最 高 行 政 法 院 判 決
108年度上字第588號上 訴 人 交通部公路總局代 表 人 許鉦漳訴訟代理人 洪靜誼
張淑萍被 上訴 人 林建宏訴訟代理人 黃慧萍律師上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國108年4月25日臺北高等行政法院107年度訴字第549號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人代表人原為陳彥伯，嗣變更為許鉦漳，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、上訴人所屬臺北區監理所（下稱北區監理所）基隆監理站調查發現被上訴人利用台灣宇博數位服務股份有限公司（下稱宇博公司）Uber App網路平台，於民國106年1月6日12時12分許以登記訴外人浩銅汽車租賃有限公司（下稱浩銅公司）所有之車牌號碼000-0000號租賃小客車（下稱系爭車輛），在臺北市○○○路0段000號載客，並收取費用新臺幣（下同）1
34.48元，認被上訴人有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事，遂以北區監理所106年2月7日交公基監字第4202191號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發被上訴人違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。嗣上訴人以106年10月27日第52-4202191號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處被上訴人10萬元罰鍰；並吊扣駕照4個月。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分，經原審107年度訴字第549號判決（下稱原判決）將訴願決定及原處分均撤銷。上訴人不服，遂提起本件上訴。
三、被上訴人起訴主張及上訴人於原審答辯均引用原判決所載。
四、原判決撤銷訴願決定及原處分，係以：㈠被上訴人駕駛向浩銅公司承租之系爭車輛，並未申請核准經營計程車客運業，卻於前揭時間、地點，利用宇博公司Uber App平台，搭載乘客並收取費用等情，有Uber App平台乘車資料截圖（含行車路線、時間、費用等）及車輛照片可稽，上訴人認定被上訴人行為已該當於公路法第77條第2項規定之處罰要件，核屬有據。被上訴人雖主張浩銅公司既為核准經營汽車運輸業者，在該公司接受被上訴人靠行或合作之同時，被上訴人所執行之載客業務仍屬於浩銅公司經核准經營汽車運輸業之經營範圍，並非未經申請核准經營汽車運輸業之違規行為云云。經查，北區監理所函請浩銅公司協查被上訴人租賃系爭車輛透過Uber媒介搭載、運送乘客，並收取費用情事，依浩銅公司回覆及其與被上訴人簽立之小客車租賃契約書內容，均未見有關靠行約定等相關條文。另查前開契約內容第7條及第8條可知，系爭車輛於系爭違規時間確為被上訴人承租期間，被上訴人未經申請核准經營汽車運輸業之違規行為，已該當公路法第77條第2項規定之處罰要件。被上訴人上開主張，並不足採。㈡原處分已指明本件違章係被上訴人駕駛系爭車輛攬載乘客，而非出租車輛供人使用。又被上訴人承租系爭車輛並加入宇博公司Uber APP軟體平台，係有意反覆以系爭車輛供載運乘客，並因此載運行為而受領報酬，與汽車運輸業經營載客運輸而受報酬之行為相符，且加入Uber APP平台合作駕駛必須具備一定條件，著重人車合一的載客服務，與小客車租賃業之情形有別。可見被上訴人所涉違章行為，係違反未經申請核准而經營計程車客運業者，而非出租車輛供他人使用之小客車租賃業。原處分所指未經申請核准經營汽車運輸業，當指未經申請核准經營計程車客運業而言。上訴人另指被上訴人以租賃小客車攬載乘客並收費之行為，兼具未經核准經營「代僱駕駛之小客車租賃業」云云，核不足採。㈢查本件違規經營計程車客運業的營業模式，是由駕駛人以系爭車輛加入Uber APP平台，接受宇博公司所定的經營管理模式而為違章行為的共同分擔，是無論個別駕駛人的違規行為地何在，即應以宇博公司主事務所所在地判別有審核、裁罰權限的公路主管機關。由於宇博公司主事務所位在臺北市，就本件違規行為有無申經核准乙事，自屬臺北市政府調查審究之範圍，上訴人並無作成原處分之權限，原處分即非適法。上訴人雖主張直轄市政府僅對於已申請核准經營計程車客運業之違反公路法行為有裁罰權限，至於尚未申請核准經營計程車客運業（即自用車）之違章行為，則無管轄權云云。然直轄市政府依公路法第37條第1項第3款規定，對於尚未申請核准經營計程車客運業者，本有審核其申請合法與否的權限，如何謂僅就已申請核准的計程車客運業始有管轄權，對從事計程車客運營業活動的其他違章車輛反而無管轄權，上訴人此主張，尚乏憑據。㈣又授權訂定汽車運輸業管理規則的公路法第79條第5項規定，並無「管轄權」變動之授權。在公路法第37條第1項第3款已有明文的情況下，汽車運輸業管理規則第139條之1第1項規定不無違反公路法第37條第1項第3款規定之情，業已違反行政程序法第150條第2項，原審自得拒絕適用。