106年間訂頒之裁量基準，並非新舊法之變更，故被上訴人援引該裁處作業原則對上訴人裁處都市計畫法第79條第1項規定最低6萬元之罰鍰，亦無違反法律不溯及既往原則。
⒉至於臺北市政府104年4月29日公告僅係將原屬臺北市政
府關於都市計畫法第79條第1項裁罰規定之職權委任被上訴人行使，此與法律不溯及既往原則係屬於一種基本之人權保障，用以保護人民不因法律之回溯性而受到處罰之規範無涉，亦無涉於法律不溯及既往原則或法治國原則。
㈤至於臺北市政府建築主管機關核發使用執照時是否已經發
現建商未依規定建築，核屬臺北市政府建築主管機關是否有依法審核或建商有無在領得使用執照後再次施工之問題，此核非被上訴人之權責範圍，上訴人亦難以此主張原處分違反「誠信原則」、「行政自我拘束原則」與「禁反言原則」。
肆、上訴人上訴意旨略以：
一、原判決認為：「被告(即被上訴人)查認原告(即上訴人，下同)違反系爭建築物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定，以原處分處原告罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無違誤」云云，認事用法實有錯誤：
㈠依都市計畫法第85條規定而制定之「臺北市計畫施行 自治
條例」第10條之1，就都市計畫法之相關規範，所謂 之「使用分區」、「使用限制」以商業區而言，是以促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業
之便利；而建築物以建築商場(店)及供商業使用為主，不得為有礙商業之便利、發展為重心。若貫徹都市計畫法
第32條都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，各使 用區，得視實際需要再予劃分，分別予以不同程度之使用 管制。則商業區建築物似乎無法供住宅使用，而住宅區之 建築物似乎亦無法供商業使用。然而依臺北市計畫施 行自治條例第10條之1規定，可見都市之住宅區仍有適當 工商業裨益生活所需，但商業區之建築物就法規範而言， 卻無純供住宅使用之空間，但實際上真實之社會卻非如此 。
㈡另按都市計畫法第32條、第15條第1項第4款、第21條第1
項、第22條第1項及第23條第3項之規定可知，都市計畫得
劃定土地使用分區，而各土地使用分區之範圍，係於都市 計畫內予以確定。至都市計畫範圍內分區使用證明書之核 發，則係基於便利人民使用，就已經都市計畫發布實施而 發生及確認之事實為通知。故系爭建築物所在商業區之劃 定，是83年6月1日公告細部計畫之圖說，而所謂「違反都 市計畫法第79條第1項(都市計畫範圍內土地或建築物之使用，違反都市計畫法，或臺北市政府依都市計畫法所發 布之命令者)」是83年6月1日公告細部計畫之圖說、及105年11月9日公告之都市計畫書，而與分區使用證明書之核發無涉。
㈢再參都市計畫法第41條規定足以推知，都市計畫法乃自公
布日施行，原則上並無溯及效力，是都市計畫之細部計畫
擬定實施之前，該區內之土地已有合法建築物可為有別於 細部計畫擬定之土地使用分區管制內容之使用者，於該細 部計畫發布實施後，不因而成為違法使用。是以，本案上 訴人之系爭建築物的使用情狀，正處於105年11月9日公告 之都市計畫書，與83年6月1日公告細部計畫圖說之間；而 應側重以83年6月1日公告細部計畫圖說來認定上訴人是否違法。
㈣經查，關於使用執照存根聯的記載方式，僅記載作為商業
區(供一般商業使用)，並無記載不得供住宅使用，被上訴人對此亦無爭執。而建物登記簿謄本部分，關於「主要
