最 高 行 政 法 院 判 決108年度上字第460號上 訴 人 交通部公路總局代 表 人 許鉦漳訴訟代理人 蔡承珊被 上訴 人 顧明德訴訟代理人 黃慧萍 律師上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國108年3月14日臺北高等行政法院107年度訴字第907號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人代表人原為陳彥伯，嗣變更為許鉦漳，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、上訴人所屬臺北市區監理所調查發現，登記被上訴人所有之車牌號碼000-0000號自用小客車（下稱系爭車輛），於民國106年1月27日2時39分許，供駕駛人利用Uber APP網路平台，由臺北市○○區○○路0段0號載客至新北市○○區○○○街00號，收取費用新臺幣290.17元，認被上訴人有未經申請核准而經營汽車運輸業情事，遂以106年12月25日交公北市監字第20B10262號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發被上訴人違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。嗣上訴人以107年1月17日第20-20B10262號違反汽車運輸業管理事件處分書(下稱原處分)，吊扣被上訴人系爭車輛牌照4個月。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷，經臺北高等行政法院（下稱原審）107年度訴字第907號判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服，遂提起本件上訴。
三、被上訴人起訴主張及上訴人在原審答辯，均引用原判決所載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠原處分簡要理由欄中雖僅記載被上訴人有違反汽車運輸業管
理規則第138條、公路法第77條第2項規定，但違反事實欄具體指明係基於系爭車輛有經駕駛為「攬載乘客」之行為，顯非僅出租車輛供人使用之情形，客觀文義上可見係依據公路法第34條第1項第4款所定義之「載客」行為加以描述，原處分所指系爭車輛經用以未經申請核准經營之違規內容，當指計程車客運業而言。觀諸Uber臺灣官方資訊網上登載內容，另「Uber合作駕駛資訊網」並記載加入合作駕駛之必備條件及應準備文件，足見駕駛人以自小客車加入Uber APP平台，其目的即為提供該車載客服務，並收取費用，係以營利為目的，有反覆實施之意圖，其未向主管機關申請核准，本不得以系爭車輛載客運輸而受報酬，卻接受台灣宇博數位服務股份有限公司（下稱宇博公司）之招攬而註冊加入為合作駕駛，並透過使用宇博公司提供之Uber APP應用程式平台，先由需要用車之乘客透過該平台叫車，再由該平台調派駕駛人駕駛自備之系爭車輛前往載送乘客至指定目的地，乘客並透過Uber APP以信用卡支付按里程計價所顯示之報酬，再按一定比例將報酬分歸駕駛人與系統業者，相關「行車路線」及收據等資訊，乘客則可自行由手機截錄、列印等情觀之，各該運輸行為及車資經由Uber APP應用程式平台而達成合意時，運送契約即已成立，系爭車輛駕駛人當係基於反覆性、繼續性與宇博公司共同經營之意而註冊加入，其有使用系爭車輛而與宇博公司共同合作從事載客運輸而受報酬之事業，洵堪認定。無論就宇博公司招募駕駛人所設須自備車輛之條件，或提供乘客使用Uber APP應用程式叫車所得選擇之服務內容觀之，系爭所提供載客服務必然由司機自備特定車輛駕駛，並無僅出租車輛、駕駛人另議之型態，實乏事證堪認被上訴人之系爭車輛併有經用以從事小客車租賃業之營業。
㈡上訴人認定駕駛人有與宇博公司故意共同未經申請核准而使
