最 高 行 政 法 院 判 決108年度上字第214號上 訴 人 交通部公路總局代 表 人 許鉦漳訴訟代理人 薛維萱被 上訴 人 鄧麗雲訴訟代理人 黃慧萍 律師上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國108年1月10日臺北高等行政法院107年度訴更一字第22號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於撤銷訴願決定及原處分關於吊扣牌照部分暨該訴訟費用部分均廢棄，發回臺北高等行政法院。其餘上訴駁回。
駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件行政訴訟上訴後，上訴人代表人由陳彥伯變更為許鉦漳，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，先此敘明。
二、上訴人所屬臺北區監理所（下稱臺北監理所）據民眾檢舉資料調查發現，登記被上訴人所有之0000-00號自用小客貨車（下稱系爭車輛），於民國104年3月11日供名為「朝根」之男性駕駛人自新北市○○區○○○路搭載乘客，並收取費用，上訴人通知被上訴人說明惟未說明，乃認被上訴人有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事，違反行為時公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，以104年7月27日第40-4004514號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處被上訴人新臺幣（下同）5萬元罰鍰，並吊扣牌照3個月。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷；確認原處分關於吊扣車輛牌照之處分違法。案經臺北高等行政法院（下稱原審）105年度訴字第140號判決「訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。確認原處分關於吊扣車號0380—TJ號車輛牌照逾2個月部分違法。原告（即被上訴人）其餘之訴駁回。（訴訟費用部分略）」被上訴人及上訴人對其不利部分均表不服，提起上訴，經本院107年度判字第82號判決將上開判決廢棄，發回原審更為審理後，原審以107年度訴更一字第22號判決（下稱原判決）將訴願決定及原處分均撤銷。上訴人不服，遂提起本件上訴，並聲明：原判決不利上訴人部分廢棄；廢棄部分，被上訴人於第一審之訴駁回。
三、被上訴人起訴主張、上訴人在原審的答辯，均引用原判決的記載。
四、原判決撤銷訴願決定及原處分，係以：㈠臺北監理所據民眾檢舉資料（包括司機照片之行車路線圖、
付費收據及系爭車輛之照片，該照片所顯示之車牌號碼0380-TJ），調查發現訴外人「朝根（JORGEN）」（即被上訴人之配偶）有以系爭車輛搭載乘客並收取費用之違規情事，舉發被上訴人違反行為時公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，經上訴人認定被上訴人未經核准擅自經營汽車運輸業，以原處分處被上訴人罰鍰5萬元及吊扣系爭車輛牌照3個月。惟被上訴人已陳稱其從來沒有加入過Uber的APP，是其配偶黃朝根以系爭車輛加入Uber，而上訴人對此僅謂，目前沒有資料可以證明被上訴人加入過Uber，但其為系爭違規車輛之車主，對該車有保管監督責任，本案自亦應對其保管監督不周負責等語。則本件既查無證據足以認定被上訴人有故意提供系爭車輛供其配偶加入Uber平台經營汽車運輸業，亦查無其有行為分擔、利潤分配之行為，自難認被上訴人為共同行為人；被上訴人雖為違規車輛之所有人，然駕駛人為黃朝根，復無證據證明被上訴人與黃朝根有犯意聯絡、行為分擔，應難認被上訴人為共同違章，故本件罰鍰之處罰對象，依行為人自己責任原則，應令實際駕駛人即被上訴人之配偶黃朝根負違規責任，而非被上訴人，原處分關於罰鍰部分即有違誤。
㈡依公路法第2條第14款、第3條、第34條、第37條第1項、行為
