最 高 行 政 法 院 判 決108年度上字第606號上 訴 人 交通部公路總局代 表 人 許鉦漳訴訟代理人 鍾富順被 上訴 人 郭櫻麗訴訟代理人 黃慧萍 律師上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國108年4月11日臺北高等行政法院107年度訴字第1044號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、本件行政訴訟上訴後，上訴人代表人由陳彥伯變更為許鉦漳，玆經繼任者於民國109年7月6日具狀承受訴訟，核無不合，應予准許，先此敘明。
二、緣上訴人所屬臺中地區監警聯合稽查小組（下稱稽查小組）於105年12月1日11時44分許，查獲被上訴人以登記其所有6200-ZG號自用小客車（下稱系爭車輛），供其配偶即訴外人詹烈熒以Uber APP軟體平台攬客收費，自臺中市○○區○○○○○○○村○○○○○○○○○○○○○路0段000號臺中國家歌劇院前，並收取費用新臺幣128.09元，涉未經核准擅自經營汽車運輸業，案經上訴人所屬臺中區監理所以105年12月26日公彰監稽字第64C001370號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發被上訴人違反106年1月4日修正前（下稱行為時）公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。嗣經上訴人以107年1月29日第60-64C001370號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），吊扣被上訴人系爭車輛牌照2個月。被上訴人不服，提起訴願，經交通部107年6月25日交訴字第1070006989號訴願決定駁回（下稱訴願決定）。乃提起行政訴訟，經原判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人遂提起上訴。
三、被上訴人起訴之主張及上訴人在原審的答辯，均引用原判決所載。
四、原判決撤銷訴願決定及原處分，其理由略以：
㈠、依被上訴人之行為及原處分之記載，可認上訴人以原處分裁處者，當係針對被上訴人未經申請核准而與經營Uber APP應用程式平台之台灣宇博數位服務股份有限公司（下稱宇博公司）故意共同為計程車客運業之經營行為：
1.上訴人於原處分簡要理由欄中雖僅記載被上訴人有違反汽車運輸業管理規則第138條及行為時公路法第77條第2項規定之情事，但違反事實欄中既經記載：「車主郭櫻麗將所有6200-ZG號自用小客車交予詹烈熒以Uber APP平台攬客收費，自臺中市南屯區春安三街彩虹眷村載運乘客至臺中市西屯區惠來路2段101號臺中國家歌劇院前，並以刷卡簽帳方式收費新臺幣128.09元－公路法第77條第2項之非法營業行為」等語，已具體指明係基於系爭車輛有經駕駛為「攬載乘客」之行為，顯非僅出租車輛供人使用之情形，客觀文義上即可見係依據公路法第34條第1項第4款所定義之「載客」行為加以描述，故原處分所指系爭車輛經用以未經申請核准經營之違規內容，當指計程車客運業而言。
2.詹烈熒未向主管機關申請核准，本不得以系爭車輛載客運輸而受報酬，其接受宇博公司之招攬而註冊加入為合作駕駛，由宇博公司招攬時說明之整體工作內容，及經營方式暨透過使用宇博公司提供之Uber APP應用程式平台，先由需要用車之乘客透過該平台叫車，再由該平台調派駕駛人即詹烈熒駕駛自備之系爭車輛前往載送乘客至指定目的地，乘客並透過Uber APP以信用卡支付按里程計價所顯示之報酬，再按一定比例將報酬分歸駕駛人與系統業者，相關「行車路線」及收據等資訊，乘客則可自行由手機截錄、列印等情觀之，各該運輸行為及車資經由Uber APP應用程式平台而達成合意時，運送契約即已成立，詹烈熒當係基於反覆性、繼續性與宇博公司共同經營之意而註冊加入，其有使用系爭車輛而與宇博公司共同合作從事載客運輸而受報酬，洵堪認定；再細觀Ub
er APP顯示之搭乘路線圖畫面，尚清楚顯示前往載客之駕駛人詹烈熒相片，難認有何只可租用車輛而毋庸提供駕駛服務之選項，則無論就宇博公司招募詹烈熒所設須自備車輛之條件，或提供乘客使用Uber APP應用程式叫車所得選擇之服務內容觀之，系爭所提供載客服務必然由司機自備特定車輛駕駛，並無僅出租車輛、駕駛人另議之型態，實乏事證堪認被上訴人之系爭車輛併有經用以從事小客車租賃業之營業，上訴人辯稱被上訴人尚有混合小客車租賃業之營業型態，委無依據。