用系爭車輛經營汽車運輸業（計程車客運業）之行為，被上訴人將系爭車輛交付他人使用時，應負有確保系爭車輛遵循公路法第77條第2項、汽車運輸業管理規則第138條管制目的而為使用之責任，故認定被上訴人違反汽車運輸業管理規則第138條規定，依公路法第77條第2項規定而為裁處吊扣車牌4個月。惟公路法第37條第1項第3款既明文以負有申請核准義務者之主事務所所在位於直轄市或直轄市以外區域作為區別標準，同法第78條第1項更明定由該管公路主管機關處罰，為預防將來繼續實施違規經營計程車客運業之行為，關於施以諸如吊扣牌照等管制處分之權限，自適用同法第37條第1項第3款規定之情形而當以直轄市主管機關為吊扣牌照之該管公路主管機關。本件被上訴人所有系爭車輛遭駕駛人用以經營計程車客運業，卻未先申請核准，係違反公路法第37條第1項第3款所定之行政法上義務，且駕駛人加入時即須接受宇博公司所定經營模式而為行為之分擔，是否辦理經營計程車客運業之申請核准事宜以符合規定，自由宇博公司主導決定。是以，本件違規經營行為之主事務所，即應以宇博公司之主事務所定之，而宇博公司之主事務所在臺北市，則本件違規行為有無經申請核准乙事，查認違章與否而是否為管制處分時，自當由臺北市公路主管機關辦理，方收事權統一之效；是本件依公路法第77條第2項規定對被上訴人為吊扣牌照處分者，應為臺北市公路主管機關，並非上訴人，原處分自有欠缺管轄權限之違誤，因其瑕疵尚未達重大明顯之程度，尚屬得撤銷而非無效。依公路法第77條第2項規定係「得」為吊扣牌照處分，核屬裁量處分，有管轄權之主管機關對於原處分所涉違章行為，尚須就個案情節行使自身裁量權限予以作成裁處，並非必然為與原處分相同之處分。是依行政程序法第115條規定反面解釋觀之，原處分自仍應撤銷。㈢綜上，上訴人欠缺作成原處分之管轄權限，原處分即有違誤
，訴願決定予以維持，亦屬有誤。因將訴願決定及原處分均予撤銷。
五、上訴意旨略以：㈠行政法並未如同刑事訴訟法有牽連管轄、相牽連管轄案件之
規定，而違反公路法第77條第2項之吊扣牌照處分，因公路法第78條第1項並未明文規定吊扣處分之主管機關，爰應依道路交通安全規則第8條、第25條有關申請或繳存汽車牌照之規定，由公路監理機關爲自用車車牌吊扣之主管機關，上訴人即具有吊扣自用車車牌之管轄權限，原判決僅以事權統一爲由，逕以宇博公司之主事務所所在地定本案之管轄權，判決理由不備。
㈡被上訴人提供車輛予訴外人加入Uber APP平台之經營型態具
跨業(類)及跨區性質，而公路法規範之九類汽車運輸業中，以小客車載客營業者，除計程車客運業外，尚包含代僱駕駛之小客車租賃業。Uber APP提供使用者可事先依據其需求選擇車種與車齡，並以此將收費標準區分為尊榮優步與精英優步，復事先提供使用者所需行程之預估收費金額等情，其營業態樣顯與「小客車租賃業」相似。故其行為涵攝於公路法及其子法之結果，構成未經核准經營「計程車客運業」，亦構成未經核准經營「代僱駕駛之小客車租賃業」。事實態樣本屬多元，公路主管機關就營運態樣本屬未循法令規定之未經核准之業者，認定其經營模式兼具跨業性質，並未違反認事用法原則。公路主管機關認定違規營運性質兼具未經核准經營「計程車客運業」與「代僱駕駛之小客車租賃業」，論以公路法第77條第2項未經核准經營「汽車運輸業」，就違規事實涵攝法令之結果，符合公路法第77條第2項構成要件規定。違反行政法上所管制之行爲，無法也難以區辨違反的態樣相對地僅侷限於公路法第34條第1項各款之單一營業別而因此限縮管轄權範圍。以本案「違規車輛爲自用車」之事實，自用車之主管機關亦可取得管轄權限 。
㈢公路法第77條第2項對未申登者之裁處，除罰鍰外，尚可能包
含吊扣或吊銷其車牌及駕照之處分。準此，由車籍、駕籍之主管機關為吊扣吊銷之處分，自具適當性、必要性與合目的性。依道路交通安全規則第8條、第25條、第50條第1項、第54條第1項及第76條第1項，自用車車駕籍之主管機關為公路監理機關，管轄未經許可而經營汽車運輸業之違規裁處。主張管轄權「由汽車運輸業之主管機關取得」者，無非是透過對公路法第37條擴張解釋，認為主管機關對於轄管「區域」之「未經申准」者，亦應取締處罰。然汽車運輸業可能隨著未經申登者之違規事實跨域流動，使得數個土地管轄機關皆有管轄權，產生管轄競合之不安定，且「主事務所」常非違規事實所在地，有悖於「管轄法定原則」。公路法第37條第1項第3款採「主事務所」定其土地管轄，除源於計程車客運業具有營業區域劃分之特性外，主要係管轄機關可透過業者申登時所提供之車籍駕籍資料，進一步管制其違規行為。如反執著於「主事務所」一詞，推導出對「未申登者」之管轄權，並不合於汽車運輸業之產業特性。況按公路法第37條第1項各款體系解釋，計程車客運業因應遵守營業區域之限制，故依主事務所所在地定土地管轄。而未經核准經營汽車運輸業之Uber APP係通用全國，故由中央公路主管機關管轄。
㈣綜上，公路法第77條第2項構成要件按其文義並未設有分類要
件，且宇博公司所營事業態樣多元且跨類別，若強求歸為一類，將增加法所無之限制，且對於合法經營之業者亦不公平，是故並無區分公路法第34條第1項各款分類之必要而限縮上訴人之裁罰範圍，始能維持現有汽車或電車運輸業市場的公允性。且業者自始未依法申請核准，自論理法則與實務運作面而言，自無從適用公路法第37條第1項第3款規定。且將公路法第37條此一規範「申請核准」之土地管轄之規定，擴張解釋及於「未經申請核准者」之管轄權似亦悖於管轄法定原則，並徒生管轄劃分之爭議與跨區取締之不經濟。原判決就上訴人之主張未敘明不足採之理由，顯有判決不備理由之違背法令情事。
