最 高 行 政 法 院 判 決
108年度上字第1147號上 訴 人 交通部公路總局代 表 人 許鉦漳訴訟代理人 洪靜誼
張淑萍被 上訴 人 陳孟婷訴訟代理人 黃慧萍律師上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國108年9月25日臺北高等行政法院108年度訴更一字第37號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、上訴人之代表人已由陳彥伯變更為許鉦漳，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、上訴人所屬新竹區監理所桃園監理站據民眾檢舉資料，調查發現訴外人蕭淵宏以「淵宏」為名，利用Uber APP網路平臺，於民國105年3月29日22時25分許，以登記被上訴人名下之車牌號碼000-0000號自用小客車（下稱系爭車輛），由新北市○○區○○路000號載客至○○區○○路000號，收取費用新臺幣81.64元，認有違反行為時公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，遂以新竹區監理所105年12月6日交竹監字第50001749號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單予以舉發。嗣上訴人認被上訴人將系爭車輛交予蕭淵宏，於上述時間、地點未經申請核准利用網路平臺經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬，違反汽車運輸業管理規則第138條規定，以106年2月15日第52-50001749號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），依行為時公路法第77條第2項規定，裁處被上訴人吊扣系爭車輛牌照2個月。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院106年度訴字第1196號判決駁回。被上訴人提起上訴，經本院108年度判字第127號判決廢棄上開判決發回審理，原審法院嗣以108年度訴更一字第37號判決（下稱原判決）將訴願決定及原處分均撤銷，上訴人不服，遂提起本件上訴。
三、被上訴人起訴主張及上訴人於原審答辯均引用原判決所載。
四、原判決撤銷訴願決定及原處分，係以：㈠原處分事實欄已具體指明，係基於系爭車輛有經駕駛為攬載乘客之行為，顯非僅出租車輛供人使用之情形，客觀文義上即係依據公路法第34條第1項第4款所定義之載客行為加以描述，原處分所指系爭車輛用以未經申請核准經營之違規內容，當指計程車客運業而言，上訴人辯稱原處分尚有針對系爭車輛經駕駛為小客車租賃業之違規經營行為作成處分云云，自難憑採。觀諸台灣宇博數位服務股份有限公司（下稱宇博公司）招募司機加入Uber App平臺之網頁廣告，可知蕭淵宏以自小客車加入Ub
er APP平臺，其目的即為提供該車載客服務，並收取費用，係以營利為目的，系爭車輛駕駛人蕭淵宏當係基於反覆性、繼續性與宇博公司共同經營之意而註冊加入，其有使用系爭車輛而與宇博公司共同合作從事載客運輸而受報酬之事業，洵堪認定；再者，無論就宇博公司招募駕駛人所設須自備車輛之條件，或提供乘客使用Uber APP應用程式叫車所得選擇之服務內容觀之，系爭車輛所提供載客服務必然由司機自備特定車輛駕駛，並無僅出租車輛、駕駛人另議之型態，實乏事證堪認被上訴人之系爭車輛併有經用以從事小客車租賃業之營業，上訴人辯稱被上訴人尚有混合小客車租賃業之營業型態，委無依據。而違規行為人蕭淵宏係被上訴人之前夫，被上訴人身為汽車所有人，未盡監督義務，公路法第77條第2項後段關於車牌之吊扣（銷），乃管制性行政處分，目的不在非難受處分人，而在有效遏止違規行為，此亦為本院106年4月份庭長法官聯席會議決議所肯認。故被上訴人及蕭淵宏未經申請核准而與經營Uber APP應用程式平臺之宇博公司故意共同為計程車客運業之經營行為，洵堪認定。㈡上訴人認定蕭淵宏有與宇博公司故意共同未經申請核准而使用系爭車輛經營汽車運輸業（計程車客運業）之行為，被上訴人將系爭車輛交付他人使用時，應負有確保系爭車輛遵循行為時公路法第77條第2項、汽車運輸業管理規則第138條管制目的而為使用之責任，故而認定被上訴人違反汽車運輸業管理規則第138條規定，依行為時公路法第77條第2項規定而為裁處吊扣牌照2個月。惟公路法第37條第1項第3款針對計程車客運業之申請核准籌備事宜，既明文以負有申請核准義務者之主事務所所在位於直轄市或直轄市以外區域作為區別標準，將位於直轄市者之申請核准權限歸屬直轄市公路主管機關，直轄市以外者則屬中央主管機關之權限，甚且，同法第78條第1項更針對該法之罰鍰，明定由該管公路主管機關處罰，在同法第37條第1項第3款已針對計程車客運業之監管權限特予明文之情況下，為預防將來繼續實施違規經營計程車客運業之行為，關於施以諸如吊扣牌照等管制處分之權限，自屬適用同法第37條第1項第3款規定之情形而當以直轄市主管機關為吊扣牌照之該管公路主管機關。