況交通部依汽車運輸業管理規則第139條之1所為102年7月22日交路字第10250097788號公告委任上訴人辦理「遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰」之業務，並未將「直轄市轄內計程車客運業」之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰等納入，上訴人仍欠缺管轄權限。㈤上訴人雖主張有關未經核准經營計程車客運業與代僱駕駛的小客車租賃業，上訴人及直轄市政府均有管轄權，因管轄權爭議，依行政院106年7月24日院臺交字第1060182260號函，上訴人應具有管轄權云云。惟查，被上訴人係違規經營計程車客運業，而非小客車租賃業，且公路法第37條第1項第3款已就管轄權規定甚明，尚無管轄權有爭議或數機關均有管轄權的情形，上開行政院106年7月24日函，尚難作為得將直轄市內經營計程車客運業之裁罰授權上訴人辦理之依據。交通部公路總局組織法第2條第4款、第6款，亦未見具體規範計程車客運業違章裁罰之權限。又組織法規定之法定職掌，仍不能脫逸作用法之具體行為規範。準此，屬作用法性質之公路法第37條第1項第3款規定既已明確劃分中央公路主管機關與直轄市政府的權責，自不允以較為概括而無實體內容之交通部公路總局組織法第2條第4款及第6款規定，作為上訴人作成原處分之權限依據，上訴人據此而認有管轄權之主張，仍不可採。㈥上訴人雖再主張U
ber APP通行全國，違規行為地常與被上訴人主事務所所在地不同，且被上訴人主事務所所在的臺北市政府缺乏違章車輛的車（駕）籍資料，有取締上之困難，亦造成中南部違規駕駛人或汽車所有人應訴之不便云云。惟查，就人民應訴不便部分，關於未經核准經營計程車客運業之違章，在本件由臺北市政府管轄，或由位在臺北市之上訴人管轄，並無差異，況行政訴訟法第130條之1已有視訊審理之規定，自可緩和「以原就被」原則下被上訴人可能應訴不便利的困擾。又行政程序法第19條「職務協助」規定，直轄市政府並無難以取得違章車輛車（駕）籍資料的管道與法律依據。再者，Uber
APP平台雖是通行全國，且使用該平台的違章車輛也可能跨域流動，然公路法對於主事務所在直轄市境內之計程車客運業者的申准、管理、取締、裁罰等，既仍維持由直轄市政府主管的規範體例，即不能悖於法律，變更其主管機關。㈦查上訴人雖無作成原處分的事務權限，然觀諸前開管轄規定的相關法令說明，本件管轄錯誤之識別，具有一定的困難度，原處分尚未達重大而明顯瑕疵之程度，應屬得撤銷而非當然無效。上訴人復稱其對於直轄市內未經申請核准經營計程車客運業而違反公路法者予以裁罰，若屬土地管轄錯誤之瑕疵，因直轄市政府仍應為相同處分，依行政程序法第115條規定，原處分亦無須撤銷云云。惟查，原處分違反公路法第37條第1項第3款之管轄規定，乃屬有瑕疵之行政處分，姑不論公路法第37條第1項第3款係關於事務管轄或土地管轄之規範，公路法第77條第2項規定所為之裁罰，既屬裁量處分，有管轄權之主管機關對於原處分所涉違章行為，尚須就個案情節行使裁量權以作成裁處，非必為與原處分相同之處分，仍待有管轄權之直轄市公路主管機關斟酌處理，是原處分並不符行政程序法第115條所定無須撤銷之情形，自應撤銷等語，將訴願決定及原處分均撤銷。
五、本院查：㈠按公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……。十
四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……。四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」第38條規定：「（第1項）公路主管機關，審核經營汽車運輸業之申請，應按下列之規定：一、合於當地運輸需要者。二、確能增進公眾便利者。三、具有充分經營財力者。四、具有足夠合於規定車輛、站、場及提供身心障礙者使用之無障礙設施、設備者。（第2項）前項審核細則，由交通部定之。」第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣十萬元以上二千五百萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣四個月至一年，或吊銷之，非滿二年不得再請領或考領。」第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」次按，汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定：「經營計程車客運業應遵守下列規定：……。三、車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依附表七之規定。」第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第七十七條第二項之規定舉發。」準此，公路法為健全公路營運制度，發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全，就人民經營計程車客運業予以管制，採行事前許可制，再按汽車運輸業別規定基本要件（細節部分授權中央主管機關訂定汽車運輸業管理規則及汽車運輸業審核細則），依核定營業區域規定受理申請及核准的主管機關，需先申請公路主管機關審核符合公路法相關法令規定，核准發給計程車客運業營業執照，方得開始營業，如未經申請核准而擅自經營計程車客運業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依公路法第77條第2項規定處置。