用途」：僅記載商業區；僅於土地參考資訊檔欄位，才能 看到該建築物是規定不能作為住宅使用。且該土地參考資 訊檔的記載是104年9月1日開始建制，之前沒有相關記載。嗣於107年3月5日又在建制土地及建物的參考資訊檔中加註本案的建築基地位於都市計畫規定不得作住宅使用。正因為土地使用分區是被上訴人的主管業務，因此都市計畫使用分區圖，無法在地政事務所之土地及建物登記簿謄本上查詢；而被上訴人主管之都市計畫使用分區之查詢，雖在被上訴人之網頁(都市計畫便民資訊)內可以由地籍套匯都市計畫使用分區圖，得到相關資訊；然在分區說明中原僅記載商業區供一般商業使用，被上訴人係遲至104年間方亡羊補牢，加上不得作住宅使用之註記。
㈤行政法規關於違規裁罰之規定多如牛毛，此與刑事法規之
刑罰事件具體而明確化有相當之差異，誠如臺北市計 畫施行自治條例第10條之1就住宅區之使用限制，雖稱以「建築住宅為主」但卻容許適當之工商業之設立；但同條對商業區之限制，用語仍為「以建築商場(店)及供商業使用之建築物為主」，但卻未就例外情形為相關之明文。
則「住宅區」以「建築住宅為主」，而「商業區」以「建 築商場(店)及供商業使用之建築物為主」，均稱為主，是否意味著法規範容許適當之例外，但實際操作之結果， 是住宅區以建築住宅為主但容許適當之工商業之設立，而 商業區供商業使用之建築物為主，卻不能作為住宅使用。
㈥如此，上訴人認為其行為乃法之所許，而欠缺行為之違法
性認識、欠缺不法的認識，是所謂之禁止錯誤。尤其是上
訴人購屋時賣方是以住宅為標示而出售，現場之氛圍就是 住宅之交易；而當時並無垂手可查的資訊如都市計畫使用 分區之查詢或土地建物登記謄本，這些都是104年9月1日 及107年3月5日才建制之資料。甚至，上訴人買入之後遷入戶籍，稅捐處課徵房屋稅係依房屋稅條例實際使用情形 核定「自用住宅稅率」課稅，系爭建築物既按住家用稅率課徵房屋稅，就表示稅捐處認同上訴人系爭房屋為自用住 宅。就稅捐處及被上訴人而言，同屬一個臺北市政府左手 認為是自用住宅而課稅，而右手認為住家使用為違法而應 受罰，則民眾如上訴人對於其行為(遷入系爭建物作為住 宅使用)具有處罰法上效果(即處罰法上所不許或禁止) 之認知有錯誤，並無任何可責難之處。
㈦既然是違法性認識錯誤(禁止錯誤)，則依據故意理論， 違
法性認識為故意成立之要素，對於滿足處罰構成要件的行為(遷入系爭建物作為住宅使用)欠缺違法性認識，則足以排除故意。而關於是否有成立過失之可能，就要以對
於處罰構成要件的行為(遷入系爭建物作為住宅使用)違法性認識是否可避免來判斷，而這份可避免性，是要以一
般國民的期待可能性為判準。從83年開始直到最近修正的 都市計畫，有關記載系爭建築所在區為商業區，被上訴人 雖稱都有公告在相關的區公所云云。然當稅捐處課徵房屋 稅係依房屋稅條例實際使用情形核定「自用住宅稅率」課 稅，對於一般民眾如上訴人，就遷入系爭建物作為住宅使 用所形成違法性認識似乎是到難以避免的程度，自無所謂 之過失。
㈧綜上，原判決對於上情均未查明，遽謂被上訴人並未給予
上訴人任何得以將系爭建物作為住宅使用之信賴基礎，上
訴人不得主張信賴保護，而認原處分並無違誤云云，認事 用法，實有錯誤。
二、被上訴人依都市計畫法第79條第1項前段、大彎北段裁處作業原則作為原處分裁處之依據，於法均有所未合：
㈠依本件被上訴人認定上訴人之違規態樣，係於商業區 上做
住宅使用，對照於臺北市土地使用分區管制自治條例 第93條，顯然不合於該條第2項規定，應屬該條第3項「設 於各種分區內不符各分區之土地及建築物使用規定，而不屬於前二類者」；再據以涵攝至臺北市土地使用分區管制
自治條例第94條第2款，「第三類者，自適用本自治條例
之日起，得繼續使用至新建止。」顯見本件依被上訴人認 定上訴人之違規態樣，依臺北市土地使用分區管制自治條例，得繼續使用至新建止。
