最 高 行 政 法 院 判 決108年度上字第640號上 訴 人 交通部公路總局代 表 人 許鉦漳訴訟代理人 蔡承珊被 上訴 人 趙子淳訴訟代理人 黃慧萍 律師上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國108年4月25日臺北高等行政法院107年度訴字第1236號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人之代表人已由陳彥伯變更為許鉦漳，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、被上訴人經民眾檢舉，利用台灣宇博數位服務股份有限公司（下稱宇博公司）網路平台（Uber APP），於民國106年1月20日15時40分許，駕駛登記訴外人直航聯合有限公司所有之車號000-0000號租賃小客車，由臺北市○○○路0段00000號載客至同市路2段86號（大安區公所），收取費用新臺幣（下同）105元，經上訴人認定被上訴人有「未申請核准而經營汽車運輸業」情事，依公路法第77條第2項（原判決誤植為第72條第2項）及汽車運輸業管理規則第138條規定，以107年2月9日第20-005805號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分）處被上訴人罰鍰10萬元；並吊扣駕照4個月。
被上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明：訴願決定及原處分均撤銷，經臺北高等行政法院（下稱原審）107年度訴字第1236號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分。上訴人不服，提起本件上訴。
三、被上訴人起訴主張、上訴人在第一審的答辯，均引用原判決所載。
四、原判決撤銷訴願決定及原處分，係略以：㈠依據公路法第2條第14款、第3條、第34條第1項第4款、第37
條、第77條第2項及第78條規定可知，經營計程車客運業，主事務所位於直轄市者，其申請及管理之主管機關應為直轄市政府；主事務所位於直轄市以外區域者，其主管機關則為交通部。此又涉及直轄市自治權限中，轄區內關於交通之規劃、營運及管理（地方制度法第18條第10款第2目參照），應認為因事務而生之法定管轄，尚非土地管轄。從而，「與主事務所在直轄市之計程車客運業」共同違反公路法第77條第2項規定者，依同法第78條規定，應由直轄市公路主管機關作成處分。
㈡行政院106年7月24日院臺交字第1060182260號函（下稱行政
院106年函）就交通部106年5月16日交路字第1065006190號函關於「於直轄市未經核准經營計程車客運業之裁罰機關」管轄疑義乙案，雖核復略謂：「……直轄市與交通部均有管轄權……後續實務上如有分工協作必要，再由貴部適時與各直轄市政府協議定之。」惟依上開公路法規定及說明，裁罰機關由直轄市政府任之，並無行政程序法第14條第1項機關間權限爭議的問題；且此經立法規範之管轄，並寓有中央與地方權限劃分之意旨，無由行政院任意設定或變更之餘地，更不允許機關間自行協議變動，行政院106年函殊乏所據。
㈢上訴人既指被上訴人與主事務所位於臺北市之宇博公司共同
未經核准擅自經營汽車運輸業（計程車客運業），而該當公路法第77條第2項（原判決誤植為第72條第2項），則其所指被上訴人上開行為是否成立，以及相應管制或處罰之管轄機關即為臺北市政府公路主管機關，而非上訴人。上訴人就被上訴人行為逕作成原處分予以裁罰，違反法定管轄規定。
㈣臺北市政府公路主管機關就被上訴人與主事務所位於臺北市
之宇博公司共同經營計程車客運業，是否該當於公路法第77條第2項（原判決誤植為第72條第2項）規定，而應為相應之處罰或管制（吊扣駕照4月之處分，尚未執行）有因事務而生法定管轄權。上訴人為交通部下級機關，逕作成原處分，有違法定管轄，訴願決定未查，予以維持，亦有違誤等詞，為其判斷之基礎。原審並附帶敘明：本件既係因上訴人違反法定管轄規定，而經撤銷原處分，上訴人即係無權認定被上訴人是否有違反公路法第77條第2項（原判決誤植為第72條第2項）情事之機關，原審就其所認定之該項行為是否存在，以及是否違章，乃不為審查等語。
五、本院查：㈠按公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……。十
四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……。四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」第38條規定：「公路主管機關，審核經營汽車運輸業之申請，應按下列之規定：一、合於當地運輸需要者。二、確能增進公眾便利者。
三、具有充分經營財力者。四、具有足夠合於規定車輛、站、場及提供身心障礙者使用之無障礙設施、設備者。前項審核細則，由交通部定之。」第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣10萬元以上2千5百萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣4個月至1年，或吊銷之，非滿2年不得再請領或考領。」第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」次按，汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定：「經營計程車客運業應遵守下列規定：……。三、車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依附表七之規定。」第138條規定：