㈡依現行規定，對於計程車客運業之管理法規計有公路法、道
路交通管理處罰條例、汽車運輸業管理規則、計程車運輸合作社設置管理辦法及計程車駕駛人執業登記管理辦法。另依公路法第56條及汽車運輸業管理規則第91條、第91條之1及第92條規定，個人欲以駕駛計程車為業，除依汽車運輸業管理規則第92條規定符合優良駕駛，得申請個人經營計程車客運業外，則須受僱於計程車客運業（即交通公司或車行）或自備汽車參與計程車客運經營（即靠行），或為計程車運輸合作社社員。又計程車客運業者得以多少數量之營業車輛營業，主要係於申請籌設或申請增加營業汽車時，由公路主管機關依公路法第38條、汽車運輸業審核細則第4條第1項及第5條第1項規定，加以審核，並以計程車客運業者之資力及設備等營運條件決定其營業車輛之數量。且計程車客運業的營業區域範圍，係依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定，車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依該條附表七之規定，核定主事務所所在地至其鄰近縣（市）為營業區域。觀其內容，共分成22個縣市，再以此劃定其鄰近的縣市，其中固有直轄市，但主要是以縣（市）的基準，其區域劃分的考量因素顯然不在直轄市，而是由中央主管機關通盤考量各區域的面積與人口為受理申請業務（例如臺北市其營業區域包含新北市、桃園市、基隆市、宜蘭縣；桃園市包含新北市、臺北市、新竹縣、新竹市、基隆市；高雄市包含臺南市、屏東縣)，而為一致性監督管理之事務，據以審核是否核准申請，是依前開營業區域劃分可知，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市。
㈢公路法第37條第1項規定係就申請「核准籌備經營汽車運輸業
」為管轄權之分配，同條項第3款規定，經營計程車客運業依其主事務所位在直轄市或直轄市以外之區域，應分別向直轄市政府、中央公路主管機關（即交通部）申請，依同法第39條第2項規定，其於籌備完竣，報請該管公路主管機關核發汽車運輸業營業執照等許可後，方得開始營業。本院109年度大字第2號裁定就未經依公路法第37條第1項第3款規定申請核准，而擅自經營計程車客運業者，具公路法第77條第2項規定裁處罰鍰並勒令歇業權限之裁罰事務主管機關，作成統一見解，認應依公路法第37條第1項第3款而定，即主事務所在直轄市者，由該直轄市公路主管機關（即直轄市政府）管轄；在直轄市以外之區域者，歸中央主管機關（即交通部）管轄。且此以「主事務所」為連繫因素決定土地管轄，屬行政罰法第29條及第30條之特別規定，依行政罰法第1條但書而排除該規定之適用。惟公路法第37條第1項第3款規定係就同法第39條第2項依法辦理公司或商業登記經營汽車運輸業之申請規範，其所適用之情形係公司、車行或合作社申請經營計程車客運業之情形，並不適用於個人經營計程車客運業情形。本件違規行為人為自然人，自無從依公路法第37條第1項第3款規定定管轄機關。從而本院109年度大字第2號裁定見解之解釋範圍並不包括個人經營計程車客運業情形，該大法庭裁定見解於本件並不適用之。
㈣行政罰法第29條第1項規定：「違反行政法上義務之行為，由
行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。」違反行政法上義務之行為，原則上由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。有關個人經營計程車客運業權限之核准主管機關，公路法並未予以明定，僅於汽車運輸業管理規則第92條第4項規定：「個人經營計程車客運業者，應在該管公路監理機關轄區內設有戶籍。其戶籍地如有遷移變動時，應向當地公路監理機關報備。」然依同規則第91條第1項第3款規定，計程車僅得在核定之營業區域內營業，而依前開計程車客運業營業區域劃分可知，計程車客運業具有跨域流動性，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市，從而關於個人得在直轄市經營計程車客運業之核准主管機關，係兼含直轄市及其他縣（市）之公路主管機關。例如要在臺北市經營計程車客運業，向臺北市、新北市、桃園市、基隆市及宜蘭縣任一地之公路主管機關申請許可均可。又戶籍所在地直轄市之個人未經核准而違規經營計程車客運業，其之所以違規，並不是其未向戶籍所在地之直轄市公路主管機關申請核准，而是未向有權限核准其在違規地經營計程車客運業之公路主管機關申請核准。例如戶籍設在臺中市之個人，其在臺北市未經核准經營計程車客運業，其之所以違規，並非因其未向臺中市之公路主管機關申請核准經營計程車客運業，因為即使已向臺中市之公路主管機關申請核准，亦不能在臺北市經營計程車客運業，而是未向臺北市、新北市、桃園市、基隆市及宜蘭縣任一地之公路主管機關申請核准。換言之，對未經申請核准而經營計程車客運業之個人，無論其戶籍所在地在何直轄市或縣（市），有權限核准在違規行為地經營計程車客運業之公路主管機關，均屬該個人違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條之行政法上義務（即未經申請核准不得經營計程車客運業）行為地之主管機關，有依公路法第77條第2項規定為處分之管轄權。