㈡被上訴人無法說明何以上訴人不能依臺北市土地使用分區
管制自治條例第94條第2款規定繼續使用，卻執意依都市計畫法第79條第1項規定作成原處分，自有違誠信原 則。原判決未就臺北市土地使用分區管制自治條例第94條規定為判斷，亦有判決不適用法規或適用不當之違背法令。
三、本件實為違法性認識錯誤，都市計畫法第79條等規定對人民所為之規制，也並無任何期待可能性可言：
㈠觀諸都市計畫法第35條、臺北市計畫施行自治條例第10條
之1條規定及臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條關於商業區「不允許使用」之規範等，皆未明文規範商業區不得作為住宅使用。
㈡上訴人當初購買系爭不動產，建商或房仲從未告知系爭不
動產所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至強調系爭不動產係「住商兩用」，以類此含糊話術誤導上訴人，故上訴人從未意識到系爭不動產可能有使用上之限制，更未檢視其中有無違規問題。
㈢尤其，參諸77年7月18日版本之臺北市土地使用分區管制規
則，其中第21條、第30條，明文肯認商業區內亦得為住宅使用；又參諸82年11月2日版本之臺北市土地使用分區管制規則，其中第21條至第24條及第30條規定，亦明文肯認商業區內亦得為住宅使用。該等規定皆符合一般人民之認知，即商業區並未限制不得做為住宅使用。易言之，在系爭83年計畫案當時法令之時空背景下，根本未限制商業區不得有住宅，被上訴人於系爭83年細部計畫案所為，係加諸法律所無之限制，顯然違反法律保留原則
四、被上訴人裁罰上訴人係以上訴人違反大彎北段地區建築物不得做為住宅使用之規範為由，並以都市計畫法第79條第1項前段、大彎北段裁處作業原則等為據。然查，相關規定實無限制「不得做為住宅使用」之明文規定，原處分及訴願決定違反法律保留原則，應予撤銷。
㈠依都市計畫法第79條第1項前段規定所為處罰，必須人民違
反都市計畫法明文規定課予人民之義務，或直轄市依照都市計畫法所明確授權就都市計畫事項發布之命令，自不待言。
㈡惟觀都市計畫法相關規定，僅有都市計畫法第35條規定：
「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」並無明文禁止商業區或娛樂區之建築物做為住宅使用。
㈢事實上，早於94年間(距今已10年以上)，臺北市政府即基
於都市土地及房地產多元化發展等趨勢，認為「商務居住機能」並不違背都市計畫目的，並取消大彎北段部分區域不准許住宅使用之限制(參臺北市政府公告94年7月1日府都規字第09413518800號)。
㈣又自法條文義而言，自治條例與法律授權主管機關發布之
行政命令並不相同，都市計畫法第79條第1項前段規定之構成要件，乃以違反原處分機關依都市計畫法所發布之「行政命令」為限，不包含臺北市政府制定之自治條例。縱退步言，認為自治條例可涵攝在內，觀諸臺北市計畫施行自治條例，亦無禁止商業區或娛樂區之建築物做為住宅使用之明文規定。該自治條例中亦無針對商娛區建物作為住宅使用行為的處罰規範。此外，既然臺北市計畫施行自治條例第10條之1採用「為主」的文字，也就是認可人民可為其他次要目的使用之行為，亦即，臺北市計畫施行自治條例非完全禁止商業使用外之其他不違反商業便利的目的使用。
㈤而臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條關於4
種商業區「不允許使用」之規範等，僅禁止類如歌廳、夜總會、俱樂部、電子遊戲場、舞場、夜店業等組別，但皆未明文規範商業區不得作為住宅使用。
