最 高 行 政 法 院 判 決108年度上字第1174號上 訴 人 諸昌後
鄧質文鄧宏大鄧劉華容劉瑞枝共 同訴訟代理人 馬在勤 律師被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 柯文哲訴訟代理人 林傳哲 律師
張晉嘉董妍均
參 加 人 巧洋實業股份有限公司代 表 人 張敏雄上列當事人間都市更新事件，上訴人對於中華民國108年10月23日臺北高等行政法院108年度訴字第11號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：
1.參加人於民國92年間向被上訴人申請擬劃定「臺北市內湖區康寧段三小段469等38筆地號土地為更新地區（更新單元）」計畫案，經被上訴人於93年1月19日以府都四字第09302039600號公告（下稱93年1月19日公告）發布實施「擬劃定臺北市內湖區康寧段三小段469等38筆地號土地為更新地區（更新單元）案」：
⑴更新單元內包括內湖區康寧段三小段430-48、466-1、469
、470-1、471、472、473-2、475-3、483-5、484、484-1、485、485-2、486-1、487-1、488-1、549-5、550-2及康寧段四小段11、15、16、17、18、19、20、21、22、23、24、25、26、27、28、29、30、36、36-1、37地號等共計38筆土地，計畫面積8,029平方公尺。其中上開484地號土地為北側道路用地，屬誤植地號，並未包含於本更新單元內，另上開469地號尚未依照土地使用分區作逕為分割，因此誤植為469地號分割前之面積，導致面積多了484地號191平方公尺及469地號位於公園用地之面積26平方公尺，總計多出217平方公尺，因此實際更新單元面積應為7,812平方公尺，土地筆數37筆。
⑵嗣後於99年康寧段三小段469、470-1與康寧段四小段11、1
5、30、36、36-1地號等7筆土地，因為其土地使用分區及公共設施用地面積分割有誤，由改制前臺北市政府地政處測量大隊逕為分割，分割出469-2、470-7、11-3、15-2、30-2、30-3、36-5、36-6地號為公園用地，但另增加一筆自30-1地號公共設施用地分割出之30-4地號為第三種住宅區，計算增減後面積共減少144.74平方公尺，更新單元依照第三種住宅區面積變為7,667.26平方公尺。另康寧段三小段486-1地號原面積為55平方公尺，經地政處面積更正為52平方公尺，面積減少3平方公尺，導致最終更新單元面積為7,664.26平方公尺。
⑶上開37筆土地，因三小段466-1、470-1、471、475-3、484
-1、485、486-1、487-1、四小段17、29、30等地號地籍分割共增加29筆土地地號，目前共計66筆地號土地。更新單元內公私有土地夾雜，公有地計有40筆地號土地，公私共有土地計有1筆地號土地，私有地計有25筆土地。
2.因上訴人所有土地有屬道路用地及土地分割等情事，且被上訴人自97年起要求都市更新相關計畫書必須以最小地號為代表地號，參加人就上開更新單元之都市更新案件改以「擬訂臺北市內湖區康寧段三小段430-48地號等66筆土地都市更新事業計畫案」（下稱系爭計畫案）為名，於101年11月26日自辦事業計畫公聽會，並於101年11月30日向被上訴人申請報核，公開展覽期間為102年12月13日起至103年1月11日止，期間被上訴人並於103年1月9日舉行公辦事業計畫公聽會。系爭計畫案經被上訴人於103年5月30日召開幹事會，104年5月29日召開幹事複審會，要求參加人補正，於104年9月18日起至104年10月17日進行第二次公開展覽期間，被上訴人於104年10月2日舉行第二次公辦公聽會，於105年6月13日舉辦聽證，105年11月1日將申請案送交臺北市都市更新及爭議處理審議會（下稱審議會）專案小組審核，於106年5月4日舉辦第二次聽證後，案經審議會106年9月11日第294次會議決議要求參加人補正後再提會送審，經參加人補正後，再經審議會107年4月30日第325次會議決議准予修正後通過，被上訴人遂依審議會決議以107年11月6日府都新字第10760029803號函（下稱原處分）核准參加人提出之系爭計畫案。上訴人不服，向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，並聲明：原處分應予撤銷。經原審108年度訴字第11號判決（下稱原判決）駁回，上訴人仍不服，提起上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，判決駁回上訴人於原審之訴，略以：
