最 高 行 政 法 院 判 決
108年度上字第325號上 訴 人 楊琬汝訴訟代理人 詹晉鑒 律師被 上訴 人 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃景茂上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國108年1月17日臺北高等行政法院107年度訴字第1337號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人所有門牌號碼臺北市○○區○○○路00巷2號2樓之3建築物（下稱系爭建物），領有臺北市政府工務局民國92年11月21日92使字第0373號使用執照，位於都市計畫商業區；依臺北市政府83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬訂基隆河（中山橋至美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」都市計畫圖說（下稱83年計畫案），及臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」都市計畫書（下稱105年計畫案），均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被上訴人查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年5月23日北市都築字第10634286900號函（下稱106年5月23日函）通知上訴人略以，系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被上訴人將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建物之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理。上訴人不服該函，提起訴願，經臺北市政府以該函屬行政指導而非行政處分為由，作成訴願不受理決定。其間，被上訴人查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃分別以107年1月5日北市都築字第10730159900號函及107年1月12日北市都築字第10730164300號開會通知單通知上訴人，將於107年1月17日派員至系爭建物現場會勘，如系爭建物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用認定之依據。惟屆期未獲上訴人配合無法進入，被上訴人乃以107年1月29日北市都築字第10730169000號函（下稱107年1月29日函）通知上訴人就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見。嗣被上訴人審認上訴人雖以書面陳述意見，然未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則（下稱裁處作業原則）等規定，以107年3月26日北市都築字第10732332001號函檢送同日北市都築字第10732332000號裁處書（下稱原處分）處上訴人新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷，經臺北高等行政法院（下稱原審）107年度訴字第1337號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄，原處分撤銷。
二、上訴人起訴的主張及被上訴人在原審的答辯，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠系爭建物位於都市計畫商業區，依83年計畫案及105年計畫案
，均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作為住宅使用。被上訴人查得系爭建物經稅捐處核定按住家用稅率課徵房屋稅後，以106年5月23日函通知上訴人，系爭建物所在土地使用分區都市計畫書規定不得作住宅使用，是上訴人不得以不知系爭建物不得作為住宅使用而主張免責。又被上訴人為了解系爭建物之使用情形，另於107年1月間2次以函文通知上訴人，將於107年1月17日派員至系爭建物現場會勘，並未違反比例原則，而上開2函文分別於同年月15日及17日送達上訴人，應認會勘事宜已在事前合法通知上訴人，惟屆期未獲上訴人配合，無法進入；被上訴人再以函文通知上訴人就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見，於審認上訴人所提之書面陳述意見後，以其未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，認定系爭建物違規作為住宅使用，違反該建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依裁處作業原則第5點規定，因系爭建物面積為53.12平方公尺，屬級距2，被上訴人乃依上開作業原則及都市計畫法第79條第1項前段規定，以原處分裁處上訴人罰鍰6萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，經核並無違誤，亦與行政程序法第9條、第36條、第43條等規定及依法行政原則、明確性原則無違。
㈡被上訴人從未給予上訴人任何得以將系爭建物作為住宅使用
之信賴基礎及信賴表現，而建商與仲介等銷售賣方之告知，並不得據為上訴人之信賴基礎，故上訴人不得主張信賴保護。又住宅使用合法與否並非稅捐處之權責，且稅捐處之行政處分係對系爭建物為「住宅使用」之事實認定，而非「住宅使用屬合法」之法律認定，故稅捐處所為處分無拘束被上訴人之效力。況原處分係就上訴人違反都市計畫之使用裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬授益行政處分之撤銷、行政法規之廢止、變更，核與信賴保護原則無涉。另系爭建物領有之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法相關規定審核，且其使用執照核准系爭建物之用途均無住宅，上訴人執此主張原處分違反誠信原則、禁反言原則及法安定性原則，難謂有理。至稅捐處核定系爭建物按住家用稅率課徵房屋稅係依上訴人之申請並按實際使用情形所為核實課稅，與上訴人違反都市計畫法規核屬二事。