時公路法第77條第2項、第78條規定可知，交通部、直轄市政府、縣（市）政府均為公路主管機關，惟所轄事務仍有區別。公路法對於主事務所位於直轄市而經營計程車客運業者，其主管機關應為直轄市政府。從而因違反行為時公路法第77條第2項規定而針對「主事務所在直轄市之計程車客運業」所進行之裁罰案件，依同法第78條規定，亦應係由直轄市公路主管機關作成處分。經查，被上訴人將系爭車輛借予黃朝根，而黃朝根參加Uber APP平台，藉該平台媒合乘客與司機載客營業，是黃朝根與Uber之業主台灣宇博數位服務股份有限公司（下稱宇博公司）共同營業，均該當「故意共同實施違反行為時公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條」違反未經申請核准而經營汽車運輸業行為，被上訴人復因為系爭車輛之車主身分，依法應受吊扣牌照處分，在此法規處理之設計架構下，被上訴人違規行為（未經申請核准而經營汽車運輸業）之行政管轄權的歸屬，也應該考量其為整體違規載客情節之一部分，就管轄權之決定上，不宜與黃朝根、宇博公司之共同營業行為割裂而單獨定管轄權，否則有失法規對整體違規行為（提供車輛、提供叫車聯繫平台、駕駛載客）所設計如何管制或處罰之整體規範意旨；且被上訴人本件受吊扣牌照甚至罰鍰之處分，上訴人乃同基於被上訴人未經申請核准而經營計程車客運業之事實，是不能自外於宇博公司之違規行為而單獨觀察論究。經查，宇博公司之主事務所在臺北市，被上訴人違規之行政管轄權也應歸臺北市公路主管機關，就主管機關而言始謂事權統一，對受處分之被上訴人而言，也有預期性，不至於突襲。是本件被上訴人所涉及上述違規應予罰鍰或吊扣牌照，應由臺北市公路主管機關作成處分始為合法，上訴人對於直轄市轄內計程車客運業並無管轄權限，上訴人逕依行為時公路法第77條第2項規定作成原處分，即有違誤。原處分違背前揭管轄之規定，自屬違法之行政處分，因其瑕疵尚未達重大明顯之程度，屬得撤銷而非無效，從而被上訴人主張原處分罰鍰部分應予撤銷，及吊扣牌照部分已執行完畢，而主張確認原處分吊扣牌照部分為違法，即屬有據。
㈢汽車運輸業管理規則係依公路法第79條規定所訂定，然公路
法第79條第5項僅授權交通部制定有關汽車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，並未涉及有關管轄權變動之授權。是以，汽車運輸業管理規則第139條之1第1項就計程車客運業之處罰管轄權限授權規定，顯然逾越法律授權之範圍與立法精神，違反管轄法定原則與法律保留原則。況公路法既已規定主事務所位於直轄市經營計程車客運業應專由直轄市政府管轄，本件交通部自無可能將屬於臺北市政府之管轄權限，擅移予上訴人。
㈣主管機關對於未經申請核准而經營計程車客運業，依行為時
公路法第77條第2項規定所為之裁罰，本得依違反情節輕重裁處罰鍰金額多寡，並斟酌比例原則定吊扣牌照期間，前開決定均屬主管機關之裁量權限，均屬裁量處分。原處分違反土地管轄規定，又屬裁量處分，因此有管轄權之機關就前開事件非必然為相同處分。況原處分認定被上訴人為裁處罰鍰之對象於法有違，則有管轄權之機關就前開事件，更非必然為相同處分，是依行政程序法第115條規定反面解釋觀之，原處分仍應撤銷。綜上，上訴人就「直轄市轄內計程車客運業」欠缺管轄權限，不具有作成原處分之管轄權限，原處分既有上開欠缺管轄權限之瑕疵，自有違誤，訴願決定予以維持，亦屬有誤，被上訴人訴請訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷，及確認原處分關於吊扣車輛牌照之處分違法，即有理由，應予准許，乃判決撤銷訴願決定及原處分等詞，為其判斷之基礎。
五、本院按：㈠公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……。十四
、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……。四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」第38條規 定：「公路主管機關，審核經營汽車運輸業之申請，應按下列之規定：一、合於當地運輸需要者。二、確能增進公眾便利者。
三、具有充分經營財力者。四、具有足夠合於規定車輛、站、場及提供身心障礙者使用之無障礙設施、設備者。前項審核細則，由交通部定之。」行為時公路法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」（此條文已於106年1月4日修正）第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定：「經營計程車客運業應遵守下列規定：……。三、車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依附表七之規定。」