㈥易言之，依都市計畫法第79條第1項前段所限定現行「都市
計畫法」或「臺北市依照都市計畫法授權發布之行政命令」(或者退步言，觀諸現行臺北市之自治條例中)，皆無任何限制商業區不得作為住宅使用之明文規範，原處分及訴願決定顯然違反憲法第23條所要求之法律保留原則。實則，依臺北市向來之規範，反而是明文肯認商業區得做為住宅使用(參臺北市土地使用分區管制規則77年至97年之版本)。
㈦至於99年6月23日版本後之臺北市土地使用分區管制規則(
按：現行名稱為臺北市土地使用分區管制自治條例)相關規範，則改採「負面表列」規定之方式，且有關商娛區「不允許使用」之規範等，皆未明文規範商業區不得作為住宅使用。依文義解釋，負面表列以外項目，自應為非禁止項目。此亦為上訴人信賴基礎之一。
㈧遍觀中央法令或臺北市相關自治條例規定，均查無禁止商
業區作為住宅使用之法源依據，臺北市政府在法無明文授權下(包括都市計畫法、臺北市都市計畫施行自治條例、臺北市土地使用分區管制自治條例等均無授權)，竟自行發布都市計畫限制人民之財產權及居住自由，核該都市計畫性質，顯屬臺北市政府未經法律授權，而逕依職權訂定頒布之職權命令，自屬違法、違憲。
㈨又如追溯最早出現「不得供作住宅使用」文字之都市計畫
，應為83年細部計畫。然83年細部計畫「不得供作住宅使用」之限制，顯然與當時82年11月2日版本之臺北市土地使用分區管制規則第21條至第24條等規定相牴觸，依照法律優位原則(憲法第172條參照)，自屬無效。
㈩而現行105年修訂計畫一樣也是在現行臺北市土地使用分區
管制自治條例沒有限制不得做住宅使用情況下，恣意增加法無明文之限制，自屬違法、違憲。
查臺北市政府根據都市計畫法第85條概括授權規定，訂定
臺北市都市計畫施行自治條例，又根據臺北市都市計畫施行自治條例第26條概括授權規定，訂定臺北市土地使用分區管制自治條例。姑不論此種雙重概括授權立法體例誠屬罕見，縱使採最寬鬆的認定標準，在該等規範之母法(即都市計畫法)下，獲得授權的最後子法也只到「臺北市土地使用分區管制自治條例」而已，如逾越「臺北市土地使用分區管制自治條例」規範以外之限制，當然違反授權明確性原則，也違反法律保留原則。如上所述，105年修訂計畫在現行臺北市土地使用分區管制自治條例沒有限制不得做住宅使用情況下，恣意增加對人民居住自由、財產權之限制，而非技術性或細節性次要事項，都市計畫法既未具體明確授權臺北市政府訂定命令予以規範，顯已違反憲法第23條之法律保留原則。
五、105年修訂計畫中「限制不得做住宅使用」之管制，性質應屬行政處分。因該行政處分無法律依據，違反法律保留原則應屬違法，被上訴人依據該違法行為認定上訴人構成都市計畫法第79條第1項前段之處罰要件，自於法未合，應予撤銷。
⒈參司法院釋字第742號解釋意旨可知，都市計畫中個別項
目之具體內容如直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，即具有行政處分性質。
⒉查105年修訂計畫中「限制不得做住宅使用」之管制，係
直接限制大彎北段地區居民之居住自由及財產權，當屬行政處分性質，而非一般的法規命令，其應受憲法第23條、行政程序法第4條等規定之拘束，要屬當然。然承上述，105年修訂計畫中「限制不得做住宅使用」之管制根本沒有法源依據，也有違現行臺北市土地使用分區管制自治條例採行負面表列之立法意旨，其違反法律保留原則及法律優位原則，彰彰明甚。
⒊是以，被上訴人依據105年修訂計畫中違法之行政處分，
認定上訴人構成都市計畫法第79條第1項前段之處罰要件，自於法未合，應予撤銷。