㈢83年計畫案已明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，
不得作為住宅使用；105年計畫案就此部分並無變更，被上訴人於106年間查得系爭建物係按住家用稅率課徵房屋稅，上訴人將系爭建物作為住宅使用之事實狀態尚未終結。因此，被上訴人依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定，以原處分處上訴人6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，與法律不溯及既往無涉，亦未違反法治國原則。另上訴人並無司法院釋字第574號解釋所指已取得合法權益而生合理信賴之情形；而司法院釋字第620號解釋係指新法生效前已終結之事實或法律關係，不能以新法溯及適用已終結之事實或法律關係，與本件上訴人所有之系爭建物迄今仍為非法使用事實有別。
㈣本件並無民事、刑事或其他行政爭訟牽涉本件行政訴訟之裁
判之情形，上訴人依行政訴訟法第177條第2項規定，聲請裁定停止訴訟，於法未合，應予駁回。綜上，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，乃判決駁回上訴人在第一審之訴。
四、本院按：㈠依地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬
定、審議及執行，為直轄市自治事項。都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」臺北市政府依都市計畫法第85條規定授權，於82年11月2日修正發布「都市計畫法臺北市施行細則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市都市計畫施行自治條例」；另臺北市政府於82年11月2日依「都市計畫法臺北市施行細則」第26條修正發布「臺北市土地使用分區管制規則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市土地使用分區管制自治條例」。
㈡準此，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及
執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。而臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細則」（及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第1項規定劃定「商業區」，第10條之1第2款限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同細則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，而且依同細則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條規定擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物的使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」管理。由此可知，臺北市政府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物使用類別者，即屬都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定使用類別使用，倘有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用情形，主管機關得依都市計畫法第79條第1項規定，據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令停止違規使用。
㈢再按都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之土
地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市計畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權人、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀。因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，都市計畫法第79條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，以及管制性不利處分性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制性不利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出於故意或過失之主觀可資咎責者，施以裁罰；管制性不利處分則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管制理由，而係以管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要。若建築物所有權人因故意或過失從事違法使用行為，主管機關自得依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同條項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市計畫之實現。
㈣又臺北市政府在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制
