最 高 行 政 法 院 判 決108年度上字第662號上 訴 人 交通部公路總局代 表 人 許鉦漳訴訟代理人 劉青娥被 上訴 人 李鳳嬌訴訟代理人 黃慧萍 律師上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國108年4月25日臺北高等行政法院107年度訴更一字第127號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、上訴人代表人於訴訟繫屬本院中由陳彥伯變更為許鉦漳，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。
二、上訴人所屬高雄區監理所調查發現訴外人許國建（原審誤載為李昇隆）利用台灣宇博數位服務股份有限公司（下稱宇博公司）提供之Uber APP網路平台（下稱Uber APP），於民國105年12月15日17時21分許，駕駛登記被上訴人所有之AJC-5888號自用小客車（下稱系爭車輛），由高雄市○○區○○路00號載客至國泰路1段193號，並收取費用新臺幣（下同）77元（下稱系爭載客行為），認被上訴人有提供系爭車輛未經申請核准經營汽車運輸業之情事，遂以105年12月30日公高運字第005216號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單（下稱舉發通知單），舉發被上訴人違反行為時（下同）公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。嗣上訴人以106年4月5日第30-005216號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處被上訴人吊扣系爭車輛牌照2個月。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，續提行政訴訟，經原審法院以106年度訴字第1337號判決駁回。被上訴人仍不服，提起上訴，經本院107年度判字第619號判決廢棄發回原審更為審理後，案經原審法院以107年度訴更一字第127號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分。上訴人不服，遂提起本件上訴。並聲明：原判決廢棄。
三、被上訴人起訴主張、上訴人在第一審的答辯，均引用原判決的記載。
四、原判決撤銷訴願決定及原處分，係以：㈠被上訴人之子許國建於105年12月15日17時21分許，以登記為被上訴人所有之系爭車輛，搭載利用Uber APP叫車之乘客，由高雄市○○區○○路00號載客至國泰路1段193號（國泰拖吊場），並收取費用77元，經上訴人以許國建未經核准擅自經營汽車運輸業，乃就許國建所駕駛供作非法營業使用之系爭車輛，以原處分吊扣牌照2個月。原處分既已將違規車號、車種、違反事實、違反時間、違反通知單字號、處罰主文、簡要理由、法令依據等逐一記載，意旨清楚，自足使被上訴人瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令。被上訴人主張原處分未具體記載獲致結論之理由，致被上訴人無從辨明其裁罰理由，欠缺法定程式，違反明確性原則，有不適用行政程序法第5條及違反同法第96條第1項之違法云云，洵不足採。㈡按106年1月4日修正公布前公路法第77條第2項後段「…其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之」規定，依其73年1月23日增訂及106年1月4日修正時之立法理由，參諸條文內容亦未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條項前段之違規行為人所有者為限。考其意旨當係基於「使該車輛無法再繼續供作違規使用」並利於主管機關執行健全公路營運制度之目的，賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，故其性質應認屬管制性行政處分，有本院106年4月份庭長法官聯席會議決議可參。且依公路法第77條第2項後段關於主管機關對供作非法經營汽車運輸業使用之汽車，得吊扣或吊銷車牌之規定，係賦予行政機關以直接形成符合法律要求之行政秩序的方式，積極實現行政目的之權限，其發動不應限於車輛提供者有違反行政法上義務之行為，其性質為管制性之不利行政處分，而非行政罰，自無行政罰法相關規定及自己責任原則之適用。此等得就違規營業車輛之車主吊扣或吊銷汽車牌照，以維護公路營運健全之立法，並未逾越車主所應忍受之社會責任，而有其正當性，當無違反比例原則及平等原則之可言。又交通部以105年3月21日交路(一)10586000482號令修正發布之自用車違規營業處罰基準表（下稱處罰基準表）第3點關於自用小客車第1次違規，處該行為人5萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業用車輛牌照2個月之規定，基本上係以違規行為規模、久暫及型態，衡量應禁止該車輛得行駛於公路上之時間久暫，以遏止再以相同車輛危害公路營運為適當，所選取之手段亦屬正當，除非另有例外情節未審酌而致過度損害車主權益者，主管機關援用上開標準為吊扣牌照期間之依據，即應認與比例原則無悖。