第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」準此，公路法為健全公路營運制度，發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全，就人民經營計程車客運業予以管制，採行事前許可制，再按汽車運輸業別規定基本要件（細節部分授權中央主管機關訂定汽車運輸業管理規則及汽車運輸業審核細則），依核定營業區域規定受理申請及核准的主管機關，需先申請公路主管機關審核符合公路法相關法令規定，核准發給計程車客運業營業執照，方得開始營業，如未經申請核准而擅自經營計程車客運業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依行為時公路法第77條第2項規定處置。㈡依現行規定，對於計程車客運業之管理法規計有公路法、道
路交通管理處罰條例、汽車運輸業管理規則、計程車運輸合作社設置管理辦法及計程車駕駛人執業登記管理辦法。另依公路法第56條及汽車運輸業管理規則第91條、第91條之1及第92條規定，個人欲以駕駛計程車為業，除依汽車運輸業管理規則第92條規定符合優良駕駛，得申請個人經營計程車客運業外，則須受僱於計程車客運業（即交通公司或車行）或自備汽車參與計程車客運經營（即靠行）、或為計程車運輸合作社社員。又計程車客運業者得以多少數量之營業車輛營業，主要係於申請籌設或申請增加營業汽車時，由公路主管機關依公路法第38條、汽車運輸業審核細則第4條第1項及第5條第1項規定，加以審核，並以計程車客運業者之資力及設備等營運條件決定其營業車輛之數量。且計程車客運業的營業區域範圍，係依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定，車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依該條附表七之規定，核定主事務所所在地至其鄰近縣（市）為營業區域。觀其內容，共分成22個縣市，再以此劃定其鄰近的縣市，其中固有直轄市，但主要是以縣（市）的基準，其區域劃分的考量因素顯然不在直轄市，而是由中央主管機關通盤考量各區域的面積與人口為受理申請業務（例如新北市其營業區包含臺北市、基隆市、桃園市、宜蘭縣；桃園市包含新北市、臺北市、新竹縣、新竹市、基隆市；新竹市包含桃園市、新竹縣、苗栗縣），而為一致性之監督管理，據以審核是否核准申請，是依前開營業區域劃分可知，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市。
㈢公路法第37條第1項規定係就申請「核准籌備經營汽車運輸業
」為管轄權之分配，同條項第3款規定，經營計程車客運業依其主事務所位在直轄市或直轄市以外之區域，應分別向直轄市政府、中央公路主管機關（即交通部）申請，依同法第39條第2項規定，其於籌備完竣，報請該管公路主管機關核發汽車運輸業營業執照等許可後，方得開始營業。本院109年度大字第2號裁定就未經依公路法第37條第1項第3款規定申請核准，而擅自經營計程車客運業者，具公路法第77條第2項規定裁處罰鍰並勒令歇業權限之裁罰事務主管機關，作成統一見解，認應依公路法第37條第1項第3款而定，即主事務所在直轄市者，由該直轄市公路主管機關（即直轄市政府）管轄；在直轄市以外之區域者，歸中央主管機關（即交通部）管轄。且此以「主事務所」為連繫因素決定土地管轄，屬行政罰法第29條及第30條之特別規定，依行政罰法第1條但書而排除該規定之適用。惟公路法第37條第1項第3款規定係就同法第39條第2項依法辦理公司或商業登記經營汽車運輸業之申請規範，其所適用之情形係公司、車行或合作社申請經營計程車客運業之情形，並不適用於個人經營計程車客運業情形，上訴人主張本案違規行為人為自然人，自無從依公路法第37條第1項第3款規定定管轄機關等情，自屬可採。
從而本院109年度大字第2號裁定見解之解釋範圍並不包括個人經營計程車客運業情形，該大法庭裁定見解於本件並不適用之。㈣行政罰法第29條第1項規定：「違反行政法上義務之行為，由