六、上訴人使用相關建築物縱有不合分區使用限制之情形，依法亦應得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用，或應給予上訴人適當之補償。原處分直接禁止上訴人繼續使用，除違反相關法令明文規定外，亦有違信賴保護原則及比例原則，應予撤銷。
七、臺北市政府104年4月29日公告將都市計畫法第79條有關臺北市政府權限委任被上訴人辦理，於法相違。被上訴人實不具作成原處分之權源，原處分應予撤銷。
㈠按行政程序法第15條第1項規定，關於權限委任，必須法有
明文授權始得為之，否則即屬違法委任，下級行政機關違法受任所為之行政處分亦屬違法。
㈡查都市計畫法第79條第1項前段明定裁處權限主體為當地地
方政府(於本件中即為臺北市政府)，且並無任何得為權限委任之規定，則臺北市政府以104年4月29日公告，將都市計畫法第79條有關臺北市政府權限委任被上訴人辦理，實於法相違。被上訴人實不具作成原處分之事務處理權限，原處分應予撤銷等語。
伍、本院按：
一、本案法律爭點所涉及之法制形成背景說明：㈠按作為重要生產工具之土地(亦含繼續附著於土地上，非經
毁損無法分離，但有獨立經濟使用價值之土地定著物)，其使用會對週邊土地之使用構成外部性(正、負外部性均有可能)，因此產生相鄰(「相鄰」係採廣義之概念，不以土地在地理上連結為必要)土地之使用權能如何相互協調之問題。此等個案式之協調經驗會隨時間經過而不斷累積，最後形成土地產權制度。但在過去農業社會中(工業革命以前)，此等透過社會發展而形成之土地產權制度，是莊園社會之土地產權制度。產權內容主要是透過個案經驗之逐漸累積發展而成，沒有事前之理性規劃，在此情況下：
⒈因莊園社會土地產權制度所形成之權利內容，未必能使
土地資源之利用得以協調，不相互掣肘，進而發揮特定區域土地之最大整體利用價值，而有產權重整之需求(這種產權組合不良，以致降低產權使用效率之不圓滿現象，即使現今社會中仍然存在，而現行土地行政法制中之都市更新、市地重劃、乃至區段徵收等制度，均可視為對「產權重整使其使用效率得以最佳化」需求之制度回應)。
⒉再者莊園社會下之土地產權，建立在靜態農業社會之基
礎下，其權利內容具有債法特徵，乃是「特定人與特定人間之相對權利關係」，因此特定土地上常有多組權能併存(例如同一筆土地之採取種子權、牧草刈取權、狩獵權或捕魚權，可以分歸不同權利主體享有)。這種多組式權能之組合又缺乏公示機制，則對有意購買土地之潛在買主而言，特定土地相關權能資訊之缺乏，使其無法有效評估土地之利用價值，精準評估土地之合理買入價格，因此升高土地交易之交易成本(尋找適合交易標的之搜尋成本)，使交易無法有效形成，土地資源也無法透過交易，流向對其評價最高者之手中，使原本較低使用效率之現狀無法獲得改善。
㈡而隨著工業革命啟動併同資本主義興盛之時代降臨，產生
降低土地交易成本，促使交易形成，讓土地產權利用得以最佳化之急迫需求。民事交易法制對此需求之回應，在我國乃建立「物權法定」之立法原則，將莊園社會下之多組使用權能儘可能地予以簡化合併，形成種類有限之土地(均含定著物在內)所有權、用益物權與擔保物權，並建立登記移轉之公示制度，以降低土地交易成本，促使交易得以形成。
㈢然而值得注意之實證現象則是：即使創設了物權法定原則
，土地因使用所形成之外部性始終長存，而且在現今社會中，因為技術進步、人口增加及都市化之結果，土地使用強度更高，相鄰權利衝突之發生可能性越大，相鄰關係的規範需求不會因為採取物權法定原則而消失，反而更加強烈。加上過去之歷史經驗顯示，相鄰關係之法規範如係透過經驗累積而形成，正如前述，通常會造成無效率之土地產權配置(甚至迫使公部門需進行土地產權重組之規範安排)，故宜由公部門事前預為理性化之協調規劃。結果是相鄰關係之規範內容，被大量融入土地行政管制法令體系中。土地行政管制法令最終目標固然是國土利用之整體綜合規劃，但完成此最終目標之具體法規範，乃是眾多處理「廣義」相鄰關係法規範之集結與協調，使其彼此間不生矛盾。