3.再者，將詹烈熒透過Uber APP平台通知載客服務之經營型態，與傳統計程車客運業相較，均為以小客車出租並有駕駛人開車載客之方式提供客運服務，報酬收取方式復係按行駛里程長短計價收取報酬，縱攬客及調派司機所使用Uber APP應用程式平台，非傳統計程車客運業者所使用之方式，然與傳統計程車客運業者之「駕車行駛於道路上尋覓乘客或乘客以電話聯絡叫車中心再據以調派駕駛」而提供之載客服務，尚無本質上之差異，以本件原處分所據詹烈熒之行為情節觀之，更與小客車租賃業之經營模式絲毫無涉，益見上訴人辯稱尚有因未經申請核准經營小客車租賃業行為而作成原處分云云並不足採。
㈡、上訴人就被上訴人之違規行為並無管轄權，原處分洵有違誤：
1.被上訴人所有之系爭車輛確經其配偶詹烈熒在宇博公司經營之Uber APP應用程式平台註冊登記為攬載乘客所用車輛，故上訴人認定詹烈熒有與宇博公司故意共同未經申請核准而使用系爭車輛經營汽車運輸業（計程車客運業）之行為，被上訴人將系爭車輛交付詹烈熒使用時，應負有確保系爭車輛遵循行為時公路法第77條第2項、汽車運輸業管理規則第138條規定之管制目的而為使用之責任，故而認定被上訴人違反汽車運輸業管理規則第138條規定，依行為時公路法第77條第2項規定而為吊扣車牌2個月之處分固非無據。惟公路法第37條第1項第3款針對計程車客運業之申請核准籌備事宜，既明文以負有申請核准義務者之主事務所所在位於直轄市或直轄市以外區域作為區別標準，即將位於直轄市者之申請核准權限歸屬直轄市公路主管機關，直轄市以外者則屬中央主管機關之權限。且同法第78條第1項更針對該法之罰鍰明定由該管公路主管機關處罰，而在同法第37條第1項第3款已針對計程車客運業之監管權限特予明文之情況下，為預防將來繼續實施違規經營計程車客運業之行為，關於施以諸如吊扣牌照等管制處分之權限，自屬適用同法第37條第1項第3款規定之情形。因此就主事務所位於直轄市者，當以直轄市主管機關為吊扣牌照之該管公路主管機關。
2.被上訴人所有系爭車輛遭詹烈熒用以經營計程車客運業，卻未事先申請核准，係違反公路法第37條第1項第3款所定之行政法上義務，且參酌違規經營計程車客運業之營業模式、分工，均係由宇博公司透過Uber APP應用程式平台，對加入之詹烈熒分擔行為加以管控、調配，詹烈熒加入時即須接受宇博公司所定經營模式而為行為之分擔，是否辦理經營計程車客運業之申請核准事宜以符合規定，自亦堪認悉由宇博公司主導決定。是以關於本件違規經營行為之主事務所即應以宇博公司之主事務所定之，而宇博公司之主事務所在臺北市，則本件違規行為有無經申請核准乙事自屬臺北市公路主管機關之調查審究範圍，查認違章與否而是否為管制處分時亦自當由臺北市公路主管機關辦理，方收事權統一之效。
3.直轄市政府依公路法第37條第1項第3款規定，對尚未申請核准經營計程車客運業者，本有審核其申請合法與否的權限，如何謂僅就已申請核准之計程車客運業始有管轄權，對從事計程車客運營業活動之自用車反而無管轄權。況參酌現行公路法第78條之1規定及授權訂定之「檢舉未申請核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業案件獎勵辦法」第3條第1項第3款規定，即係按公路法第37條第1項第3款所定之管轄標準區別受理檢舉機關。由此足見公路法第37條第1項第3款確有按負有申請核准義務者之主事務所所在位於直轄市或直轄市以外區域作為裁罰或裁罰以外不利處分之主管機關之區別標準。是以上訴人辯稱對於未經申准而以「自用車」違規經營「汽車運輸業」之裁罰或裁罰以外之不利處分，其管轄權亦可能由「自用車」之主管機關取得云云，亦非可取。
4.交通部公路總局組織法第2條第4款、第6款規定未具體規範計程車客運業違章裁罰或其他不利處分之權限。又組織法規定之法定職掌仍不能逸脫作用法之具體行為規範，屬作用法性質之公路法第37條第1項第3款規定業已明確劃分中央公路主管機關與直轄市政府之權責，自不允以較為概括而無實體內容之交通部公路總局組織法第2條第4款及第6款規定，作為上訴人作成原處分之權限依據。況上訴人就被上訴人之違規行為既無管轄權，即無行政程序法第13條第1項規定之問題。故上訴人所謂依交通部公路總局組織法第2條第4款及第6款規定，上訴人之管轄權限自當包括自用車違規營業之車牌吊扣（銷）處分，且依行政程序法第13條第1項前段規定，就該自用車違規營業之車牌吊扣（銷）處分由受理在先之上訴人為之，亦無違反行政法上管轄法定原則等主張，要非可取。