㈠參照行為時都市更新條例(97年1月16日修正公布)第10、11條之規定，第11條係針對未經劃定應實施更新之地區自行劃定更新單元，須依第10條規定，申請實施該地區之都市更新事業。因此需要申請核准者為「都市更新事業」。亦即對於未經劃定應實施更新之地區，自行劃定更新單元，就劃定更新單元無需第10條第2項所定比例之同意；若「未經劃定」應實施更新之地區，就劃定更新單元無需第10條第2項所定比例之同意；則「經劃定」應實施更新之地區，自行劃定更新單元，就劃定更新單元而言，更是無需第10條第2項所定比例之同意，方符合事理。如此解釋，亦能符合都市更新之程序，蓋都市更新事業之核准，將影響更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人之權利義務，自應經其同意，惟劃定更新單元則無此問題。
㈡就行為時都市更新條例第22條規定，實施者擬定或變更都市更新事業計畫報核時，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人一定比例之同意，此同意比例應以何時點為準，應本於該規定之規範結構判斷，就都市更新事業之安定性而言，越早處理同意比例之審核，就越具安定性，但都市更新事業計畫之擬定或變更，或有資訊不對稱之事實存在，應容許原先同意者得於公開展覽期滿前，撤銷其同意。準此，上開規定之比例原則上是以「報核時」為準，而因出具同意書與報核時之都市更新事業計畫權利義務有所調整，自應認同得於「公開展覽期滿前」撤銷其同意。至於，有民法第88條、第89條、第92條規定情事，應以該除斥期間為準，如該撤銷權之除斥時間已經過，不問是否「公開展覽期滿」，均無法為同意權之撤銷；但若公開展覽期滿後，有民法第88條、第89條、第92條規定情事，如該撤銷權之除斥時間尚未經過者，即使公開展覽期滿，亦得撤銷之。而雙方合意撤銷者，也不受公開展覽期滿前之限制。
㈢本件並未發生「出具同意書與報核時之都市更新事業計畫權
利義務有所調整」或「有民法第88條、第89條、第92條規定情事」及「雙方合意撤銷」，故自無行為時都市更新條例第22條第3項之情事，自當以「報核時」為準。至於，行為時都市更新條例施行細則第15條第2項之修正，則與原審對行為時都市更新條例第22條第1項、第3項之理解不生影響，就此爭議無再予審認之必要。
㈣關於行為時都市更新條例第22條同意比例之計算，被上訴人
如將上訴人第二次補登的面積不予計入，則應扣除77.11平方公尺，總共面積為464.88平方公尺，補登的時間點決定補登的面積是否計入，如計入就跟上訴人所稱相同，則所採為公開展覽期滿時；如不計入（扣除77.11平方公尺），則被上訴人所述者以報核時為準，應屬可採（經計算結果為78.21%，已經超過3/4），則被上訴人所稱於法有據，當無疑義等由為據。
四、上訴意旨略以：㈠依行為時都市更新條例第22條第3項之文義，同條第1項同意
比例之審核，以都市更新事業計畫公開展覽期滿時為準，自應以都市更新事業計畫公開展覽期滿時之同意比例為審核時點。且立法者於97年訂立都市更新條例第22條第3項時，已於該項之立法理由表示「惟公開展覽期滿後，除……者外，不容任意撤銷，以維都市更新事業推動之安定性，爰增訂第三項」，此情足證立法者明文表示推動都市更新事業之安定性於公開展覽期滿後方發生，於都市更新事業計畫公開展覽期前尚不具安定性。原判決以都市更新事業之安定性為由，將第22條第1項同意比例之審核時點，提前至都市更新計畫報核時，顯與立法者之立法意旨不同，實有所違誤。輔以主管機關為審核時應以當下最新之狀況做判斷，而都市更新事業計畫公開展覽期滿時與報核時（上訴理由誤植為公開展覽期滿時）相距相當之時間（於本件為6年），若主管機關於都市更新事業計畫公開展覽期滿審核時係考究多年前之資訊，忽略系爭都市更新土地之現況或變動，僅審查過往報核時有同意之人之意思，實難為合理正確之審查。
㈡至被上訴人答辯狀引用之行為時都市更新條例施行細則第15
條、內政部96年1月10日台內營字第0960800188號及98年5月19日台內營字第0980804691號函釋，並陳稱以都市更新事業計畫報核時之比例作為認定同意比例之基準時點，可維持都市更新事業之安定性。然行為時都市更新條例第22條第3項立法理由既已表示應以公開展覽期滿時為準，且被上訴人所提出之三者法位階均為命令，其內容與法律牴觸者，應屬無效，故被上訴人陳稱上述三者可證明原判決以都市更新事業計畫報核時之比例作為認定同意比例之基準時點云云，實有行政訴訟法第243條第1項判決適用法規不當之違誤。
㈢本件都市更新事件，因合法建築物之總樓地板面積有補登之