準此，本件被上訴人放任所有系爭車輛供蕭淵宏恣意使用，而致其用以經營計程車客運業，卻未先申請核准，係違反公路法第37條第1項第3款所定之行政法上義務，且參酌違規經營計程車客運業之營業模式、分工，均係由宇博公司透過Uber APP應用程式平臺，對加入之駕駛人分擔行為加以管控、調配，駕駛人加入時即須接受宇博公司所定經營模式而為行為之分擔，是否辦理經營計程車客運業之申請核准事宜以符合規定，自亦堪認悉由宇博公司主導決定。是以，關於本件違規經營行為之主事務所，即應以宇博公司之主事務所定之，而宇博公司之主事務所在臺北市，則本件違規行為有無經申請核准乙事，自屬臺北市公路主管機關之調查審究範圍，查認違章與否而是否為管制處分時，自當由臺北市公路主管機關辦理，方收事權統一之效；是本件依行為時公路法第77條第2項規定對被上訴人為吊扣牌照處分者，應為臺北市公路主管機關，並非上訴人，上訴人竟作成原處分，自有欠缺管轄權限之違誤，因其瑕疵尚未達重大明顯之程度，依前開說明，原處分尚屬得撤銷而非無效，從而被上訴人以上訴人所為原處分欠缺管轄權限，主張應予撤銷，即屬有據。㈢上訴人雖執汽車運輸業管理規則第139條之1第1項規定，而謂其對於直轄市未經核准經營計程車客運業具有管轄權云云。惟查：公路法第79條第5項並未涉及有關管轄權變動之授權，在母法本身已就管轄權行政機關予以明文之情況下，縱如上訴人所辯汽車運輸業管理規則第139條之1第1項尚有交通部得就計程車客運業之違章裁罰另委任或委辦之規定意旨，亦因違反母法明文之管轄法定原則，及違反行政程序法第150條第2項，原審法院亦得拒絕適用之，則關於交通部另有無針對計程車客運業之違章裁罰委任上訴人或委辦其他機關等，自亦無再為查究之必要。又汽車運輸業管理規則第139條之1係92年5月7日修正時首次增訂，此規定於93年11月26日修正時，就委任或委託之事項，增列處罰一項；而101年6月6日則修正為無論是臺灣省轄內或福建省金門縣、連江縣轄內，均由交通部委任交通部公路總局即上訴人辦理；復於102年3月22日修正增訂轄區為改制後之直轄市，得暫由交通部委任交通部公路總局即上訴人辦理；嗣102年7月22日再修正為：「（第1項）……計程車客運業……之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。（第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」交通部依此規定及行政程序法第15條第1項規定，以該部102年7月22日交路字第10250097788號函，公告委任交通部公路總局即上訴人辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日起生效。惟上開公告所委任之事項，並未將「直轄市轄內計程車客運業」之相關業務納入，已難認有將該業務權限委任上訴人辦理，則上訴人就本件所為吊扣系爭車輛牌照2個月之處分，即欠缺管轄權限。㈣上訴人雖抗辯依交通部公路總局組織法第2條第4款及第6款規定，其對於未經申請核准而於直轄市區域內經營計程車客運業行為之裁罰具管轄權，縱認直轄市主管機關就本案亦具有管轄權，其受理在先，依行政程序法第13條第1項前段規定，由其為自用車違規營業吊扣牌照處分，亦無違反管轄法定原則云云。惟查，交通部公路總局組織法第2條第4款、第6款，未見具體規範上訴人對於未經申請核准而於直轄市區域內經營計程車客運業之行為有管轄權限。上訴人上開抗辯，自無足採。又組織法之法定職掌，仍不能脫逸作用法之具體行為規範。屬作用法性質之公路法第37條第1項第3款規定業已明確劃分中央公路主管機關與直轄市政府之權責，自不允以較為概括，而無實體內容之交通部公路總局組織法第2條第4款及第6款規定，作為上訴人作成原處分之權限依據。
另被上訴人係違規經營計程車客運業，而非小客車租賃業，且公路法第37條第1項第3款已就管轄權規定甚明，尚無數機關均有管轄權之情形，自無行政程序法第13條第1項前段適用之餘地等語，將訴願決定及原處分均撤銷。
五、本院查：㈠按公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……。十
四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……。四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」第38條規定：「（第1項）公路主管機關，審核經營汽車運輸業之申請，應按下列之規定：一、合於當地運輸需要者。二、確能增進公眾便利者。三、具有充分經營財力者。四、具有足夠合於規定車輛、站、場及提供身心障礙者使用之無障礙設施、設備者。（第2項）前項審核細則，由交通部定之。」行為時第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣五萬元以上十五萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣二個月至六個月，或吊銷之。」