5.因此，本件得依行為時公路法第77條第2項規定對被上訴人為吊扣牌照處分者，應為臺北市○路主管機關，並非上訴人，上訴人竟作成原處分，自有欠缺管轄權限之違誤，因其瑕疵尚未達重大明顯之程度，原處分尚屬得撤銷而非無效。從而被上訴人以上訴人所為原處分欠缺管轄權限，主張應予撤銷即屬有據，爰將原處分及訴願決定均撤銷等詞，茲為其論據。
五、上訴理由略以：
㈠、以自用小客車利用Uber APP平台違法經營汽車運輸業，核其違規行為涵攝於公路法及其子法之結果，構成未經核准經營「計程車客運業」及「代僱駕駛之小客車租賃業」。依公路法第2條第14款規定可知，僅須符合「經營客、貨運輸」而「受報酬」即屬汽車運輸業，同法第77條第2項之構成要件僅區分汽車或電車運輸業者，並未就其所經營者屬公路法第34條九大類汽車運輸業中之「何類」汽車運輸業再予分類裁處。故只要係「未經申請核准」、「經營客、貨運輸」、「受有報酬」（汽車運輸業）即構成公路法第77條第2項之要件。倘以公路法第37條定管轄，須先區分其違規經營之類別後方能決定管轄權，徒增管轄爭議。若以本件「違規車輛為自用車」之事實視之，自用車之主管機關亦可取得管轄權限並予以管轄，判斷上較為簡便，且不致落入業類定性之紛擾。
㈡、縱認宇博公司與訴外人詹烈熒共同構成未經核准經營「計程車客運業」而非「小客車租賃業之代僱駕駛」，惟系爭車輛所有人即被上訴人係自然人，依公路法第37條第1項第3款規定，經核准經營之計程車客運業係依「主事務所」所在地定其土地管轄，而本件為「未經核准」經營汽車運輸業，且其違規行為人為自然人並無主事務所，自無從依公路法第37條定管轄機關。即使超越公路法第37條第1項第3款規定之文義解釋，而以其受該管制性不利處分（吊扣車牌）之原因視之，被上訴人既非駕駛人而僅為系爭車輛所有人，以經營事業之概念（主事務所所在地）定其管轄權，對受規範者而言亦似欠缺可預見性。
㈢、公路法並未明文規範對於「未經申准而以自用車違規經營汽車運輸業之主管機關」，故對於未經申准而以「自用車」違規經營「汽車運輸業」之裁罰或裁罰以外之不利處分，其管轄權可由「自用車」之主管機關即上訴人取得。依組織法或依公路法之體系解釋，由管理自用車之上訴人針對自用車違規營業裁罰，並及於與該違規自用車具共同行為分擔之宇博公司一併裁罰，仍合乎管轄法定原則，並易弭平未經申准者具跨業與跨域性時之管轄爭議。又業者自始未依法申請核准經營汽車運輸業，自論理法則與實務運作面而言，自無從適用公路法第37條第1項第3款規定，且擴張解釋及於「未經申請核准者」之管轄權，似亦悖於管轄法定原則，並徒生管轄劃分之爭議與跨區取締之不經濟。
㈣、經上訴人行政調查詹烈熒即違規行為人為被上訴人之夫，彼此為配偶關係不可謂不密切，被上訴人身為汽車所有人，提供系爭車輛、行照及投保強制險證明文件，放任其所有車輛供恣意使用，並因而基於營利意圖，未經申請核准即從事本質上具反覆性、繼續性之汽車運輸業之經營行為，難謂被上訴人已盡監督義務。況公路法第77條第2項後段規定關於車牌之吊扣（銷）乃管制性行政處分，目的不在非難受處分人，而在有效遏止違規行為，此亦為本院106年4月份庭長法官聯席會議決議所肯認，故為避免被上訴人之系爭車輛再供作違規營業使用，故上訴人就被上訴人作成原處分並無違誤。
㈤、行政程序法與行政訴訟法皆無牽連管轄之規定，原判決將本案以宇博公司之主事務所所在地定管轄權，不啻有違行政程序法所揭櫫之管轄法定原則；況Uber APP平台具全國性，有部分違規行為地在臺中市及高雄市，如本件以宇博公司之主事務所所在地定管轄權，而車主之住居所在地卻在臺中市，後續執行吊扣車輛牌照或駕駛執照，亦屬迂迴，而有判決適用法規不當之違法。
六、被上訴人答辯意旨略以：
㈠、上訴人未對原判決為具體之指謫，是其提起上訴顯不合法定程式，應予以裁定駁回。
㈡、縱認上訴合法，惟綜觀上訴理由，無非係就系爭違章行為之「管轄權限分配」見解持與原審不同意見，從而主張原審有適用法規不當之違法。惟此純屬上訴人單方主觀上所持之法律意見，並無足採：