㈣本案所涉及都市計畫法「使用分區及分區限制」規定，正
是用以處理前述之土地及其定著物(建築物)相鄰關係，讓特定都市計畫區內之土地及建築物整體使用得以維持均衡性。而相鄰關係法規範特徵有以下數點必須予以言明。
⒈土地及其定著物(建築物)在使用上之公法管制，涉及週
邊其他土地及其定著物使用人之利益，因此由管制所形成之公法上義務，對受管制土地或其定著物(建築物)之所有權人而言，在其享有所有權之期間內，持續不斷存在。且該等法律義務，以本案而言，乃是「不為非商業使用(禁止規範)」之不作為義務。而違反該不作為義務之房屋所有權人，即是以積極作為，「繼續」不斷對其所有之房屋為「非商業用途之使用」，應定性為積極之作為違章，且具有行為繼續之實證特徵。
⒉定著物所有權人不得主張「取得建物所有權之始，不知
就該建物之使用，有公法上管制義務持續存在，因此可基於信賴原則(信賴基礎可能出自『公部門之怠惰』或是『各公部門間因協調不足，釋放出混淆或易生誤會之資訊』)，而解免該公法上管制義務」。或主張「該等違法行為不具可責性(或可責性輕微)，不需負擔行政違章責任(或責任較輕)」，因為：
⑴.土地行政管制規範至少(且不限於)涉及特定計劃區域
其他土地及定著物所有權人或使用人之利益，不可能因為公部門之怠惰或各部門間之不協調，而使足以影響第三方私人利益之公法上義務被排除。
⑵.再者從上述「相鄰關係規範進入土地行政管制法規範
體系」之法制形成背景說明足知，土地行政管制法規範體系內之相鄰關係規範，本來即屬土地(兼含定著物)潛在買主，在交易過程中必須付出之搜尋成本，該成本應歸由潛在買主自行承受。而此等相鄰關係規範已集中在土地行政管制法令中，並且有公示機制(即行政程序法所定之法令發布程序)，相對而言(與莊園社會相較)，資訊取得已有具公示功能之便捷管道。而且考量現今社會不動產(即土地與定著物)價值不菲，而不動產之價值復受土地行政管制法令之管制內容影響，潛在買主本應慎重查證。除非土地管制法令之公示機制失靈，以致規範訊息明確有誤，不然潛在之房地買主即應承當未盡查證義務(亦即行政法上之管制法令查證義務)之不利益後果。
此等不利益後果，表現在行政法層次即是要承擔「疏於查證」過失責任，因為如果潛在買主在沒有盡到查證義務之情況下，可以輕易免除或減輕其事後違反禁止規範之責任，即等於解除其因「廣義相鄰關係」對其土地及定著物使用權能所形成之義務限制，並將解除義務所形成之社會淨損，歸由社會全體承受，此非權利之正當行使。
⒊本院固然明瞭，土地管制法令有其專業性，土地及定著
物之潛在買主，其為踐行此等管制內容之查證義務，可能必須付出成本委請公正專業人士行之，因此會增加交易成本，不利於交易之發生。此時公部門從促進交易之政策角度考量，似可考量設置揭露土地管制內容之窗口，以降低交易成本。但專業人士之查證錯誤風險，仍要由委託查證之潛在買主承當(因為專業人士查證錯誤造成之損失風險，不應由社會全體承當，而應由委託者自行承當，再透過民事契約關係向專業人士請求損失之填補)。至於管制訊息窗口之設置，則屬立法政策議題，對本案法律判斷不生任何影響。
⒋又對本案而言，另外特別值得一提之事務觀點則是：就
出售房地之潛在賣主而言，顯非前述之「公正專業人士」，因為就最終交易價格之決定而言，其顯與潛在買主之利益相反，潛在買主顯然不能輕易採信其提供房地管制資訊，而在交易完成後，更無立場以賣主提供之資訊內容作為信賴或免責之基礎。此等法律觀點在本案中特別有意義。