行為範圍內，為積極有效處理監察院糾正文指正之大彎北段商業區及娛樂區違規作住宅使用情事，針對上開區域該等違規事件訂頒裁處作業原則，核其基準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距）、經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為三階段）等因素，訂定裁罰金額原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事得適用相同裁罰原則及管制措施，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被上訴人自得據以適用。另臺北市政府業已依據行政程序法第15條第1項規定，以104年4月29日公告將「都市計畫法第79條」有關權限委任被上訴人辦理，是被上訴人得依據裁處作業原則而為裁罰以及作成管制處分。
㈤經查，上訴人為系爭建物之所有人，系爭建物位於臺北市政
府83年6月1日公告之83年計畫案及105年11月9日公告之105年計畫案的商業區內，係供一般商業使用，不得供住宅使用。上訴人購入系爭建物後，將之供作住宅使用，並向稽徵處申請核定按自用住宅課徵房屋稅，經被上訴人以107年1月29日函通知系爭建物涉違規作住宅使用，並請其陳述意見，上訴人受通知後雖以書面陳述意見，然並未提供變更成非住家稅率之相關資料供核等情，為原判決依法所確定之事實。上訴人既為系爭建物之所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區管制法令而為使用之義務，其違背該等義務，將坐落商業區之不得供住宅使用之系爭建物充為自用住宅使用，經被上訴人通知後仍繼續違規使用，原審核認上訴人違反商業區管制法令行為，依都市計畫法第79條第1項規定，並參考裁處作業原則所示裁罰標準，審酌系爭建物主要建物面積為53.12平方公尺，未達100平方公尺，屬於級距2，以原處分裁處上訴人罰鍰6萬元並限於文到次日起9個月內停止違規使用，揆諸前開規定及說明，於法並無不合。原審已詳述得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則及證據法則。
㈥上訴意旨以其購買系爭建物、申請變更為住家用稅率時，均
未被告知系爭建物所在區域有「不得作為住宅使用」之限制，且積極同意上訴人依法變更，被上訴人依法應確實稽核建商申請建造及使用執照之文件，並實地勘察，上訴人信賴臺北市政府相關單位未發現任何違法之把關，有信賴基礎，並安心購置系爭建物，原判決認原處分並無違反信賴保護原則、誠信原則及禁反言原則，容有違誤，且上訴人申請變更為住家用稅率之事實係於「新法規範」制訂前早已終結者，原處分以新法規範為據，對法規生效前業已終結之事實開罰，違反法治國原則云云。然查，系爭建物位於都市計畫商業區，依據83年計畫案及105年計畫案均不得作為住宅使用，且上訴人違規充為自用住宅之行為係持續迄被上訴人作成原處分時仍然存在，被上訴人援引都市計畫法第79條第1項及裁處作業原則所定級距標準作成原處分，均為上訴人違規行為時之法律及行政規則。上訴人主張其申請變更為住家用稅率之事實係於「新法規範」制訂前早已終結者，主張原處分違反法律不溯及既往原則云云，顯然忽視83年6月1日公告及83年計畫案之存在，也未能意識其違反分區使用之違規行為至被上訴人為處分時仍在持續中，核其主張自無可採。又系爭建物使用執照存根已載明使用分區為「商業區」，建築物概要亦載明地上2、3層「用途：一般事務所」（原處分卷第77頁），上訴人購買系爭建物之初，應得知悉系爭建物坐落商業區，當受商業區使用限制。且商業區是否得為自用住宅使用，身為土地及建物之所有權人及使用人，本有義務透過政府資訊公開管道查詢，上訴人未進行必要之查詢，逕行將系爭建物充為自用住宅使用而違規使用，上訴人主觀上即有可歸責。況被上訴人自106年5月23日起，即對上訴人就系爭建物合法使用進行行政指導（見原處分卷第7至11頁），自斯時起，上訴人即明知系爭建物坐落商業區，不得為自用住宅使用，其仍持續為自用住宅使用，自具有違章故意。至建築執照之核發旨在落實建築法第1條揭櫫之建築管理，期以事前管制之危險預防機制，達成維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之立法目的；房屋稅則以房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，均與都市計畫管制內容要屬無涉。再者，系爭建物是否應受都市計畫管制，本無從就建築執照或房屋稅所顯示之資訊判斷，建築主管機關並無將都市計畫法對土地或建築物之管制內容登載於建築執照之公法上義務，而稅務機關亦無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能，上訴人以建築執照及所有權狀等未註記商業區或不得供住宅使用之資訊，及稅務機關核定按自用住宅稅率課徵房屋稅等由，欲脫免其違反都市計畫法之主觀責任，並指摘原判決違反信賴保護原則、誠信原則及禁反言原則云云，自不足採。又被上訴人作成原處分前，有先於106年5月23日以函文告知上訴人系爭建物之使用管制內容，並在107年1月17日前往現場勘查未果後，再次於107年1月29日函請上訴人陳述意見（原處分卷第7至30頁），被上訴人已經一再給予上訴人改正、澄清及陳述意見的機會，已盡調查之能事，並非僅就不利上訴人之事項為調查。上訴人主張被上訴人未一體注意對上訴人有利之諸多事證，違反行政程序法第9條、第36條及第43條規定，上訴意旨指摘原判決違法，自無足採。
㈦綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決駁回上訴人在原
審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 1 月 7 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 胡 方 新法官 陳 秀 媖法官 林 妙 黛法官 王 俊 雄以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 1 月 7 日
書記官 張 玉 純