六、本院判斷：㈠公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……。十四
、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……。四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」第38條規 定：「（第1項）公路主管機關，審核經營汽車運輸業之申請，應按下列之規定：一、合於當地運輸需要者。二、確能增進公眾便利者。三、具有充分經營財力者。四、具有足夠合於規定車輛、站、場及提供身心障礙者使用之無障礙設施、設備者。（第2項）前項審核細則，由交通部定之。」第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣10萬元以上2,500萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣4個月至1年，或吊銷之，非滿2年不得再請領或考領。」第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定：「經營計程車客運業應遵守下列規定：……。三、車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依附表七之規定。」第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」準此，公路法為健全公路營運制度，發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全，就人民經營計程車客運業予以管制，採行事前許可制，再按汽車運輸業別規定基本要件（細節部分授權中央主管機關訂定汽車運輸業管理規則及汽車運輸業審核細則），依核定營業區域規定受理申請及核准的主管機關，需先申請公路主管機關審核符合公路法相關法令規定，核准發給計程車客運業營業執照，方得開始營業，如未經申請核准而擅自經營計程車客運業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依公路法第77條第2項規定處置。
㈡依現行規定，對於計程車客運業之管理法規計有公路法、道
路交通管理處罰條例、汽車運輸業管理規則、計程車運輸合作社設置管理辦法及計程車駕駛人執業登記管理辦法。另依公路法第56條及汽車運輸業管理規則第91條、第91條之1及第92條規定，個人欲以駕駛計程車為業，除依汽車運輸業管理規則第92條規定符合優良駕駛，得申請個人經營計程車客運業外，則須受僱於計程車客運業（即交通公司或車行）或自備汽車參與計程車客運經營（即靠行）、或為計程車運輸合作社社員。又計程車客運業者得以多少數量之營業車輛營業，主要係於申請籌設或申請增加營業汽車時，由公路主管機關依公路法第38條、汽車運輸業審核細則第4條第1項及第5條第1項規定，加以審核，並以計程車客運業者之資力及設備等營運條件決定其營業車輛之數量。且計程車客運業的營業區域範圍，係依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定，車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依該條附表七之規定，核定主事務所所在地至其鄰近縣（市）為營業區域。觀其內容，共分成22個縣市，再以此劃定其鄰近的縣市，其中固有直轄市，但主要是以縣（市）的基準，其區域劃分的考量因素顯然不在直轄市，而是由中央主管機關通盤考量各區域的面積與人口為受理申請業務（例如臺北市其營業區包含新北市、桃園市、基隆市、宜蘭縣；桃園市包含新北市、臺北市、新竹縣、新竹市、基隆市；新竹市包含桃園市、新竹縣、苗栗縣），而為一致性之監督管理，據以審核是否核准申請，是依前開營業區域劃分可知，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市。
㈢公路法第37條第1項規定係就申請「核准籌備經營汽車運輸業