二、在前開法制形成背景說明基礎下，原判決之認事用法及其終局判斷大體無誤(縱令有部分論述理由本院並非全然贊同，但尚不影響判決結論之正確性)。而上訴人所持之各項上訴理由，均不足以動搖原判決終局判斷之合法性結果，爰說明如下：
㈠本案之系爭建物使用管制內容(不得為供非商業用途之住宅
使用)，早於83年6月1日公告所附之都市計畫說明書中已明文揭示系爭建物所在地號之土地，不得供住宅使用。此等管制法令有經公告程序，且未在後來之管制法令中變更，其管制效力一直延續至今。而上訴人買入系爭建物後違反土地管制法令，將系爭建物供住宅使用，違規事實極其明確，被上訴人依法裁罰及命其停止違規使用，於法有據。
㈡而上訴意旨中有關本案客觀義務不存在之各項主張，其不可採之理由則為：
⒈上訴意旨一直強調，指定為特定用途類別區域之土地(例
如本案中之商業區)，仍在法令許可範圍內，作其他不同用途(例如本案中之蓋建築物做住宅使用)，因此土地分區證明書或建物使用執照之「用途」記載，在判斷上訴人是否違反土地管制義務時，毫無意義云云。另外又質疑「被上訴人是否享有土地使用管制事項」之職權，主張「被上訴人無權發布管制命令」云云。但查：
⑴管制區域內之具體管制內容，在事務本質上即需由執
法之權責機關透過命令甚或行政處分來落實。再觀諸都市計畫法第4條及第6條之規定以及前述臺北市政府之權限授予，足以確定臺北市政府有頒布管制規範之權限，而被上訴人因上級機關之授權而有執行權責。
⑵而依原處分卷所附之83年6月1日公告及其計畫圖說，
明確記載「系爭建物所在土地劃入供一般商業使用之區域，許可使用類型明確排除獨立、雙併及多戶住宅」。該記載內容可為法律涵攝，而定性為都市計畫法第79條所定「直轄市政府依都市計畫法發布之命令」，上訴人前開主張於法難謂有據。
⒉復按系爭建物所在土地之土地使用管制，自83年6月1日
起即形成，早於系爭建物興建之時點，因此本案全然無涉於「法規範之適用不得溯及既往」之爭議。
⒊另外公部門之怠惰或各別公部門間因協調不足，不得據
為排除建築物公法管制義務之信賴基礎，因此本案沒有討論信賴保護原則是否得予適用之餘地。
⒋72年4月5日公布，名稱為「臺北市土地使用分區管制規
則」，後經多次修正，並於100年7月22日修正更名為「臺北市土地使用分區管制自治條例」(最近一次之修正為108年2月23日)，經查：
⑴該新、舊法規範中之第93條及第94條規定(歷次規定內
容大體相近)，其規制對象並非本案事實，因此不會因為該法規範之規定，而影響系爭建物所受公法管制之內容。因為該等條文之規範意旨應是「在該法規範制定以前已現實存在之原有土地及建築物，即使不符合該管制規範新定之管制內容，但在一定條件基礎下，可以繼續使用至新建止」乃是一種基於信賴保護原則所定之過渡規範。但本案事實之實證特徵實為「系爭建物是在管制規範制定及完成公示機制後方新新建者」，根本不在前開二組法規範之適用範圍內。⑵同自治條例第21條至第24條之具體規定內容固然前、
後有所不同，但規範目的始終相同，即在規範依都市計畫劃為商業區之土地及建物，其合法使用與非法使用之分辨標準。但該等新、舊規定均無改變系爭建物所受土地行政法令管制「不得供住宅使用」之管制現狀。理由如下：
①前開法規範第21條至第24條之現行規定內容，乃是
在給定「商業區」管制條件下，再將商業區為細分為4類商業區，而規定各類商業區所能從事或不能從事之商業活動種類。此等規定應解為「商業區不得供住宅區使用乃屬自明之理，而在此自明之理基礎下，再將商業區細分，為更緊縮之管制」，其與本案系爭建物之管制內容全然無涉。
②至於該法規範第21條之原來規定，確曾在一段實施