行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。 」違反行政法上義務之行為，原則上由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。有關個人經營計程車客運業權限之核准主管機關，公路法並未予以明定，僅於汽車運輸業管理規則第92條第4項規定：「個人經營計程車客運業者，應在該管公路監理機關轄區內設有戶籍。其戶籍地如有遷移變動時，應向當地公路監理機關報備。」然依同規則第91條第1項第3款規定，計程車僅得在核定之營業區域內營業，而依前開計程車客運業營業區域劃分可知，計程車客運業具跨域流動性，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市，從而關於個人得在直轄市經營計程車客運業之核准主管機關，係兼含直轄市及其他縣(市）之公路主管機關。例如要在新北市經營計程車客運業，向臺北市、基隆市、新北市、桃園市及宜蘭縣之任一地之公路主管機關申請許可均可。又戶籍所在地直轄市之個人未經核准而違規經營計程車客運業，其之所以違規，並不是其未向戶籍所在地之直轄市公路主管機關申請核准，而是未向有權限核准其在違規地經營計程車客運業之公路主管機關申請核准。例如戶籍設在臺中市之個人，其在新北市未經核准經營計程車客運業，其之所以違規，不是因其未向臺中市之公路主管機關申請核准經營計程車客運業，因為即使其已向臺中市之公路主管機關申請核准，亦不能在新北市經營計程車客運業，而是未向臺北市、基隆市、新北市、桃園市及宜蘭縣之任一地之公路主管機關申請核准。換言之，對未經申請核准而經營計程車客運業之個人，無論其戶籍所在地在何直轄市或縣（市），有權限核准在違規行為地經營計程車客運業之公路主管機關，均屬該個人違反行為時公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條之行政法上義務（即未經申請核准不得經營計程車客運業）行為地之主管機關，有依行為時公路法第77條第2項規定為處分之管轄權。㈤復依公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為
交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」交通部依據前開公路法第79條第5項規定授權所訂汽車運輸業管理規則第139條之1規定：「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。（第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」交通部依此規定及行政程序法第15條第1項規定，以102年7月22日交路字第10250097788號函，公告委任交通部公路總局即上訴人辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日起生效。因此交通部既將有核准個人經營計程車客運業權限之直轄市以外之其他縣市公路主管機關就計程車客運業的申請核准、營運管理及處罰權限授權給上訴人辦理，則上訴人就核定營業區域內未經申請核准經營計程車客運業自取得裁處罰鍰及吊扣牌照之權限，難謂營業區域內僅能由直轄市公路主管機關取得專屬管轄權限。
㈥廢棄發回部分(即原判決撤銷訴願決定及原處分關於吊扣牌照部分）：
1.經查，被上訴人將系爭車輛借予黃朝根，而黃朝根參加Ub
er APP平台，藉該平台媒合乘客與司機在新北市載客營業，黃朝根與Uber之業主宇博公司共同營業，為原審經依法調查證據所確認之事實。如前㈣所述，本件違規行為地在新北市，依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款附表七規定，個人經向基隆市、新北市、臺北市、桃園市或宜蘭縣之任一公路主管機關申請核准者，計程車客運業之營業區域均包含新北市，即得在新北市經營計程車客運業，因此有權限核准在新北市經營計程車客運業，自係兼含基隆市及宜蘭縣之公路主管機關，從而就違反行為時公路法第77條第2項規定行政法上義務之主管機關即上訴人自依法取得管轄權。原審以黃朝根與宇博公司共同違反行為時公路法第77條第2項規定，而依公路法第37條第1項第3款規定，適用於本件個人經營計程車客運業情形，認上訴人就直轄市轄內計程車客運業欠缺管轄權限，不具有作成原處分關於吊扣牌照之管轄權限，據此撤銷訴願決定及原處分關於吊扣牌照部分，自有不適用法規、適用法規不當之判決違背法令。又被上訴人於原審所為訴之聲明係：「1.訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。2.確認原處分關於吊扣牌照之處分違法。」原判決既於理由認定：「原告（即被上訴人）訴請訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷，及確認原處分關於吊扣牌照之處分違法，即有理由，應予准許。」主文卻諭知訴願決定及原處分均撤銷，亦顯有判決理由與主文矛盾及訴外裁判，適用法規亦有不當。上訴意旨指摘原判決此部分不適用法規、適用不當，尚非無據，且影響裁判之結果，上訴人聲明將此部分廢棄，為有理由。