「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」準此，公路法為健全公路營運制度，發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全，就人民經營計程車客運業予以管制，採行事前許可制，再按汽車運輸業別規定基本要件（細節部分授權中央主管機關訂定汽車運輸業管理規則及汽車運輸業審核細則），依核定營業區域規定受理申請及核准的主管機關，需先申請公路主管機關審核符合公路法相關法令規定，核准發給計程車客運業營業執照，方得開始營業，如未經申請核准而擅自經營計程車客運業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依公路法第77條第2項規定處置。
㈡依現行規定，對於計程車客運業之管理法規計有公路法、道
路交通管理處罰條例、汽車運輸業管理規則、計程車運輸合作社設置管理辦法及計程車駕駛人執業登記管理辦法。另依公路法第56條及汽車運輸業管理規則第91條、第91條之1及第92條規定，個人欲以駕駛計程車為業，除依汽車運輸業管理規則第92條規定符合優良駕駛，得申請個人經營計程車客運業外，則須受僱於計程車客運業（即交通公司或車行）或自備汽車參與計程車客運經營（即靠行）、或為計程車運輸合作社社員。又計程車客運業者得以多少數量之營業車輛營業，主要係於申請籌設或申請增加營業汽車時，由公路主管機關依公路法第38條、汽車運輸業審核細則第4條第1項及第5條第1項規定，加以審核，並以計程車客運業者之資力及設備等營運條件決定其營業車輛之數量。且計程車客運業的營業區域範圍，係依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定，車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依該條附表七之規定，核定主事務所所在地至其鄰近縣（市）為營業區域。觀其內容，共分成22個縣市，再以此劃定其鄰近的縣市，其中固有直轄市，但主要是以縣（市）的基準，其區域劃分的考量因素顯然不在直轄市，而是由中央主管機關通盤考量各區域的面積與人口為受理申請業務（例如臺北市其營業區域包含新北市、桃園市、基隆市、宜蘭縣；桃園市包含新北市、臺北市、新竹縣、新竹市、基隆市；臺中市包含苗栗縣、彰化縣、南投縣)，而為一致性監督管理之事務，據以審核是否核准申請，是依前開營業區域劃分可知，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市。
㈢公路法第37條第1項規定係就申請「核准籌備經營汽車運輸業
」為管轄權之分配，同條項第3款規定，經營計程車客運業依其主事務所位在直轄市或直轄市以外之區域，應分別向直轄市政府、中央公路主管機關（即交通部）申請，依同法第39條第2項規定，其於籌備完竣，報請該管公路主管機關核發汽車運輸業營業執照等許可後，方得開始營業。本院109年度大字第2號裁定就未經依公路法第37條第1項第3款規定申請核准，而擅自經營計程車客運業者，具公路法第77條第2項規定裁處罰鍰並勒令歇業權限之裁罰事務主管機關，作成統一見解，認應依公路法第37條第1項第3款而定，即主事務所在直轄市者，由該直轄市公路主管機關（即直轄市政府）管轄；在直轄市以外之區域者，歸中央主管機關（即交通部）管轄。且此以「主事務所」為連繫因素決定土地管轄，屬行政罰法第29條及第30條之特別規定，依行政罰法第1條但書而排除該規定之適用。惟公路法第37條第1項第3款規定係就同法第39條第2項依法辦理公司或商業登記經營汽車運輸業之申請規範，其所適用之情形係公司、車行或合作社申請經營計程車客運業之情形，並不適用於個人經營計程車客運業情形。本件違規行為人為自然人，自無從依公路法第37條第1項第3款規定定管轄機關。從而本院109年度大字第2號裁定見解之解釋範圍並不包括個人經營計程車客運業情形，該大法庭裁定見解於本件並不適用之。㈣行政罰法第29條第1項規定：「違反行政法上義務之行為，由
行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。」違反行政法上義務之行為，原則上由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。有關個人經營計程車客運業權限之核准主管機關，公路法並未予以明定，僅於汽車運輸業管理規則第92條第4項規定：「個人經營計程車客運業者，應在該管公路監理機關轄區內設有戶籍。其戶籍地如有遷移變動時，應向當地公路監理機關報備。」然依同規則第91條第1項第3款規定，計程車僅得在核定之營業區域內營業，而依前開計程車客運業營業區域劃分可知，計程車客運業具有跨域流動性，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市，從而關於個人得在直轄市經營計程車客運業之核准主管機關，係兼含直轄市及其他縣（市）之公路主管機關。例如要在臺北市經營計程車客運業，向臺北市、新北市、桃園市、基隆市及宜蘭縣之任一地之公路主管機關申請許可均可。又戶籍所在地直轄市之個人未經核准而違規經營計程車客運業，其之所以違規，並不是其未向戶籍所在地之直轄市公路主管機關申請核准，而是未向有權限核准其在違規地經營計程車客運業之公路主管機關申請核准。例如戶籍設在臺中市之個人，其在臺北市未經核准經營計程車客運業，其之所以違規，不是因其未向臺中市之公路主管機關申請核准經營計程車客運業，因為即使其已向臺中市之公路主管機關申請核准，亦不能在臺北市經營計程車客運業，而是未向臺北市、新北市、桃園市、基隆市及宜蘭縣之任一地之公路主管機關申請核准。換言之，對未經申請核准而經營計程車客運業之個人，無論其戶籍所在地在何直轄市或縣（市），有權限核准在違規行為地經營計程車客運業之公路主管機關，均屬該個人違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條之行政法上義務（即未經申請核准不得經營計程車客運業）行為地之主管機關，有依公路法第77條第2項規定為處分之管轄權。