1.原判決不僅已於判決理由中敘明辨別「未經申請核准而經營汽車運輸業」類型之法律上依據及理由，並據本案所涉之具體事實及Uber APP平台與乘客及司機間之關係詳加說明，據以認定被上訴人之系爭違章行為係屬經營計程車客運業之行為，與小客車租賃業之經營模式絲毫無涉。從而認定被上訴人所涉系爭違章行為屬經營計程車客運業，因未事先申請核准，係屬違反公路法第37條第1項第3款所定之行政法上義務，依法應由「直轄市政府」取得系爭違章行為之管轄權限，認事用法並無違誤不當。
2.又被上訴人所有車輛遭訴外人詹烈熒使用於從事載客收費之行為，此等營業係屬計程車客運業之經營模式，原判決已於理由中說明認定理由，並進而認定被上訴人將系爭車輛交付詹烈熒為系爭載客行為，經由Uber APP業者即宇博公司指派調度，屬與宇博公司共同合作從事載客運輸並受報酬之共同行為人，故關於系爭載客行為違規事實，管轄權認定以宇博公司之主事務所定之，並因該公司主事務所位於直轄市，進而認定系爭違章行為應以直轄市公路主管機關為其管轄機關，認事用法並無違法不當。上訴人稱自然人並無主事務所之概念，原判決不得依公路法第37條第1項第3款之規定認定管轄機關云云，惟主事務所有無之認定乃屬於事實審之事實認定問題，且上訴人就此所持論述主張亦與其於原審之主張自相矛盾。
3.依公路法第37條第1項第3款規定，直轄市政府對尚未申請核准經營計程車客運業者，本有審核其申請合法與否的權限，是如何能夠區分就已申請核准的計程車客運業始有管轄權，卻對從事計程車客運業活動的自用車反而無管轄權之理？且依公路法第78條第2項規定授權訂定之「檢舉未申請核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業案件獎勵辦法」第3條第1項第3款規定，可知「未依本法申請核准計程車客運服務業」之受理檢舉機關，亦依循公路法第37條第1項第3款所定之管轄標準，當無上訴人所稱未經申請核准經營計程車客運業者，直轄市政府即無管轄權，而應改由上訴人管轄之理。
4.上訴人援引道路交通安全規則第8條、第25條、第50條第1項、第54條第1項及第76條第1項之規定，主張「自用車係由公路監理機關為車駕籍之主管機關」，而過去有關「自用車違規營業」之裁處，一直係由公路監理機關為之，而主張本件違章行為亦得由公路監理機關管轄云云。惟道路交通安全規則所規範者僅為車籍（牌）、行車執照管理及駕駛執照管理等事宜，並非針對車輛違規營業所制定之規範，兩者規範之範圍及內容涇渭分明，並不相涉。
5.公路法第79條第5項在「作用」上之授權，並無授權由交通部將母法中已經確定之管轄權限再透過子法移轉給其他機關，因此汽車運輸業管理規則第139條之1第1項規定就計程車客運業之處罰管轄權限授權，顯然逾越公路法第79條第5項法律授權之範圍，明顯違反管轄法定原則與法律保留原則。
七、本院查：
㈠、公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」第38條規定：「（第1項）公路主管機關，審核經營汽車運輸業之申請，應按下列之規定：一、合於當地運輸需要者。二、確能增進公眾便利者。三、具有充分經營財力者。四、具有足夠合於規定車輛、站、場及提供身心障礙者使用之無障礙設施、設備者。（第2項）前項審核細則，由交通部定之。」行為時公路法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」（此條文於106年1月4日修正規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣10萬元以上2千5百萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣4個月至1年，或吊銷之，非滿2年不得再請領或考領。）第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定：「經營計程車客運業應遵守下列規定：