變動情事，致都市更新事業計畫公開展覽期滿時之同意比例為66.11%，與都市更新事業計畫報核時之同意比例78.21%二者並不相同，從而被上訴人核准參加人實施本件都市更新事業計畫，顯然違反行為時都市更新條例第22條第1項及第3項合法建築物總樓地板面積之同意比例，該行政處分確有違誤。
㈣上訴人就參加人申請劃定都市更新單元一事，曾主張參加人
除違反行為時都市更新條例第10條及第11條外，另有違反94年2月18日修正前之台北市都市更新自治條例第11條之規定，以參加人申請劃定時並未取得合法建築物所有權人之申請，僅有土地所有權人之申請，而有劃定違反相關法令之情事。然原判決就該攻擊方法隻字未提，更遑論記載理由，即逕對上訴人為敗訴之判決，有「判決不備理由」該當然違背法令之情事。
五、本院查：
(一)按行為時都市更新條例第10條：「（第1項）經劃定應實施更新之地區，其土地及合法建築物所有權人得就主管機關劃定之更新單元，或依所定更新單元劃定基準自行劃定更新單元，舉辦公聽會，擬具事業概要，連同公聽會紀錄申請當地直轄市、縣（市）主管機關核准，自行組織更新團體實施該地區之都市更新事業或委託都市更新事業機構為實施者實施之。（第2項）前項之申請應經該更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人均超過10分之1，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過10分之1之同意……」，第11條：「未經劃定應實施更新之地區，土地及合法建築物所有權人為促進其土地再開發利用或改善居住環境，得依主管機關所定更新單元劃定基準，自行劃定更新單元，依前條規定，申請實施該地區之都市更新事業。」同條例第22條第1項規定：「實施者擬定或變更都市更新事業計畫報核時，其屬依第10條規定申請獲准實施都市更新事業者，除依第7條劃定之都市更新地區，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過2分之1，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過2分之1之同意外，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過5分之3，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過3分之2之同意；其屬依第11條規定申請獲准實施都市更新事業者，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過3分之2，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過4分之3之同意。但其私有土地及私有合法建築物所有權面積均超過5分之4同意者，其所有權人數不予計算。」又行為時都市更新條例施行細則第15條規定「(第1項)土地及合法建築物所有權人或實施者，依本條例第10條第2項或第22條第1項規定取得之同意，應檢附下列證明文件：
一、土地及合法建築物之權利證明文件：（一）地籍圖謄本或其電子謄本。（二）土地登記謄本或其電子謄本。（三）建物登記謄本或其電子謄本，或合法建物證明。二、私有土地及合法建築物所有權人出具之同意書。(第2項)前項第一款謄本及電子謄本，以於都市更新事業概要或都市更新事業計畫報核之日所核發者為限。……」依行為時都市更新條例施行細則第15條規定條文修正說明，載明：「配合地政機關電子謄本之核發，修正第一項第一款規定，明定土地及合法建築物之權利證明文件，亦得以電子謄本提出。二、各級主管機關確認同意比例是否達法定門檻，係以實施者提出土地及合法建築物權利證明文件為查核依據，如非檢具都市更新事業概要或都市更新事業計畫報核日核發之地籍圖謄本、土地登記謄本、建物登記謄本、或其電子謄本，各級主管機關難以確實檢核報核當時正確之所有權狀態。爰修正第二項，明定第一項第一款之謄本及電子謄本之有效期限，以都市更新事業概要或都市更新事業計畫報核之日所核發者為限。」