上訴人依處罰基準表規定，對被上訴人裁處吊扣系爭車輛牌照2個月，經核於法無違。㈢依公路法第34條第1項第4款、第5款規定，計程車客運業者重在依乘客指示提供車輛及載客服務；小客車租賃業則重在提供租賃標的即車輛本身供承租人合法使用，縱使汽車運輸業管理規則第100條第1項第2款另有規定小客車租賃業者遇租車人有代僱駕駛人要求時，方另依法僱用駕駛。然此與計程車客運業係車輛與駕駛人不可分割，由司機受乘客之指揮執行合乎駕駛目的之載客營運商業模式，二者迥然相異。被上訴人之子許國建駕駛被上訴人所有系爭車輛由乘客使用Uber APP指定路線後，經Uber APP業者即宇博公司指派調度前往載客並收取報酬，再按一定比例將報酬分歸駕駛人許國建與系統業者即宇博公司，由相關「行車路線」及收據等資訊，乘客則可自行由手機截錄、列印等情觀之，系爭載客行為及車資經由Uber APP達成合意時，運送契約即已成立，許國建當係基於反覆性、繼續性與宇博公司共同經營之意使用系爭車輛，而與宇博公司均為共同合作從事載客運輸並受有報酬之計程車客運業。再細觀系爭載客行為路線圖畫面，尚清楚顯示前往載客之許國建相片，且未有單純租用系爭車輛而無提供駕駛服務之選項，則系爭載客行為必然由司機駕駛特定車輛，並無僅出租系爭車輛、代僱許國建駕駛之選項。從而，上訴人抗辯系爭載客行為兼具計程車客運業及小客車租賃業云云，尚難採憑。㈣公路法第37條第1項第3款針對計程車客運業之申請核准籌備事宜，以負有申請核准義務者之主事務所所在位於直轄市或直轄市以外區域作為區別標準，且同法第78條第1項更明定由該管公路主管機關處罰，在同法第37條第1項第3款已針對計程車客運業之監管權限特予明文之情況下，為預防將來繼續實施違規經營計程車客運業之行為，關於施以諸如吊扣牌照等管制處分之權限，自屬適用同法第37條第1項第3款規定之情形而當以直轄市主管機關為吊扣牌照之該管公路主管機關。準此，許國建所為系爭載客行為以系爭車輛用以經營計程車客運業，卻未先申請核准，係違反公路法第37條第1項第3款所定之行政法上義務，被上訴人將系爭車輛交予其子許國建為系爭載客行為使用而為行為之分擔，而為共同行為人，自堪認由宇博公司主導決定是否辦理經營計程車客運業之申請核准事宜以符合法律規定，關於系爭載客行為違規事實，管轄權即應以宇博公司之主事務所定之，而宇博公司之主事務所所在位於臺北市，就系爭載客行為有無經申請核准乙事，本屬臺北市公路主管機關之調查審究範圍，查認違章與否及是否為處分時，自當由臺北市公路主管機關辦理，方收事權統一之效而具合理性。是本件得依公路法第77條第2項規定對被上訴人為原處分者，應為臺北市公路主管機關，並非上訴人，上訴人作成原處分確有欠缺管轄權限之違法。㈤交通部依公路法第79條第5項規定之授權，訂定汽車運輸業管理規則，依汽車運輸業管理規則第139條之1第1項、公路法第3條、第37條第1項規定可知，交通部、直轄市政府、縣市政府均為公路主管機關，惟所轄事務仍有區別。又交通部以102年7月22日交路字第10250097788號函（下稱102年7月22日函），公告委任上訴人之事項，並未將「直轄市轄內計程車客運業」之相關業務納入。本件公路中央主管機關交通部依法並無就直轄市轄內計程車客運業有處罰權限，亦無從委任上訴人行使，則上訴人依法即無本件處罰管轄權限，與直轄市政府間無從發生行政程序法第13條第1項所定管轄權積極衝突之情形，共同上級機關即無從適用該條項規定，介入指定無管轄權之上訴人行使處罰權限。上訴人抗辯依行政程序法第11條第1項、第13條第1項有管轄權云云，依法亦屬無據。綜上所述，上訴人不具有作成原處分之管轄權限，原處分即有違誤，訴願決定予以維持，亦有未合，被上訴人訴請撤銷，即有理由，應予准許，乃判決撤銷訴願決定及原處分等詞，為其判斷之基礎。
五、本院查：㈠公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……。十四
、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……。四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」第38條規 定：「公路主管機關，審核經營汽車運輸業之申請，應按下列之規定：一、合於當地運輸需要者。二、確能增進公眾便利者。
三、具有充分經營財力者。四、具有足夠合於規定車輛、站、場及提供身心障礙者使用之無障礙設施、設備者。前項審核細則，由交通部定之。」行為時公路法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」（此條文已於106年1月4日修正）第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定：「經營計程車客運業應遵守下列規定：……。三、車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依附表七之規定。」第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」準此，公路法為健全公路營運制度，發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全，就人民經營計程車客運業予以管制，採行事前許可制，再按汽車運輸業別規定基本要件（細節部分授權中央主管機關訂定汽車運輸業管理規則及汽車運輸業審核細則），依核定營業區域規定受理申請及核准的主管機關，需先申請公路主管機關審核符合公路法相關法令規定，核准發給計程車客運業營業執照，方得開始營業，如未經申請核准而擅自經營計程車客運業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依行為時公路法第77條第2項規定處置。㈡依現行規定，對於計程車客運業之管理法規計有公路法、道