期間內，許可第一類商業區可供住宅使用，但從83年6月1日公告之都市計畫說明書明示「系爭建物所在地號之土地不得供住宅使用」，此即表示該土地自始沒有列入第一類商業區。而特定土地應如何加以管制，本來即屬都市計畫擬定機關(本案為臺北市政府)之職權，自得視實際需要，就特定商業區土地使用決定其使用管制之強度。因此前開舊法規範第21條規定在其規範效力存續期間內，對本案事實仍無適用之餘地，也未改變系爭建物所受土地行政管制之現狀。
⒌上訴意旨引用之臺北市計畫施行自治條例，亦屬歷經多
次修正而前後相繼之新、舊法規(65年2月4日制定名稱為「都市計畫法臺北市施行細則」，100年7月22日更名為自治條例，即為最近一次修正日)，其條文第21條，規範意旨如同臺北市土地使用分區管制自治條例第93條及第94條規定，亦無法導出有利於上訴人之判斷結論。
⒍上訴意旨堅稱「現行實證法並無『限制系爭建物所在土地
，不得供為住宅使用』之明文，因此原處分之作成違反法律保留原則」云云，然而若採此等解釋方式，等於是許可使用類別為商業區之土地，可以在事前不受任何拘束之情況下，自由供為住宅使用，如此由公部門依都市計畫法之明文授權，視實際情形，透過法定之公示機制，發布命令或作成處分，來協調相鄰產權之土地管制功能，即完全喪失。此等法律解釋違反都市計畫法之立法本旨，顯非正確之法律見解。
⒎另外行政程序法第15條第1項所定「上級機關對所屬下級
機關」之委任，與同條第2項所定「不相隸屬機關間」之委託，其授權依據並不相同，該條第1項所定委任依據之法規，只需得拘束上、下級機關即可，並不以事務處理規範之明文授權為必要。因此上訴意旨稱臺北市政府依都市計畫法第79條第1項規定取得之專屬管轄權，不得再依行政程序法第15條第1項規定，授權被上訴人處理云云，於法尚非有據。
㈢上訴意旨中引用違法性錯誤理論，主張上訴人主觀上缺乏
責任事由(故意或過失)一節，由於本案上訴人在買入系爭建物之始，即疏於查證，有應注意能注意而不注意之過失，事後復不斷為積極之違章作為(持續為違反管制目的之使用)，且違章行為繼續進行中，其本件違章行為具備責任要件實甚明顯，上訴理由中所稱得以免責之事由，實質上均與責任有無之法律爭點判斷無涉。爰說明如下:
⒈上訴意旨主張「從相關公文書中之文字記載，沒有『系爭
建物或其所在土地不可供住宅使用』之明示，因此其主觀上無法推知『系爭建物不得作住宅使用』」云云，此等辯解有違前述積極查證義務之內容，自非可採。
⒉上訴意旨將其對系爭建物及其所在土地之使用管制限制
，推給建商或仲介引人錯誤之混淆宣示，及法令文字記載易生誤會等情，但本院前已敘明，土地管制規範具有物權對世效力之特徵，並構成潛在買主應自行承當之交易成本(搜尋成本)，潛在買主在買入當時要盡到查證義務，如其能輕易推給建商或稅捐機關，甚或法律文字，協調土地使用之管制功能即行喪失，因此潛在買主之事前查證注意義務，無法輕易推給上開事由。當然對公部門而言，交易成本增加，會降低交易數量，使土地資源無法有效流向評價最高之手中，可能形成之無效率後果，要如何減輕，乃是公部門在立法政策上應思考之議題，爰附此說明之。
三、總結以上所述，原判決認事用法及其終局判斷大體上尚無違誤，上訴論旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
陸、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 1 月 14 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鄭小康
法官 劉介中法官 林玫君法官 李玉卿法官 帥嘉寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 1 月 14 日
書記官 徐子嵐