(二)本件關於參加人於92年間向被上訴人申請擬劃定「臺北市○○區○○段三小段469等38筆地號土地為更新地區（更新單元）」計畫案，經被上訴人於93年1月19日公告發布實施「擬劃定臺北市○○區○○段三小段469等38筆地號土地為更新地區（更新單元）案」。上開土地嗣因誤植地號及分割增加地號等原因變動，目前共計66筆地號土地（詳如本件都市更新事業計畫核定版地籍分割增加地號，參原審證物袋所附光碟標示：表2-4地籍分割造成之土地筆數變動整理表）。因上訴人等所有土地有屬道路用地及土地分割等情事，且被上訴人自97年起要求都市更新相關計畫書必須以最小地號為代表地號，參加人就上開更新單元之都市更新案件改以系爭計畫案為名，於101年11月26日自辦事業計畫公聽會，並於101年11月30日向被上訴人申請報核，公開展覽期間為102年12月13日起至103年1月11日止，期間被上訴人並於103年1月9日舉行公辦事業計畫公聽會。系爭計畫案經被上訴人於103年5月30日召開幹事會，104年5月29日召開幹事複審會，要求參加人補正，於104年9月18日起至104年10月17日止進行第二次公開展覽期間，被上訴人於104年10月2日舉行第二次公辦公聽會，於105年6月13日舉辦聽證，105年11月1日將申請案送交審議會專案小組審核，於106年5月4日舉辦第二次聽證後，案經審議會106年9月11日第294次會議決議要求參加人補正後再提會送審，經參加人補正後，再經審議會107年4月30日第325次會議決議准予修正後通過，被上訴人依審議會決議以原處分核准參加人提出之系爭計畫案等情，為原審依法確定之事實，核與卷內資料相符，自得為本院判決之基礎。
(三)上訴人雖主張依行為時都市更新條例第22條第3項之文義，同條第1項同意比例之審核，以都市更新事業計畫公開展覽期滿時為準，自應以都市更新事業計畫公開展覽期滿時之同意比例為審核時點。本件因合法建築物之總樓地板面積有補登之變動情事，致都市更新事業計畫公開展覽期滿時之同意比例為66.11%，與都市更新事業計畫報核時之同意比例78.21%二者並不相同，從而被上訴人核准參加人實施本件都市更新事業計畫，顯然違反行為時都市更新條例第22條第1項及第3項合法建築物總樓地板面積之同意比例，該行政處分確有違誤等等。
(四)經查，行為時都市更新條例第22條第3項規定：「各級主管機關對第1項同意比例之審核，除有民法第88條、第89條、第92條規定情事或雙方合意撤銷者外，以都市更新事業計畫公開展覽期滿時為準。所有權人不同意公開展覽之都市更新事業計畫者，得於公開展覽期滿前，撤銷其同意。但出具同意書與報核時之都市更新事業計畫權利義務相同者，不在此限。」依該條項於97年1月16日增訂之立法理由：「考量更新案件操作實務，所有權人於簽訂更新同意書後，始由實施者擬定都市更新事業計畫報核，並由主管機關辦理公開展覽，民眾於公開展覽期間對於計畫內容如認為有影響其權益，應有撤銷原簽訂同意書之權利，惟公開展覽期滿後，除有民法第88條、第89條及第92條規定撤銷原因或經雙方達成協議者外，不容任意撤銷，以維都市更新事業推動之安定性，爰增訂第3項。」因此，該條項所指各級主管機關對第1項同意比例之審核，除有民法第88條、第89條、第92條規定情事或雙方合意撤銷者外，以都市更新事業計畫公開展覽期滿時為準。係指有民眾於公開展覽期間對於計畫內容如認為有影響其權益，有撤銷原簽訂同意書之情形，則各級主管機關對第1項同意比例之審核應以都市更新事業計畫公開展覽期滿時為準。若民眾於公開展覽期間並未有撤銷原簽訂同意書之情形，則同條第1項之同意比例既未有因撤銷而變動之情形，則應經更新單元範圍內之私有土地及私有合法建築物所有權人，與其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均同意比例之計算之基準日，依照行為時都市更新條例施行細則第15條第2項明定，土地及合法建物所有權人或實施者，依行為時都市更新條例第22條第1項規定取得之同意，所檢附土地及合法建築物之權利證明文件，有關土地登記及建物登記之謄本或其電子謄本，以於都市更新事業概要或都市更新事業計畫報核之日所核發者為限之情形，自應以都市更新事業概要或都市更新事業計畫報核之日為準。
(五)上訴人雖主張依行為時都市更新條例第22條第3項之文義，同條第1項同意比例之審核，以都市更新事業計畫公開展覽期滿時為準，自應以都市更新事業計畫公開展覽期滿時之同意比例為審核時點，將第22條第1項同意比例之審核時點，提前至都市更新計畫報核時，顯與立法者之立法意旨不同；若主管機關於都市更新事業計畫公開展覽期滿審核時係考究多年前之資訊，忽略系爭都市更新土地之現況或變動，行為時都市更新條例施行細則第15條為命令，其內容與法律牴觸者，應屬無效等等。經查，行為時都市更新條例第22條第3項所指各級主管機關對第1項同意比例之審核，以都市更新事業計畫公開展覽期滿時為準，參照其立法說明，係指於公開展覽期間，有撤銷原簽訂同意書之情形，應以都市更新事業計畫公開展覽期滿時為準，已如前述。本件於公開展覽期間，並無土地及合法建築物所有權人有撤銷原簽訂同意書之情形，亦即並無應扣除撤銷原簽訂同意書之土地及合法建築物所有權人面積，而應以都市更新事業計畫公開展覽期滿時之面積重新計算比例之問題。自應依行為時都市更新條例施行細則第15條第2項規定，以都市更新事業概要或都市更新事業計畫報核之日為準之土地及合法建築物之所有權人，與其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積計算同意比例，始符立法意旨。而行為時都市更新條例施行細則第15條規定，依上所述，亦符合都市更新條例第22條之立法意旨，並無牴觸法律規定，自得予以適用。上訴人主張該細則規定內容與法律牴觸者，應屬無效一節，並非可採。