路交通管理處罰條例、汽車運輸業管理規則、計程車運輸合作社設置管理辦法及計程車駕駛人執業登記管理辦法。另依公路法第56條及汽車運輸業管理規則第91條、第91條之1及第92條規定，個人欲以駕駛計程車為業，除依汽車運輸業管理規則第92條規定符合優良駕駛，得申請個人經營計程車客運業外，則須受僱於計程車客運業（即交通公司或車行）或自備汽車參與計程車客運經營（即靠行）、或為計程車運輸合作社社員。又計程車客運業者得以多少數量之營業車輛營業，主要係於申請籌設或申請增加營業汽車時，由公路主管機關依公路法第38條、汽車運輸業審核細則第4條第1項及第5條第1項規定，加以審核，並以計程車客運業者之資力及設備等營運條件決定其營業車輛之數量。且計程車客運業的營業區域範圍，係依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定，車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依該條附表七之規定，核定主事務所所在地至其鄰近縣（市）為營業區域。觀其內容，共分成22個縣市，再以此劃定其鄰近的縣市，其中固有直轄市，但主要是以縣（市）的基準，其區域劃分的考量因素顯然不在直轄市，而是由中央主管機關通盤考量各區域的面積與人口為受理申請業務（例如主事務所在高雄市其營業區包含臺南市、屏東縣；臺南市包含高雄市、嘉義縣、嘉義市），而為一致性之監督管理，據以審核是否核准申請，是依前開營業區域劃分可知，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市。
㈢公路法第37條第1項規定係就申請「核准籌備經營汽車運輸業
」為管轄權之分配，同條項第3款規定，經營計程車客運業依其主事務所位在直轄市或直轄市以外之區域，應分別向直轄市政府、中央公路主管機關（即交通部）申請，依同法第39條第2項規定，其於籌備完竣，報請該管公路主管機關核發汽車運輸業營業執照等許可後，方得開始營業。本院109年度大字第2號裁定就未經依公路法第37條第1項第3款規定申請核准，而擅自經營計程車客運業者，具公路法第77條第2項規定裁處罰鍰並勒令歇業權限之裁罰事務主管機關，作成統一見解，認應依公路法第37條第1項第3款而定，即主事務所在直轄市者，由該直轄市公路主管機關（即直轄市政府）管轄；在直轄市以外之區域者，歸中央主管機關（即交通部）管轄。且此以「主事務所」為連繫因素決定土地管轄，屬行政罰法第29條及第30條之特別規定，依行政罰法第1條但書而排除該規定之適用。惟公路法第37條第1項第3款規定係就同法第39條第2項依法辦理公司或商業登記經營汽車運輸業之申請規範，其所適用之情形係公司、車行或合作社申請經營計程車客運業之情形，並不適用於個人經營計程車客運業情形，上訴人主張本案違規行為人為自然人，自無從依公路法第37條第1項第3款規定定管轄機關等情，自屬可採。
從而本院109年度大字第2號裁定見解之解釋範圍並不包括個人經營計程車客運業情形，該大法庭裁定見解於本件並不適用之。
㈣行政罰法第29條第1項規定：「違反行政法上義務之行為，由
行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。 」違反行政法上義務之行為，原則上由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。有關個人經營計程車客運業權限之核准主管機關，公路法並未予以明定，僅於汽車運輸業管理規則第92條第4項規定：「個人經營計程車客運業者，應在該管公路監理機關轄區內設有戶籍。其戶籍地如有遷移變動時，應向當地公路監理機關報備。」然依同規則第91條第1項第3款規定，計程車僅得在核定之營業區域內營業，而依前開計程車客運業營業區域劃分可知，計程車客運業具跨域流動性，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市，從而關於個人得在直轄市經營計程車客運業之核准主管機關，係兼含直轄市及其他縣(市）之公路主管機關。例如要在高雄市經營計程車客運業，向高雄市、臺南市及屏東縣之任一地之公路主管機關申請許可均可。又戶籍所在地直轄市之個人未經核准而違規經營計程車客運業，其之所以違規，並不是其未向戶籍所在地之直轄市公路主管機關申請核准，而是未向有權限核准其在違規地經營計程車客運業之公路主管機關申請核准。例如戶籍設在臺中市之個人，其在新北市未經核准經營計程車客運業，其之所以違規，不是因其未向臺中市之公路主管機關申請核准經營計程車客運業，因為即使其已向臺中市之公路主管機關申請核准，亦不能在新北市經營計程車客運業，而是未向臺北市、基隆市、新北市、桃園市及宜蘭縣之任一地之公路主管機關申請核准。換言之，對未經申請核准而經營計程車客運業之個人，無論其戶籍所在地在何直轄市或縣（市），有權限核准在違規行為地經營計程車客運業之公路主管機關，均屬該個人違反行為時公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條之行政法上義務（即未經申請核准不得經營計程車客運業）行為地之主管機關，有依行為時公路法第77條第2項規定為處分之管轄權。
