最 高 行 政 法 院 判 決108年度上字第652號上 訴 人 王瑞玲即禾馨醫事檢驗所訴訟代理人 陳尹章 律師
陳靜儀 律師被 上訴 人 衛生福利部國民健康署代 表 人 王英偉訴訟代理人 杜家駒 律師
麥揚竣林柏均上列當事人間有關醫政事務事件，上訴人對於中華民國108年4月11日臺北高等行政法院107年度訴字第23號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣慧智醫事檢驗所前於民國102年7月22日慧所字第1020722號函向被上訴人申請「遺傳性及罕見疾病檢驗機構資格審查─臨床細胞遺傳學檢驗機構」初次資格審查（主持人蘇怡寧），被上訴人以104年3月20日國健婦字第10404005661號函復慧智醫事檢驗所，結果為：未通過，該函並依行為時（102年12月3日修正）「遺傳性及罕見疾病檢驗機構資格審查要點」（下稱系爭審查要點）之附表1「臨床細胞遺傳學檢驗機構初次資格審查基準」規定，載明品質測試2次未過，1年後（即105年3月19日）方能再次申請初次資格審查。嗣上訴人於104年8月13日設立，於104年9月16日向被上訴人申請「遺傳性及罕見疾病檢驗機構─臨床細胞遺傳學檢驗機構」初次資格審查（主持人蘇怡寧），經被上訴人委託之「台灣周產期醫學會」依行為時系爭審查要點組成「遺傳性及罕見疾病檢驗機構資格審查小組」進行審查，該審查小組考量上訴人之主持人與慧智醫事檢驗所相同，應請其先妥為說明前次錯誤之改善作為後再審，以確保上訴人之檢驗品質，被上訴人遂於105年9月22日召開「遺傳性及罕見疾病檢驗機構─臨床細胞遺傳學檢驗項目」初次資格審查會議，邀請上訴人之代表（包括主持人蘇怡寧），由蘇怡寧就前擔任慧智醫事檢驗所主持人所送報告予以說明，該次會議結論為上訴人重新檢送30份連號羊水細胞染色體檢查個案之資料至被上訴人，再進行審查。上訴人乃另以105年10月21日慧所字第1051021001號函向被上訴人申請「遺傳性及罕見疾病檢驗機構─臨床細胞遺傳學檢驗機構」初次評核資格審查，經被上訴人106年1月18日國健婦字第1060400130號函（下稱原處分）復上訴人：「……有關貴所申請『遺傳性及罕見疾病檢驗機構─臨床細胞遺傳學檢驗項目』初次資格審查，書面審查結果為『不通過』……」。上訴人不服，循序提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷；被上訴人應作成上訴人申請「遺傳性及罕見疾病檢驗機構─臨床細胞遺傳學檢驗機構」初次資格審查通過之處分。經原審法院以原判決駁回，上訴人提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)依優生保健法第16條第1項規定，執行第6條、第7條、第9條、第10條所定之優生保健措施者，政府得減免或補助其費用，因此，被上訴人為確保遺傳性及罕見疾病指定檢驗機構之檢驗品質，保障受檢者權益，特訂定系爭審查要點。被上訴人依據行為時系爭審查要點所為之「遺傳性及罕見疾病檢驗機構─臨床細胞遺傳學檢驗機構」初次資格審核，並無涉於上訴人是否得為遺傳學檢驗業務，僅發生上訴人是否得依優生保健法第16條第2項規定申請費用補助而已。此應屬給付行政範疇，且非涉及重大公共利益，而衍生預算排擠效果，主管機關自得為適當之規範，以利優生保健法第16條優生保健措施之執行。(二)本件上訴人聲明：被上訴人應作成上訴人申請「遺傳性及罕見疾病檢驗機構─臨床細胞遺傳學檢驗機構」初次資格審查通過之處分，為課予義務訴訟事件，則原審法院之判斷基準時點，應以事實審言詞辯論終結時之事實及法律狀態為準據。關於上訴人之聲明，依行為時系爭審查要點第7點及附表1之規定，檢驗機構主持人須為專任，資格依初審主持人資格審查基準，且於報告簽署人資格審查通過後，方能進行檢驗機構資料書面審查。惟因本件為課予義務訴訟，基於課予義務訴訟事件之判斷基準時，應適用107年11月28日新修正之「遺傳性及罕見疾病指定檢驗機構資格審查要點」規定。(三)107年11月28日新修正「遺傳性及罕見疾病指定檢驗機構資格審查要點」第3點規定，醫療機構應置有附表2「專任報告簽署人」，應屬適當落實遺傳性及罕見疾病指定檢驗機構之檢驗品質，同時保障受檢者權益之規制，自應為本件課予義務訴訟之判準。