㈤復依公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為
交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」交通部依據前開公路法第79條第5項規定授權所訂汽車運輸業管理規則第139條之1規定：「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。（第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」交通部依此規定及行政程序法第15條第1項規定，以102年7月22日交路字第10250097788號函，公告委任交通部公路總局即上訴人辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日起生效。因此交通部既將有核准個人經營計程車客運業權限之直轄市以外之其他縣市公路主管機關就計程車客運業的申請核准、營運管理及處罰權限授權給上訴人辦理，則上訴人就核定營業區域內未經申請核准經營計程車客運業自取得裁處罰鍰及吊扣（吊銷）牌照（駕照）之權限，難謂營業區域內僅能由直轄市公路主管機關取得專屬管轄權限。
㈥經查，原審係以臺北市政府就被上訴人與主事務所位於臺北
市之宇博公司共同經營計程車客運業，是否該當於公路法第77條第2項（原判決誤植為第72條第2項）規定，而應為相應之處罰或管制有因事務而生法定管轄權，遂認上訴人逕作成原處分，有違法定管轄，而將原處分及訴願決定均予撤銷。惟即使臺北市政府就此享有事務管轄權，如前㈡及㈣所述，中央主管機關或其他地方機關（縣市政府）依法亦享有事務管轄權。因此交通部可本諸公路法第3條所定中央主管機關之地位，依公路法第79條第5項規定授權訂定之汽車運輸業管理規則第139條之1及行政程序法第15條第1項之規定，以102年7月22日交路字第10250097788號函，將事務管轄權委任下級機關即上訴人執行，上訴人因此取得本案之管轄權限。是原審認上訴人就直轄市轄內計程車客運業欠缺管轄權限，不具有作成原處分之管轄權限，據此撤銷訴願決定及原處分，自有不適用法規、適用法規不當之判決違背法令。
㈦又按「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之
拘束。」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據……」「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理法則及經驗法則判斷事實之真偽；……得心證之理由，應記明於判決。」行政訴訟法第125條第1項、第133條、第189條分別定有明文。行政訴訟之第一審屬事實審，而行政訴訟通常事件之第一審為高等行政法院，故關於通常行政訴訟事件之事實認定及證據調查事項，應由高等行政法院依職權（包含行使闡明權促使兩造當事人主張事實及提出證據）查明為裁判基礎之事實關係，以作成實體裁判，並將得心證之理由記明於判決。如未調查、審酌，亦未說明理由，即有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條之應依職權調查規定，及判決不備理由之違背法令。本件原審因認上訴人係無權認定被上訴人是否有違反公路法第77條第2項（原判決誤植為第72條第2項）情事之機關，而撤銷原處分，故就其所認定之該項行為是否存在，以及是否違章，乃不為審查（原判決第5頁第11至14行參見）。亦即，原審並未認定被上訴人有何「未申請核准而經營汽車運輸業」情事而該當於公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定之違章事實（待證事實），遽以原處分違法（違反法定管轄），而予以撤銷，卻未盡職權調查義務，原判決自有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條規定，及判決不備理由之違背法令。㈧綜上所述，原判決有不適用法規、適用法規不當及不備理由 之違法，且影響裁判結果，上訴意旨指摘原判決違背法令， 求予廢棄，即有理由。又因本件攸關法律適用之事實，猶待原審調查審認，本院無從自為判決，故將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 6 月 17 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 蕭 惠 芳法官 林 惠 瑜法官 高 愈 杰法官 曹 瑞 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 6 月 18 日
書記官 莊 子 誼