㈤復依公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為
交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」交通部依據前開公路法第79條第5項規定授權所訂汽車運輸業管理規則第139條之1規定：「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。（第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」交通部依此規定及行政程序法第15條第1項規定，以102年7月22日函，公告委任交通部公路總局即上訴人辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日起生效。因此交通部既將有核准個人經營計程車客運業權限之直轄市以外之其他縣市公路主管機關就計程車客運業的申請核准、營運管理及處罰權限授權給上訴人辦理，則上訴人就核定營業區域內未經申請核准經營計程車客運業自取得裁處罰鍰及吊扣牌照之權限，難謂營業區域內僅能由直轄市公路主管機關取得專屬管轄權限。
㈥經查，被上訴人將系爭車輛借予許國建，而許國建參加Uber
APP平台，藉該平台媒合乘客與司機在高雄市載客營業，許國建與Uber之業主宇博公司共同營業，為原審經依法調查證據所確認之事實。如前㈣所述，本件違規行為地在高雄市，依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款附表七規定，個人經向高雄市、臺南市、屏東縣之任一公路主管機關申請核准者，計程車客運業之營業區域均包含高雄市，即得在高雄市經營計程車客運業，因此有權限核准在高雄市經營計程車客運業，自係兼含臺南市及屏東縣之公路主管機關，從而就違反行為時公路法第77條第2項規定行政法上義務之主管機關即上訴人自依法取得管轄權。原審以許國建與宇博公司共同違反行為時公路法第77條第2項規定，而依公路法第37條第1項第3款規定，適用於本件個人經營計程車客運業情形，認上訴人就直轄市轄內計程車客運業欠缺管轄權限，不具有作成原處分（吊扣牌照）之管轄權限，據此撤銷訴願決定及原處分，自有不適用法規、適用法規不當之判決違背法令。
㈦依行為時公路法第77條第2項後段所為吊扣違規營業用汽車之
牌照，因其性質係管制性行政處分，非屬裁罰性行政處分（本院106年4月份庭長法官聯席會議決議意旨參照），此不利處分之作成固不以系爭車輛所有人即被上訴人具有故意或過失為要件，亦不以所吊扣之車輛牌照為違規駕駛行為人所有者為限。然吊扣系爭車輛牌照，其目的在於積極地防患未然，考量重點在於手段之採取與行政目的之達成是否相當，是主管機關作成吊扣牌照處分時，應對於違規行為之規模、久暫、型態等因素予以審酌，以妥適決定吊扣期間長短，俾有效遏止再利用該等車輛為同類型之違規行為，未逾越必要之程度等情狀。本件處分應適用之處罰基準表三關於自用小客車第1次違規，吊扣車輛所有人該次違規營業用車輛牌照2個月之規定，第2次違規吊扣3個月，基本上係以違規行為規模、久暫及型態，衡量應禁止該車輛得行駛於公路上之時間久暫，以遏止再以相同車輛危害公路營運為適當，所選取之手段亦屬正當，除非另有例外情節未審酌而致過度損害車主權益者，主管機關援用上開標準為吊扣牌照期間之依據，即與比例原則無違。經查，被上訴人將系爭車輛借予許國建，而許國建未經申請核准而經營計程車客運業，上訴人乃以原處分吊扣被上訴人牌照2個月等情，為原審依法所確定之事實，核與卷附證據資料相符。被上訴人所有系爭車輛既有供訴外人許國建未經申請核准而經營計程車客運業之情事，上訴人基於公路主管機關之職權，以原處分吊扣系爭車輛牌照，即屬於法有據。且依原審所確定之事實，本件被上訴人之違規情節，亦未有例外情形，致上訴人未審酌而致過度損害被上訴人權益，上訴人依裁罰基準，就被上訴人第1次違規作成吊扣系爭車輛牌照2個月處分，即與比例原則無違，且為法定之最低度法律效果，原處分自無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人指摘原判決撤銷訴願決定及原處分為違背法令，求予廢棄，即有理由。因本件事實已臻明確，且兩造已就上訴人有無作成原處分管轄權限之爭點，為充分攻防，本院自為判決，並不會對兩造造成突襲，故由本院本於原審上開確定之事實，將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 5 月 27 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 胡 方 新法官 陳 秀 媖法官 王 俊 雄法官 林 妙 黛以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 5 月 27 日
書記官 徐 子 嵐