又107年11月28日新修正「遺傳性及罕見疾病指定檢驗機構資格審查要點」第3點關於專任之認定，附表2以執業登記處所為依據，就取得專門執業證照者而言，執業登記處所為專任之表徵，符合一般社會常情，而在該處所之適當位置揭示該專業證照，供社會大眾識別或查悉，足以認定被上訴人規制專任報告簽署人，以供遺傳性及罕見疾病檢驗報告之簽署，並以該專業者之執業登記處所為專任之認定，當屬遺傳性及罕見疾病檢驗機構建置之適當措施，於法應無違誤。(四)本件上訴人主張本件主持人是蘇怡寧醫師，並未因主持人資格不符而未通過，僅被上訴人認為染色體檢驗有瑕疵等情，但被上訴人爭執主持人蘇怡寧醫師須要專任等情。本件情形既適用107年11月28日新修正「遺傳性及罕見疾病指定檢驗機構資格審查要點」第3點，須為專任報告簽署人，則上訴人向被上訴人申請「遺傳性及罕見疾病檢驗機構─臨床細胞遺傳學檢驗機構」初次評核資格審查，其專任報告簽署人（即舊法之主持人）蘇怡寧醫師，未能符合專任之判準（以執業登記處所為依據），則審查之結果仍為不通過，本件課予義務訴訟即無理由，應予駁回。又就上訴人而言，並非經審查通過仍在有效期間之指定檢驗機構，自無107年11月28日新修正「遺傳性及罕見疾病指定檢驗機構資格審查要點」第3點但書規定之適用。其餘上訴人所訴審查小組、審查委員之資格、組織、審議程序、審查意見均有違法等情，自無逐一釐清之必要等語，判決駁回上訴人在原審之訴。
四、本院按：
(一)優生保健法第16條規定：「（第1項）接受本法第6條、第7條、第9條、第10條所定之優生保健措施者，政府得減免或補助其費用。（第2項）前項減免或補助費用辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定後行之。」依該條第2項授權訂定之優生保健措施減免或補助費用辦法，第2條第1款規定：「本辦法減免或補助費用之優生保健措施如下：一、遺傳性疾病檢查：……」同辦法第4條第1項規定：「第2條優生保健措施應予減免費用之項目、對象、金額、辦理機構及受理申請機關，規定如附表1。」102年7月19日行政院院臺規字第1020141353號公告同辦法第4條附表1所列屬「行政院衛生署國民健康局」之權責事項，自102年7月23日起改由「衛生福利部國民健康署」（即被上訴人）管轄。符合補助條件之遺傳性疾病高風險民眾，其檢體需送至中央主管機關評核通過之遺傳性疾病檢驗機構，始得予以檢驗費用補助。為確保該等檢驗機構之檢驗品質，保障民眾權利，被上訴人訂定系爭審查要點。上訴人於105年10月21日提出本件申請案，而被上訴人則於106年1月18日作成原處分予以駁回。被上訴人所為駁回處分之依據，係102年12月3日修正發布之系爭審查要點（即行為時系爭審查要點）。依行為時系爭審查要點第4點規定：「醫療機構或醫事檢驗機構申請檢驗機構初次資格審查，應先經書面審查通過者，始得進行遺傳性疾病或罕見疾病檢驗品質測試，其資格審查基準如附表1、3。」同要點第7點規定：「檢驗機構主持人須為『專任』，如有異動應於異動日起30日內向本署報備，並於異動日起2個月內檢具新主持人及檢驗機構其他人員資料，報署審查。主持人資格依初審主持人資格審查基準（附表1），並經檢驗品質測試合格，審查期間應將檢體送往其他經本署審查通過之檢驗機構檢驗。……」同要點附表1「臨床細胞遺傳學檢驗機構初次資格審查基準」規定：「一、書面審查部分：(一)檢驗結果報告簽署人資格初審：1.主治醫師、博士或具教育部審定副教授以上資格之醫檢師，且有兩年臨床遺傳學或臨床細胞遺傳學之訓練。2.除聘用衛生福利部（原衛生署）資格審查通過之臨床細胞遺傳學檢驗機構報告簽署人免審外，新聘報告簽署人須有一百例實際操作紀錄，由原訓練單位主持人認可。報告簽署人資格審查通過後，方能進行檢驗機構資料書面審查。……(二)主持人資格審查：主持人必須具檢驗報告簽署人資格，檢驗結果報告簽署人如有2人以上者，應指定其中1人為主持人。主持人資格審查通過後，方能進行檢驗機構資料書面審查。……」可知，檢驗機構主持人須為「專任」，主持人資格審查通過後，方能進行檢驗機構資料書面審查。