(六)本件依參加人101年11月30日向被上訴人申請報核系爭計畫案之合法建築物所有權狀態為準，經計算結果為78.21%，系爭計畫案之實施都市更新事業，已經超過所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過3/4之同意，為原審確定之事實。且依行為時都市更新條例第22條第3項之立法意旨及同條例施行細則第15條第2項規定，應以都市更新事業概要或都市更新事業計畫報核之日為準之土地及合法建築物所有權人，與其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積計算同意比例，始符立法意旨，均如前述。上訴人仍執詞主張本件都市更新事件，因合法建築物之總樓地板面積有補登之變動情事，致都市更新事業計畫公開展覽期滿時之同意比例為
66.11%，與都市更新事業計畫報核時之同意比例78.21%二者並不相同，被上訴人核准參加人實施本件都市更新事業計畫違反行為時都市更新條例第22條第1項及第3項規定，原處分確有違誤等等，自非有據。
(七)復按，都市更新條例關於實施都市更新程序之規範，係採取多階段行政程序的方式，包括都市更新地區單元劃定階段、都市更新事業概要核准階段、都市更新事業計畫核定階段與權利變換階段等多個行政程序階段。主管機關對私人所擬具之都市更新單元劃定所為之核准，影響更新單元內所有居民之法律權益，居民如有不願被劃入更新單元內者，得依法定救濟途徑謀求救濟。本件參加人於92年間向被上訴人申請擬劃定「臺北市○○區○○段三小段469等38筆地號土地為更新地區（更新單元）」計畫案，經被上訴人93年1月19日公告發布實施「擬劃定臺北市○○區○○段三小段469等38筆地號土地為更新地區（更新單元）案」，依上說明，當時居民如有不願被劃入更新單元內者，本得依法定救濟途徑謀求救濟。本件參加人於92年間向被上訴人申請擬劃定「臺北市○○區○○段三小段469等38筆地號土地為更新地區（更新單元）」計畫案，被上訴人於93年1月19日公告發布實施，業歷經10餘年未經居民依法定救濟途徑救濟而告確定。則上訴人自不能另於都市更新事業計畫核定階段，復以參加人申請劃定時並未取得合法建築物所有權人之申請，僅有土地所有權人之申請，有違反相關法令之情事，據此請求撤銷其後階段都市更新事業計畫之原處分。上訴人主張都市更新事業計畫，須先申請劃定更新單元，復得申請實施都市更新事業，前後經數階段審查，係多階段行政處分，應以最後階段之行政處分為救濟對象，被上訴人指都市更新程序為多階段行政程序，而非多階段行政處分，實有違誤一節，核非可採。復查，「市政府未劃定為應實施都市更新之地區，其土地及合法建築物所有權人自行劃定更新單元，申請實施該地區之都市更新事業者，更新單元内重建區段之建築物及地區環境狀況應符合附表一所列規定，並於更新事業概要内載明。」雖為94年2月18日修正前之臺北市都市更新自治條例第11條第1項所規定，但此僅係表示要求申請實施該地區都市更新事業之人，就土地及合法建築物所有權人自行劃定更新單元時，應於更新事業概要内載明更新單元内重建區段之建築物及地區環境狀況須符合附表一所列規定之情形。該規定並非足以表示申請劃定更新單元必須均由土地及合法建築物所有權人共同申請。原判決就上訴人此部分之主張雖未予論駁，但並不影響原判決依101年11月30日參加人向被上訴人申請報核系爭計畫案之合法建築物所有權狀態為準計算，系爭計畫案之實施都市更新事業，已經所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過3/4之同意之合法性判斷，與所謂判決不備理由尚不該當，上訴人以此指原判決有理由不備之違法部分，非為可採。從而，上訴人主張原處分違法均非可採，原判決以原處分並無違誤，駁回上訴人在原審之訴，依上說明，應屬合法。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 5 月 13 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 蕭 惠 芳法官 曹 瑞 卿法官 林 惠 瑜法官 高 愈 杰以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 5 月 13 日
書記官 廖 仲 一