」為管轄權之分配，同條項第3款規定，經營計程車客運業依其主事務所位在直轄市或直轄市以外之區域，應分別向直轄市政府、中央公路主管機關（即交通部）申請，依同法第39條第2項規定，其於籌備完竣，報請該管公路主管機關核發汽車運輸業營業執照等許可後，方得開始營業。本院109年度大字第2號裁定就未經依公路法第37條第1項第3款規定申請核准，而擅自經營計程車客運業者，具公路法第77條第2項規定裁處罰鍰並勒令歇業權限之裁罰事務主管機關，作成統一見解，認應依公路法第37條第1項第3款而定，即主事務所在直轄市者，由該直轄市公路主管機關（即直轄市政府）管轄；在直轄市以外之區域者，歸中央主管機關（即交通部）管轄。且此以「主事務所」為連繫因素決定土地管轄，屬行政罰法第29條及第30條之特別規定，依行政罰法第1條但書而排除該規定之適用。惟公路法第37條第1項第3款規定係就同法第39條第2項依法辦理公司或商業登記經營汽車運輸業之申請規範，其所適用之情形係公司、車行或合作社申請經營計程車客運業之情形，並不適用於個人經營計程車客運業情形，從而本院109年度大字第2號裁定見解之解釋範圍並不包括個人經營計程車客運業情形，該大法庭裁定見解於本件並不適用之。㈣行政罰法第29條第1項規定：「違反行政法上義務之行為，由
行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。 」違反行政法上義務之行為，原則上由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。有關個人經營計程車客運業權限之核准主管機關，公路法並未予以明定，僅於汽車運輸業管理規則第92條第4項規定：「個人經營計程車客運業者，應在該管公路監理機關轄區內設有戶籍。其戶籍地如有遷移變動時，應向當地公路監理機關報備。」然依同規則第91條第1項第3款規定，計程車僅得在核定之營業區域內營業，而依前開計程車客運業營業區域劃分可知，計程車客運業具跨域流動性，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市，從而關於個人得在直轄市經營計程車客運業之核准主管機關，係兼含直轄市及其他縣(市）之公路主管機關。例如要在臺北市經營計程車客運業，向臺北市、新北市、桃園市、基隆市及宜蘭縣之任一地之公路主管機關申請許可均可。又戶籍所在地直轄市之個人未經核准而違規經營計程車客運業，其之所以違規，並不是其未向戶籍所在地之直轄市公路主管機關申請核准，而是未向有權限核准其在違規地經營計程車客運業之公路主管機關申請核准。例如戶籍設在臺中市之個人，其在臺北市未經核准經營計程車客運業，其之所以違規，不是因其未向臺中市之公路主管機關申請核准經營計程車客運業，因為即使其已向臺中市之公路主管機關申請核准，亦不能在臺北市經營計程車客運業，而是未向臺北市、新北市、桃園市、基隆市及宜蘭縣之任一地之公路主管機關申請核准。換言之，對未經申請核准而經營計程車客運業之個人，無論其戶籍所在地在何直轄市或縣（市），有權限核准在違規行為地經營計程車客運業之公路主管機關，均屬該個人違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條之行政法上義務（即未經申請核准不得經營計程車客運業）行為地之主管機關，有依公路法第77條第2項規定為處分之管轄權。㈤依公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交
通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」交通部依據前開公路法第79條第5項規定授權所訂汽車運輸業管理規則第139條之1規定：「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。（第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」交通部依此規定及行政程序法第15條第1項規定，以102年7月22日交路字第10250097788號函，公告委任交通部公路總局即上訴人辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日起生效。因此交通部既將有核准個人經營計程車客運業權限之直轄市以外之其他縣市公路主管機關就計程車客運業的申請核准、營運管理及處罰權限授權給上訴人辦理，則上訴人就核定營業區域內未經申請核准經營計程車客運業自取得裁處罰鍰及吊扣牌照之權限，難謂營業區域內僅能由直轄市公路主管機關取得專屬管轄權限。
㈥經查，被上訴人將系爭車輛交予駕駛人，而駕駛人與Uber AP