所稱「專任」之認定，雖行為時系爭審查要點並未以明文另行定義，然而行為時系爭審查要點附表1規定相關之醫師、醫事檢驗師，在現行法制上均係經國家考試及格之專業人員，且須申請執業登記，領有執業執照，始得執業（醫師法第8條第1項、醫事檢驗師法第7條第1項規定參照），是行為時系爭審查要點之「專任」，顯非以「申請人自行宣稱」或「主持人之主要工作地點」等浮動或難以界定之標準為依據，被上訴人因以考量醫師、醫事檢驗師在現行法制上既均以執業登記制度作為管理方式，解釋執業登記在該檢驗機構作為「專任」與否之認定標準，合於上開遺傳性及罕見疾病檢驗機構經評核通過始得予以檢驗費用補助之建置目的，得以適當落實遺傳性及罕見疾病指定檢驗機構之檢驗品質，同時保障受檢者權益，自不得謂違反行為時系爭審查要點第7點所稱「專任」法律概念之規範範圍。況被上訴人亦提出（原處分作成時點）106年度醫院評鑑基準及評量項目（醫學中心適用）第1篇第1.3章人力資源管理，其中第22頁1.3.1項註8（原審卷第446頁）規定優良項目中「專任」主治醫師之計算，以執業登記且實質參與診療業務，足佐衛生福利部相關業務範圍內，對於人力資源有要求專任資格時，確以該醫事人員有執業登記於該特定處所為必要，並應有實際參與醫療業務。再者，系爭審查要點嗣於107年11月28日修正名稱「遺傳性及罕見疾病指定檢驗機構資格審查要點」（即新法）及全文10點，其中第3點規定「申請審查指定為遺傳性及罕見疾病檢驗機構，須為設有符合醫療機構設置標準所定檢驗設施及人員之醫療機構，並應置有附表2所定之『專任』報告簽署人。……」新法附表2「遺傳性及罕見疾病指定檢驗機構初次審查書面審查基準」一、「專任報告簽署人」之備註載明「專任報告簽署人2人以上者，應指定其中1人為主持人。」「專任之認定以職業登記處所為依據」。新法就「專任」之認定依據予以明文化，其判準與被上訴人對於行為時系爭審查要點第7點「專任」之解釋並無二致。上訴意旨主張：上訴人申請時，依當時有效之行為時系爭審查要點第7點規定主持人須專任，但該要點及附表1關於主持人審查部分，均無任何法規要求檢驗機構主持人應將執業登記登記於該檢驗機構之規定，上訴人認為醫師擔任檢驗機構之主持人外，未在其他檢驗機構擔任主持人，即與行為時系爭審查要點相符，應予通過主持人資格審查云云，為其一己主觀之法律見解，洵非的論，要無可採。
(二)關於課予義務訴訟事件，行政法院係針對「法院裁判時原告之請求權是否成立、行政機關有無行為義務」之爭議，依法作成判斷。故其判斷基準時點，非僅以作成處分時之事實及法律狀態為準，事實審法院言詞辯論程序終結時之事實狀態的變更，以及法律審法院裁判時之法律狀態的變更，均應綜合加以考量，以為判斷。裁判基準時決定後，將在此基準時點以前所發生之事實及法律狀態的變化納入考慮範圍，「解釋個案應適用之實體法規定及法律適用原則以為法律適用作成裁判」〔本院109年度大字第3號裁定理由三、(一)1.參照〕。法律除明定具有溯及效力者外，其適用以不溯及既往為原則，此為法律適用之原則。中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」明示行政機關受理人民申請許可案件，在處理程序終結前，新的法規範公布，原則上應適用變更後的新法；例外適用變更前的舊法者，則限於舊法有利於當事人而新法未廢除或禁止所申請事項之情形，皆不生法律溯及既往問題。又中央法規標準法第18條所稱「處理程序」，係指主管機關處理人民申請許可案件之程序而言，並不包括行政救濟之程序在內。故主管機關受理人民申請許可案件，其處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，仍應適用實體從舊程序從新之原則處理。是以，處理程序終結即作成處分後有新的法規規定時，是否可適用新法規，端視新法規有無規定得以溯及既往適用。本件被上訴人於106年1月18日作成否准之原處分，處理程序已終結，系爭審查要點嗣於107年11月28日修正名稱「遺傳性及罕見疾病指定檢驗機構資格審查要點」（即新法）及全文10點，新法並未規定該修正後之規定得以溯及適用於修正施行前處理程序已終結或已作成處分之案件。