第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」次按，汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定：「經營計程車客運業應遵守下列規定：……。三、車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依附表七之規定。」第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第七十七條第二項之規定舉發。」準此，公路法為健全公路營運制度，發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全，就人民經營計程車客運業予以管制，採行事前許可制，再按汽車運輸業別規定基本要件（細節部分授權中央主管機關訂定汽車運輸業管理規則及汽車運輸業審核細則），依核定營業區域規定受理申請及核准的主管機關，需先申請公路主管機關審核符合公路法相關法令規定，核准發給計程車客運業營業執照，方得開始營業，如未經申請核准而擅自經營計程車客運業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依公路法第77條第2項規定處置。
㈡依現行規定，對於計程車客運業之管理法規計有公路法、道
路交通管理處罰條例、汽車運輸業管理規則、計程車運輸合作社設置管理辦法及計程車駕駛人執業登記管理辦法。另依公路法第56條及汽車運輸業管理規則第91條、第91條之1及第92條規定，個人欲以駕駛計程車為業，除依汽車運輸業管理規則第92條規定符合優良駕駛，得申請個人經營計程車客運業外，則須受僱於計程車客運業（即交通公司或車行）或自備汽車參與計程車客運經營（即靠行）、或為計程車運輸合作社社員。又計程車客運業者得以多少數量之營業車輛營業，主要係於申請籌設或申請增加營業汽車時，由公路主管機關依公路法第38條、汽車運輸業審核細則第4條第1項及第5條第1項規定，加以審核，並以計程車客運業者之資力及設備等營運條件決定其營業車輛之數量。且計程車客運業的營業區域範圍，係依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定，車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依該條附表七之規定，核定主事務所所在地至其鄰近縣（市）為營業區域。觀其內容，共分成22個縣市，再以此劃定其鄰近的縣市，其中固有直轄市，但主要是以縣（市）的基準，其區域劃分的考量因素顯然不在直轄市，而是由中央主管機關通盤考量各區域的面積與人口為受理申請業務（例如新北市其營業區域包含臺北市、基隆市、桃園市、宜蘭縣；桃園市包含新北市、臺北市、新竹縣、新竹市、基隆市)，而為一致性監督管理之事務，據以審核是否核准申請，是依前開營業區域劃分可知，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市。
㈢公路法第37條第1項規定係就申請「核准籌備經營汽車運輸業
」為管轄權之分配，同條項第3款規定，經營計程車客運業依其主事務所位在直轄市或直轄市以外之區域，應分別向直轄市政府、中央公路主管機關（即交通部）申請，依同法第39條第2項規定，其於籌備完竣，報請該管公路主管機關核發汽車運輸業營業執照等許可後，方得開始營業。本院109年度大字第2號裁定就未經依公路法第37條第1項第3款規定申請核准，而擅自經營計程車客運業者，具公路法第77條第2項規定裁處罰鍰並勒令歇業權限之裁罰事務主管機關，作成統一見解，認應依公路法第37條第1項第3款而定，即主事務所在直轄市者，由該直轄市公路主管機關（即直轄市政府）管轄；在直轄市以外之區域者，歸中央主管機關（即交通部）管轄。且此以主事務所為連繫因素決定土地管轄，屬行政罰法第29條及第30條之特別規定，依行政罰法第1條但書而排除該規定之適用。惟公路法第37條第1項第3款規定係就同法第39條第2項依法辦理公司或商業登記經營汽車運輸業之申請規範，其所適用之情形係公司、車行或合作社申請經營計程車客運業之情形，並不適用於個人經營計程車客運業情形。本件違規行為人為自然人，自無從依公路法第37條第1項第3款規定定管轄機關。從而本院109年度大字第2號裁定見解之解釋範圍並不包括個人經營計程車客運業情形，該大法庭裁定見解於本件並不適用之。㈣有關個人經營計程車客運業權限之核准主管機關，公路法並未予以明定，僅於汽車運輸業管理規則第92條第4項規定：