……三、車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依附表七之規定。」第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」準此，公路法為健全公路營運制度，發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全，就人民經營計程車客運業予以管制，採行事前許可制，再按汽車運輸業別規定基本要件（細節部分授權中央主管機關訂定汽車運輸業管理規則及汽車運輸業審核細則），依核定營業區域規定受理申請及核准的主管機關，需先申請公路主管機關審核符合公路法相關法令規定，核准發給計程車客運業營業執照，方得開始營業，如未經申請核准而擅自經營計程車客運業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依公路法第77條第2項規定處置。
㈡、依現行規定，對於計程車客運業之管理法規計有公路法、道路交通管理處罰條例、汽車運輸業管理規則、計程車運輸合作社設置管理辦法及計程車駕駛人執業登記管理辦法。另依公路法第56條及汽車運輸業管理規則第91條、第91條之1及第92條規定，個人欲以駕駛計程車為業，除依汽車運輸業管理規則第92條規定符合優良駕駛，得申請個人經營計程車客運業外，則須受僱於計程車客運業（即交通公司或車行）或自備汽車參與計程車客運經營（即靠行）、或為計程車運輸合作社社員。又計程車客運業者得以多少數量之營業車輛營業，主要係於申請籌設或申請增加營業汽車時，由公路主管機關依公路法第38條、汽車運輸業審核細則第4條第1項及第5條第1項規定，加以審核，並以計程車客運業者之資力及設備等營運條件決定其營業車輛之數量。且計程車客運業的營業區域範圍，係依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定，車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依該條附表七之規定，核定主事務所所在地至其鄰近縣（市）為營業區域。觀其內容，共分成22個縣市，再以此劃定其鄰近的縣市，其中固有直轄市，但主要是以縣（市）的基準，其區域劃分的考量因素顯然不在直轄市，而是由中央主管機關通盤考量各區域的面積與人口而為受理申請業務（例如新北市其營業區包含臺北市、基隆市、桃園市、宜蘭縣；桃園市包含新北市、臺北市、新竹縣、新竹市、基隆市；新竹市包含桃園市、新竹縣、苗栗縣），而為一致性之監督管理，據以審核是否核准申請，是依前開營業區域劃分可知，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市。
㈢、公路法第37條第1項規定係就申請「核准籌備經營汽車運輸業」為管轄權之分配，同條項第3款規定，經營計程車客運業依其主事務所位在直轄市或直轄市以外之區域，應分別向直轄市政府、中央公路主管機關（即交通部）申請，依同法第39條第2項規定，其於籌備完竣，報請該管公路主管機關核發汽車運輸業營業執照等許可後，方得開始營業。本院109年度大字第2號裁定就未經依公路法第37條第1項第3款規定申請核准，而擅自經營計程車客運業者，具公路法第77條第2項規定裁處罰鍰並勒令歇業權限之裁罰事務主管機關，作成統一見解，認應依公路法第37條第1項第3款而定，即主事務所在直轄市者，由該直轄市公路主管機關（即直轄市政府）管轄；在直轄市以外之區域者，歸中央主管機關（即交通部）管轄。且此以「主事務所」為連繫因素決定土地管轄，屬行政罰法第29條及第30條之特別規定，依行政罰法第1條但書而排除該規定之適用。惟公路法第37條第1項第3款規定係就同法第39條第2項依法辦理公司或商業登記經營汽車運輸業之申請規範，其所適用之情形係公司、車行或合作社申請經營計程車客運業之情形，並不適用於個人經營計程車客運業情形，上訴人主張本案違規行為乃自然人作成，自無從依公路法第37條第1項第3款規定定管轄機關等情，自屬可採。從而本院109年度大字第2號裁定見解之解釋範圍並不包括個人經營計程車客運業情形，該大法庭裁定見解於本件並不適用之。