2.依行為時公路法第77條第2項後段所為吊扣違規營業用汽車之牌照，因其性質係管制性行政處分，非屬裁罰性行政處分（本院106年4月份庭長法官聯席會議決議意旨參照），此不利處分之作成固不以系爭車輛所有人即被上訴人具有故意或過失為要件，亦不以所吊扣之車輛牌照為違規駕駛行為人所有者為限。然吊扣系爭車輛牌照，其目的在於積極地防患未然，考量重點在於手段之採取與行政目的之達成是否相當，是主管機關作成吊扣牌照處分時，應對於違規行為之規模、久暫、型態等因素予以審酌，以妥適決定吊扣期間長短，俾有效遏止再利用該等車輛為同類型之違規行為，未逾越必要之程度等情狀。處分時（下同）即94年5月27日訂定發布之自用車違規營業處罰基準表（下稱處罰基準表）三關於自用小客車第1次違規，吊扣車輛所有人該次違規營業用車輛牌照2個月之規定，第2次違規吊扣3個月，基本上係以違規行為規模、久暫及型態，衡量應禁止該車輛得行駛於公路上之時間久暫，以遏止再以相同車輛危害公路營運為適當，所選取之手段亦屬正當，除非另有例外情節未審酌而致過度損害車主權益者，主管機關援用上開標準為吊扣牌照期間之依據，即與比例原則無違。經查，被上訴人將系爭車輛借予黃朝根，而黃朝根未經申請核准而經營計程車客運業，上訴人乃以原處分吊扣被上訴人牌照3個月等情，為原審依法所確定之事實。
惟依處罰基準表三，個人以自用小客車經營計程車客運業者，第1次吊扣營業車輛牌照2個月，第2次吊扣營業車輛牌照3個月，原審未認定被上訴人之系爭車輛究竟係第幾次違反？有無前處分？前處分有無遭撤銷？原處分就吊扣牌照部分有無合於處罰基準表，是否符合比例原則？俱屬未明，尚有由原審再為調查之必要，本院尚無從自為判決，爰將原判決此部分廢棄，發回原審更為審理。
㈦上訴駁回部分（即原判決撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰部
分）：經查，被上訴人從來沒有加入過Uber的APP，是其配偶黃朝根以系爭車輛加入Uber，無證據足以認定被上訴人有故意提供系爭車輛供其配偶加入Uber平台經營汽車運輸業，亦查無其有行為分擔、利潤分配之行為，自難認被上訴人為共同行為人，被上訴人雖為違規車輛之所有人，然駕駛人為黃朝根，復無證據證明被上訴人與黃朝根有犯意聯絡、行為分擔，應難認被上訴人為共同違章，故本件罰鍰之處罰對象，依行為人自己責任原則，應令實際駕駛人即被上訴人之配偶黃朝根負違規責任，而非被上訴人等情，為原審依法認定之事實，經核尚無違誤。從而，原判決以加入Uber App平台違規經營汽車運輸業者為黃朝根，上訴人未舉證證明被上訴人與黃朝根有未經申請核准而共同經營汽車運輸業之具體情事，基於行為人自己責任原則，應令實際行為人黃朝根負違規責任，而認本件違規罰鍰之處罰對象應為黃朝根，非被上訴人，上訴人以原處分對被上訴人裁處罰鍰5萬元部分，於法有誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，因而將訴願決定及原處分關於罰鍰部分予以撤銷，理由雖有未洽（認上訴人不具作成罰鍰處分權限部分），惟結論並無不合，此部分仍應予維持。上訴意旨猶指此部分判決違背法令，難認可採。
㈧綜上所述，原判決關於撤銷訴願決定及原處分關於吊扣牌照
部分，既有如上所述之違法，則上訴人求予廢棄此部分，為有理由。又原處分就吊扣牌照部分有無合於處罰基準表，是否符合比例原則？俱屬未明，尚有由原審再為調查之必要，本院尚無從自為判決，爰將原判決此部分廢棄，發回原審更為適法之裁判。至原判決關於撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰部分，結論並無不合，上訴論旨，指摘原判決此部分違法，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第255條第2項、第256條第1項、第260條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 5 月 7 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 胡 方 新法官 陳 秀 媖法官 林 妙 黛法官 王 俊 雄以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 5 月 7 日
書記官 張 玉 純