P平台業者，藉該平台媒合乘客與司機在臺北市載客至新北市，向乘客收取報酬，駕駛人與Uber之業主宇博公司共同營業，為原審經依法調查證據所確認之事實。如前㈣所述，本件違規行為地在臺北市（結果地在新北市），依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款附表七規定，個人經向基隆市、新北市、臺北市、桃園市或宜蘭縣之任一公路主管機關申請核准者，計程車客運業之營業區域均包含臺北市，即得在臺北市經營計程車客運業，因此有權限核准在臺北市經營計程車客運業，自係兼含基隆市及宜蘭縣之公路主管機關，從而就違反公路法第77條第2項規定行政法上義務之主管機關即上訴人自依法取得管轄權。原審以駕駛人與宇博公司共同違反公路法第77條第2項規定，而依公路法第37條第1項第3款規定，適用於本件個人經營計程車客運業情形，僅宇博公司主事務所所在地即核准宇博公司經營計程車客運業之臺北市政府方有本件裁罰及作成管制處分之權限，上訴人就直轄市轄內計程車客運業欠缺管轄權限，不具有作成原處分（吊扣牌照）之管轄權限，據此撤銷訴願決定及原處分，自有不適用法規、適用法規不當之判決違背法令。
㈦復依公路法第77條第2項後段所為吊扣違規營業用汽車之牌照
，因其性質係管制性行政處分，非屬裁罰性行政處分（本院106年4月份庭長法官聯席會議決議意旨參照），此不利處分之作成固不以系爭車輛所有人即被上訴人具有故意或過失為要件，亦不以所吊扣之車輛牌照為違規駕駛行為人所有者為限。然吊扣系爭車輛牌照，其目的在於積極地防患未然，考量重點在於手段之採取與行政目的之達成是否相當，是主管機關作成吊扣牌照處分時，應對於違規行為之規模、久暫、型態等因素予以審酌，以妥適決定吊扣期間長短，俾有效遏止再利用該等車輛為同類型之違規行為，未逾越必要之程度等情狀。處分時即106年1月6日交通部交路字第10650001091號令修正發布之未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁罰基準（下稱裁罰基準）二關於個人以小型車、機車經營汽車運輸業者第1次，處10萬元罰鍰，並吊扣該次非法營業車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照4個月（108年5月17日交通部交路字第10850059841號令修正發布名稱為未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁量基準，該裁量基準二仍規定：個人以小型車、機車經營汽車運輸業者，第1次，處10萬元罰鍰，並吊扣該次非法營業車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照4個月），基本上係以違規行為規模、久暫及型態，衡量應禁止該車輛得行駛於公路上之時間久暫，以遏止再以相同車輛危害公路營運為適當，所選取之手段亦屬正當，除非另有例外情節未審酌而致過度損害車主權益者，主管機關援用上開標準為吊扣牌照期間之依據，即與比例原則無違。經查，被上訴人將系爭車輛交予駕駛人駕駛，而駕駛人未經申請核准而經營計程車客運業，上訴人乃以原處分吊扣被上訴人牌照4個月等情，為原審依法所確定之事實，核與卷附證據資料相符。被上訴人所有系爭車輛既有供訴外人駕駛人未經申請核准而經營計程車客運業之情事，上訴人基於公路主管機關之職權，以原處分吊扣系爭車輛牌照，即屬於法有據。且依原審所確定之事實，本件被上訴人之違規情節，亦未有例外情形，致上訴人未審酌而致過度損害被上訴人權益，上訴人依裁罰基準，就被上訴人第1次違規作成吊扣系爭車輛牌照4個月處分，即與比例原則無違，且為法定之最低度法律效果，原處分自無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人據以指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。因本件事實已臻明確，且兩造已就上訴人有無作成原處分管轄權限之爭點，為充分攻防，本院自為判決，並不會對兩造造成突襲，故由本院本於原審上開確定之事實，將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 6 月 24 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 王 碧 芳法官 鍾 啟 煌法官 蔡 紹 良法官 簡 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 6 月 24 日
書記官 劉 柏 君