㈣、行政罰法第29條第1項規定：「違反行政法上義務之行為，由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。」違反行政法上義務之行為，原則上由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。有關個人經營計程客運業權限之核准主管機關，公路法並未予以明定，僅於汽車運輸業管理規則第92條第4項規定：「個人經營計程車客運業者，應在該管公路監理機關轄區內設有戶籍。其戶籍地如有遷移變動時，應向當地公路監理機關報備。」然依同規則第91條第1項第3款規定，計程車僅得在核定之營業區域內營業，而依前開計程車客運業營業區域劃分可知，計程車客運業具跨域流動性，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市，從而關於個人得在直轄市經營計程車客運業，係兼含直轄市及其他縣（市）之公路主管機關。例如要在新北市經營計程車客運業，向臺北市、基隆市、新北市、桃園市及宜蘭縣之任一地之公路主管機關申請許可均可。又戶籍所在地直轄市之個人未經核准而違規經營計程車客運業，其之所以違規，並不是其未向戶籍所在地之直轄市公路主管機關申請核准，而是未向有權限核准其在違規地經營計程車客運業之公路主管機關申請核准。例如戶籍設在臺中市之個人，其在新北市未經核准經營計程車客運業，其之所以違規，不是因其未向臺中市之公路主管機關申請核准經營計程車客運業，因為即使其已向臺中市之公路主管機關申請核准，亦不能在新北市經營計程車客運業，而是未向臺北市、基隆市、新北市、桃園市及宜蘭縣之任一地之公路主管機關申請核准。換言之，對未經申請核准而經營計程車客運業之個人，無論其戶籍所在地在何直轄市或縣（市），有權限核准在違規行為地經營計程車客運業之公路主管機關，均屬該個人違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條之行政法上義務（即未經申請核准不得經營計程車客運業）行為地之主管機關，有依公路法第77條第2項規定為處分之管轄權。
㈤、復依公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。
」交通部依據前開公路法第79條第5項規定授權所訂汽車運輸業管理規則第139條之1規定：「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。（第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」交通部依此規定及行政程序法第15條第1項規定，以102年7月22日交路字第10250097788號函，公告委任交通部公路總局即上訴人辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日起生效。因此交通部既將有核准個人經營計程客運業權限之直轄市以外之其他縣市公路主管機關就計程車客運業的申請核准、營運管理及處罰權限授權給上訴人辦理，則上訴人就核定營業區域內未經申請核准經營計程車客運業自係取得裁處罰鍰及吊扣牌照之權限，難謂營業區域內僅能由直轄市公路主管機關取得專屬管轄權限。
㈥、經查，被上訴人將其所有之系爭車輛交予其配偶詹烈熒，而詹烈熒在宇博公司經營之Uber APP平台註冊登記為攬載乘客所用車輛，先由需要用車之乘客透過該平台叫車，再由該平台調派駕駛人即詹烈熒駕駛自備之系爭車輛前往載送乘客至指定目的地，乘客並透過Uber APP平台以信用卡支付按里程計價所顯示之報酬，再按一定比例將報酬分歸駕駛人與系統業者，詹烈熒當係基於反覆性、繼續性與宇博公司共同經營之意而註冊加入，其有使用系爭車輛而與宇博公司共同合作從事載客運輸而受報酬之計程車客運業，為原審經依法調查證據所確認之事實，如前所述，本件違規行為地在臺中市，依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款附表七規定，個人可向苗栗縣、彰化縣或南投縣之任一公路主管機關申請核准者，其計程車客運業之營業區域均包含臺中市在內，即得在臺中市經營計程車客運業，因此有權限核准在臺中市經營計程車客運業，自係兼含苗栗縣、彰化縣及南投縣之公路主管機關，從而就違反公路法第77條第2項規定行政法上義務之主管機關即上訴人依法自取得管轄權。原審以訴外人詹烈熒與宇博公司共同違反行為時公路法第77條第2項規定，而依公路法第37條第1項第3款規定，適用於本件個人經營計程車客運業情形，認上訴人就直轄市轄內計程車客運業欠缺管轄權限，不具有作成原處分之管轄權限，據此撤銷訴願決定及原處分，自有不適用法規、適用法規不當之判決違背法令。至於被上訴人有關「上訴人對本案違規事實無管轄權」之上訴答辯主張，其論述內容或與前開管轄權歸屬之法律爭議，缺乏直接之關連性(例如本案違規事實是否涉及小客車租賃業之經營模式)，或其立論基礎之法律意見業與本院前開法理論述有所差異，不可採之理由均已詳述如前。於此僅再強調：本案違規行為之態樣為「自然人經營計程車客運業」，在此類案型中，即使臺中市政府對本案違規事實享有事務管轄權，也不排斥中央主管機關或其他地方機關(縣市政府)依法享有之事務管轄權。因此交通部可本諸公路法第3條所定中央主管機關之地位，依公路法第79條第5項規定授權訂立之「汽車運輸業管理規則」第139條之1及行政程序法第15條第1項之規定，以102年7月22日交路字第10250097788號函，將本案之事務管轄權委任下級機關即上訴人執行，上訴人因此取得本案「吊扣駕照」之管轄權限。