故本件上訴人向被上訴人申請「遺傳性及罕見疾病檢驗機構─臨床細胞遺傳學檢驗機構」，係以處理程序終結時有效之行為時系爭審查要點，以為認定「遺傳性及罕見疾病檢驗機構─臨床細胞遺傳學檢驗機構」資格是否審查通過之評核基準，行政法院亦應以行為時系爭審查要點作為裁判時，判斷原告（即本件上訴人）之請求權是否成立、行政機關有無行為義務之應適用法令。原判決援引107年11月28日修正「遺傳性及罕見疾病指定檢驗機構資格審查要點」為本件訴訟裁判時應適用之法令，固有未洽，惟原判決所為「專任」之認定以主持人執業登記之處所為判準之論述，並無違誤，亦因與判決之結論無影響，故上訴人意旨就被上訴人於原審訴訟程序進行中，修訂系爭審查要點，違反誠信原則，原判決直接適用107年11月28日修正「遺傳性及罕見疾病指定檢驗機構資格審查要點」，並非本件申請當時有效之法令，有適用法規不當及違背法令不溯及既往之違法，指摘原判決應予廢棄云云，即因與原判決結論無影響，本院自無再詳予審究之必要。
(三)復按否准處分之課予義務訴訟類型乃人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或特定內容行政處分之訴訟。其訴訟目的在於取得其依法申請之行政處分或特定內容之行政處分，而非在於撤銷否准處分，故其訴之聲明通常除請求判命被告機關應作成原告所申請內容之行政處分外，另附屬聲明請求將訴願決定及否准處分均撤銷，如原告提起之課予義務訴訟有理由時，始於實務上一併諭知將該附屬聲明之否准處分予以撤銷。行政法院對於課予義務訴訟應審究者，乃原告（即本件上訴人）請求行政機關作成行政處分或特定內容之行政處分之本案聲明有無理由，亦即以原告所主張之請求權基礎於裁判時是否有效存在為斷。倘原告請求行政機關作成特定內容之行政處分，業經行政法院調查結果認定原告所主張之請求權係不存在，則其所提起之課予義務訴訟，行政法院即應依行政訴訟法第200條第2款規定，以原告之訴無理由予以判決駁回，縱因原處分否准之理由有誤或有行政程序上之瑕疵，亦不影響行政法院應以判決駁回其起訴之結論。本件上訴人向被上訴人申請「遺傳性及罕見疾病檢驗機構─臨床細胞遺傳學檢驗機構」，主持人為蘇怡寧醫師，為原審確定之事實。醫療法第2條規定「本法所稱醫療機構，係指供醫師執行醫療業務之機構。」醫師依此僅能執業登記於醫療機構，無法執業登記於檢驗機構，故被上訴人於原審陳稱主持人蘇怡寧醫師未符合行為時系爭審查要點第7點「專任」之判準，揆之上開規定及說明，並無不合。基此，上訴人請求被上訴人作成其申請「遺傳性及罕見疾病檢驗機構─臨床細胞遺傳學檢驗機構」初次資格審查通過之處分，所主張之請求權並不存在，其於原審之訴即屬無理由，應予以判決駁回，縱原處分有上訴人於原審所指之理由不備或其他審查程序及認定事實錯誤等之瑕疵，無非均在指摘其原審附屬聲明所載之否准處分有無瑕疵，亦不影響法院應以判決駁回其訴之結論。原判決已敘明主持人蘇怡寧醫師未能符合「專任」之判準，業經原審調查結果認定不能通過該檢驗機構之初次審查資格，本件課予義務訴訟即無理由，應予駁回，並敘明其餘上訴人稱審查小組之組織是否合法？有無違反迴避規範？原處分有無認定事實錯誤？或理由不備？或逾越裁量權限？是否未給予陳述之機會等爭議，自無調查之必要。上訴意旨猶執詞主張：被上訴人作成審查結果不符行為時系爭審查要點之原處分理由中，並未記載蘇怡寧醫師之主持人資格不符系爭審查要點規定，堪認蘇怡寧醫師已通過主持人資格審查，原判決遽採被上訴人於原審訴訟程序進行中所爭執主持人蘇怡寧醫師不符合專任之判準，實有速斷云云，指摘原判決違法，自無可採。
(四)綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 9 月 16 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 胡 方 新
法官 陳 國 成法官 蕭 惠 芳法官 曹 瑞 卿法官 林 惠 瑜以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 9 月 16 日
書記官 廖 仲 一