㈤復依公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為
交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」交通部依據前開公路法第79條第5項規定授權所訂汽車運輸業管理規則第139條之1第1項規定：「……計程車客運業……之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。」交通部依此及行政程序法第15條第1項規定，以102年7月22日交路字第10250097788號函，公告委任交通部公路總局即上訴人辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日起生效。因此交通部既將核准個人經營計程車客運業權限之直轄市以外之其他縣市公路主管機關就計程車客運業的申請核准、營運管理及處罰權限授權給上訴人辦理，則上訴人就核定營業區域內未經申請核准經營計程車客運業自取得裁處罰鍰及吊扣（吊銷）牌照（駕照）之權限，難謂營業區域內僅能由直轄市公路主管機關取得專屬管轄權限。
㈥經查，被上訴人以營利為目的，向浩銅公司承租車輛，並註
冊加入成為Uber App平台的駕駛人後，依自己意願經由該平台提供之資訊攬載乘客，於106年1月6日12時12分許以系爭車輛在臺北市○○○路0段000號載客，並收取費用134.48元，上訴人因認被上訴人有未經核准擅自經營汽車運輸業之行為，所涉違章行為，係未經申請核准而經營「計程車客運業」，爰依公路法第77條第2項規定，以原處分裁處被上訴人10萬元罰鍰，並吊扣駕照4個月，為原審經依法調查證據所確認之事實。本件違規行為地在臺北市，依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款附表七規定，個人經向臺北市、新北市、桃園市、基隆市及宜蘭縣任一公路主管機關申請核准者，計程車客運業之營業區域均包含臺北市，即得在臺北市經營計程車客運業，因此有權限核准在臺北市經營計程車客運業，自係兼含新北市、桃園市、基隆市及宜蘭縣公路主管機關，從而就違反公路法第77條第2項規定行政法上義務之主管機關即上訴人自依法取得管轄權。原判決以駕駛人與宇博公司共同違反公路法第77條第2項規定，而依公路法第37條第1項第3款規定，適用於本件個人經營計程車客運業情形，認上訴人就直轄市轄內計程車客運業欠缺管轄權限，不具有作成原處分之管轄權限，據此撤銷訴願決定及原處分，自有不適用法規、適用法規不當之判決違背法令。
㈦行政機關本於職權訂定裁量基準，供作所屬人員或下級機關
行使裁量權之準據（行政程序法第159條第2項第2款參照），俾使個案妥適裁量，並顧及法律適用一致性，以符平等原則。交通部依公路法中央主管機關職權，以106年1月6日交路字第10650001091號令修正發布並同日生效之「未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁罰基準」（下稱裁罰基準）第2點規定：個人以小型車、機車經營汽車運輸業者，第1次，處10萬元罰鍰，並吊扣該次非法營業車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照4個月（108年5月17日交路字第10850059841號令修正發布名稱為「未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁量基準」，該裁量基準第2點仍規定：個人以小型車、機車經營汽車運輸業者，第1次，處10萬元罰鍰，並吊扣該次非法營業車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照4個月），係依未經核准經營汽車運輸業者之車輛種類及違反次數加以分類，區分嚴重程度，訂定裁罰原則，以利具體個案為妥適之裁量，並未逾越公路法第77條第2項規定之裁量範圍，且標準客觀合理，公路主管機關自得援用上開標準為裁量依據。承上所述，被上訴人既有未經申請核准而經營計程車客運業之情事，上訴人基於公路主管機關之職權，以原處分裁處10萬元罰鍰，並吊扣駕照4個月，即屬於法有據。且依原審所確定之事實，本件被上訴人之違規情節，亦未有例外情形以致上訴人未審酌而過度損害被上訴人權益，上訴人依裁罰基準，就被上訴人第1次違規作成原處分，核無裁量違法或違反比例原則情事，且為法定之最低度法律效果，原處分自無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人據以指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。因本件事實已臻明確，且兩造已就上訴人有無作成原處分管轄權限之爭點，為充分攻防，本院自為判決，不致造成突襲，故由本院本於原審上開確定之事實，將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 7 月 15 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 蕭 惠 芳法官 曹 瑞 卿法官 林 惠 瑜法官 高 愈 杰以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 7 月 16 日
書記官 劉 柏 君