㈦、復依行為時公路法第77條第2項後段所為吊扣違規營業用汽車之牌照，因其性質係管制性行政處分，非屬裁罰性行政處分（本院106年4月份庭長法官聯席會議決議意旨參照），此不利處分之作成固不以系爭車輛所有人即被上訴人具有故意或過失為要件，亦不以所吊扣之車輛牌照為違規駕駛行為人所有者為限。然吊扣系爭車輛牌照，其目的在於積極地防患未然，考量重點在於手段之採取與行政目的之達成是否相當，是主管機關作成吊扣牌照處分時，應對於違規行為之規模、久暫、型態等因素予以審酌，以妥適決定吊扣期間長短，俾有效遏止再利用該等車輛為同類型之違規行為，未逾越必要之程度等情狀。依行為時即105年3月1日交通部交路（一）字第10586000482號令修正未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁罰基準（下稱裁罰基準）三關於自用小客車第1次違規，處該行為人新臺幣5萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2個月。（嗣於106年1月6日修正為：個人以小型車、機車經營汽車運輸業者第1次，處新臺幣10萬元罰鍰，並吊扣該次非法營業車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照4個月；並於108年5月17日交通部交路字第10850059841號令修正發布名稱為未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁量基準，該裁量基準二規定：個人以小型車、機車經營汽車運輸業者，第1次，處新臺幣10萬元罰鍰，並吊扣該次非法營業車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照4個月），基本上係以違規行為規模、久暫及型態，衡量應禁止該車輛得行駛於公路上之時間久暫，以遏止再以相同車輛危害公路營運為判準，所選取之手段亦屬正當，除非另有例外情節未審酌而致過度損害車主權益者，主管機關援用上開標準為吊扣牌照期間之依據，即與比例原則無違。經查，被上訴人將系爭車輛交予訴外人詹烈熒駕駛，而訴外人詹烈熒未經申請核准而經營計程車客運業，上訴人乃以原處分吊扣被上訴人牌照2個月等情，為原審依法所確定之事實，核與卷附證據資料相符。被上訴人所有系爭車輛既有供訴外人詹烈熒未經申請核准而經營計程車客運業之情事，上訴人基於公路主管機關之職權，以原處分吊扣系爭車輛牌照，即屬於法有據。且依原審所確定之事實，本件被上訴人之違規情節，亦未有「若上訴人未加審酌，有致過度損害被上訴人權益」之例外情形。上訴人依裁罰基準，就被上訴人第1次違規作成吊扣系爭車輛牌照2個月處分，即與比例原則無違，且為法定之最低度法律效果，原處分自無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人據以指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。因本件事實已臻明確，且兩造已就上訴人有無作成原處分管轄權限之爭點，為充分攻防，本院自為判決，並不會對兩造造成突襲，故由本院本於原審上開確定之事實，將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 5 月 20 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 帥 嘉 寶
法官 鄭 小 康法官 劉 介 中法官 李 玉 卿法官 林 玫 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 5 月 20 日
書記官 陳 品 潔