「個人經營計程車客運業者，應在該管公路監理機關轄區內設有戶籍。其戶籍地如有遷移變動時，應向當地公路監理機關報備。」然依同規則第91條第1項第3款規定，計程車僅得在核定之營業區域內營業，而依前開計程車客運業營業區域劃分可知，計程車客運業具有跨域流動性，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市，從而關於個人得在直轄市經營計程車客運業之核准主管機關，係兼含直轄市及其他縣（市）之公路主管機關。例如要在新北市經營計程車客運業，向臺北市、新北市、桃園市、基隆市及宜蘭縣之任一地之公路主管機關申請許可均可。又戶籍所在地直轄市之個人未經核准而違規經營計程車客運業，其之所以違規，並不是其未向戶籍所在地之直轄市公路主管機關申請核准，而是未向有權限核准其在違規地經營計程車客運業之公路主管機關申請核准。例如戶籍設在臺中市之個人，其在新北市未經核准經營計程車客運業，其之所以違規，不是因其未向臺中市之公路主管機關申請核准經營計程車客運業，因為即使其已向臺中市之公路主管機關申請核准，亦不能在新北市經營計程車客運業，而是未向臺北市、新北市、桃園市、基隆市及宜蘭縣之任一地之公路主管機關申請核准。換言之，對未經申請核准而經營計程車客運業之個人，無論其戶籍所在地在何直轄市或縣（市），有權限核准在違規行為地經營計程車客運業之公路主管機關，均屬該個人違反行為時公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條之行政法上義務（即未經申請核准不得經營計程車客運業）行為地之主管機關，有依行為時公路法第77條第2項規定為處分之管轄權。
㈤復依公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為
交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」交通部依據前開公路法第79條第5項規定授權所訂汽車運輸業管理規則第139條之1第1項規定：「……計程車客運業……之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。」交通部依此及行政程序法第15條第1項規定，以102年7月22日交路字第10250097788號函，公告委任交通部公路總局即上訴人辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日起生效。因此交通部既將核准個人經營計程車客運業權限之直轄市以外之其他縣市公路主管機關就計程車客運業的申請核准、營運管理及處罰權限授權給上訴人辦理，則上訴人就核定營業區域內未經申請核准經營計程車客運業自取得裁處罰鍰及吊扣（吊銷）牌照之權限，難謂營業區域內僅能由直轄市公路主管機關取得專屬管轄權限。㈥經查，被上訴人將系爭車輛交予蕭淵宏，未經申請核准即利
用網路平臺經營計程車客運業載客收取報酬，違反行為時公路法第77條第2項、汽車運輸業管理規則第138條規定，為原審經依法調查證據所確認之事實。本件違規行為地在新北市，依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款附表七規定，個人經向臺北市、基隆市、新北市、桃園市及宜蘭縣任一公路主管機關申請核准者，計程車客運業之營業區域均包含新北市，即得在新北市經營計程車客運業，因此有權限核准在新北市經營計程車客運業，自係兼含基隆市及宜蘭縣之公路主管機關，是就違反行為時公路法第77條第2項規定行政法上義務之主管機關即上訴人自依法取得管轄權，並無欠缺作成原處分（吊扣牌照）之管轄權限可言。原審法院以被上訴人將系爭車輛交予蕭淵宏，而與宇博公司共同合作從事載客運輸而受報酬，業違反行為時公路法第77條第2項規定，惟認公路法第37條第1項第3款規定，仍適用於本件個人經營計程車客運業，上訴人就直轄市轄內計程車客運業乃欠缺管轄權限，不具有作成原處分之管轄權限，據此撤銷訴願決定及原處分，自有判決不適用法規及適用不當之違背法令。
㈦依行為時公路法第77條第2項後段所為吊扣違規營業用汽車之
牌照，因其性質係管制性行政處分，非屬裁罰性行政處分，此不利處分之作成固不以系爭車輛所有人即被上訴人具有故意或過失為要件，亦不以所吊扣之車輛牌照為違規駕駛行為人所有者為限。本件原處分適用自用車違規營業處罰基準表，關於自用小客車第1次違規，吊扣車輛所有人該次違規營業用車輛牌照2個月，基本上即以違規行為規模、久暫及型態，衡量應禁止該車輛得行駛於公路上之時間久暫，以遏止再以相同車輛危害公路營運，所選取之手段亦屬正當，上訴人援用上開標準為吊扣牌照2個月之依據，亦無其他例外情節未審酌而致過度損害被上訴人權益，且為法定之最低度法律效果，即與比例原則無違。上訴人基於公路主管機關之職權，以原處分吊扣系爭車輛牌照，尚無違誤，其據以指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。因本件事實已臻明確，且兩造已就上訴人有無作成原處分管轄權限之爭點，為充分攻防，本院自為判決，並不會對兩造造成突襲，故由本院本於原審上開確定之事實，將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 7 月 22 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 蕭 惠 芳法官 曹 瑞 卿法官 林 惠 瑜法官 高 愈 杰以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 7 月 22 日
書記官 劉 柏 君