最 高 行 政 法 院 判 決108年度上字第826號上 訴 人 交通部公路總局代 表 人 許鉦漳訴訟代理人 石金燕
丁裕榮被 上訴 人 許勝評訴訟代理人 黃慧萍 律師上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國108年6月20日臺北高等行政法院108年度訴字第94號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、本件行政訴訟上訴後，上訴人代表人由陳彥伯變更為許鉦漳，茲由新任代表人於民國109年7月6日具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、緣上訴人所屬高雄區監理所據民眾檢舉資料，調查發現被上訴人利用台灣宇博數位服務股份有限公司（下稱宇博公司）Uber APP應用程式平台（下稱Uber APP），於106年1月6日16時2分許，以登記其所有之0000-00號自用小客車（下稱系爭車輛），由高雄市○○區○○○路000號載客至高雄市○○區○○○路000號，並收取費用新臺幣（下同）83元，認被上訴人有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事，遂以107年4月24日公高運字第000000號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發被上訴人違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。嗣上訴人以107年7月6日第00-000000號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處被上訴人100,000元罰鍰，並吊扣牌照及駕照4個月。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經原審法院判決撤銷訴願決定及原處分。上訴人不服，乃提起本件上訴。
三、被上訴人起訴之主張及上訴人於原審之答辯，均引用原判決所載。
四、原判決撤銷訴願決定及原處分，其理由略謂：㈠被上訴人係駕駛系爭車輛攬載乘客，而非出租車輛供人使用，又被上訴人載客按行駛里程長短計價收取報酬，此與一般計程車客運業者駕車行駛於道路上尋覓乘客或乘客以電話聯絡計程車客運服務業（叫車中心）再據以調派駕駛而提供載客服務，尚無本質上的差異。且加入Uber APP之合作駕駛必須具備一定條件，著重人車合一的載客服務，此觀卷附Uber APP顯示乘客搭乘路線圖畫面下方附有駕駛人姓名及相片資訊等情甚明，此與小客車租賃業之情形顯然有別，而被上訴人加入Uber
APP，係有意反覆以系爭車輛供載運乘客，並因此載運行為而受領報酬，是被上訴人係違反未經申請核准而經營「計程車客運業」者，而非出租車輛供他人使用之「小客車租賃業」。原處分所指未經申請核准經營汽車運輸業，當指未經申請核准經營計程車客運業而言。上訴人所稱被上訴人以租賃小客車攬載乘客並收費之行為，兼具未經核准經營「代僱駕駛之小客車租賃業」云云，核不足採。㈡本件違規經營計程車客運業的營業模式，是由被上訴人加入Uber APP，由宇博公司單方面透過Uber APP，對於加入成為宇博公司合作駕駛之被上訴人分擔行為加以管控、調配，亦即被上訴人加入時須接受宇博公司所定經營模式而為行為之分擔，則是否辦理經營計程車客運業之申請核准事宜以符合規定，堪認悉由宇博公司主導決定，本件經營計程車客運業之主事務所，自應以宇博公司之主事務所定之，而宇博公司之主事務所位於臺北市大安區，此為依職權所已知之事實，是就其有無經申請核准乙事，乃直轄市○路主管機關之調查審究範圍，而查認其違章與否予以裁罰時，依公路法第78條第1項前段規定由同一之直轄市○路主管機關辦理，即可收事權統一之效，亦可見行政管轄權規制之合理性，上訴人並無作成原處分之權限。㈢直轄市政府依公路法第37條第1項第3款規定，對於尚未申請核准經營計程車客運業者，本有審核其申請合法與否的權限。況公路法第78條之1規定：「（第1項）對於未依本法申請核准而經營汽車運輸業……之行為，民眾得敘明事實檢具證據資料，向公路主管機關檢舉……（第2項）前項檢舉及獎勵辦法，由中央公路主管機關定之。」依此規定授權訂定之「檢舉未申請核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業案件獎勵辦法」第3條第1項第3款規定：「檢舉案件依經營業別受理檢舉機關如下：……三、未申請核准經營計程車客運業……案件：在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為交通部公路總局轄管監理所（站）。」及第5條第1項規定，即按公路法第37條第1項第3款所定的管轄標準區別受理檢舉機關，並無因未申請核准經營計程車客運業，即認直轄市政府無管轄權，而應由上訴人管轄之情形。㈣公路法第37條第1項第3款已針對計程車客運業的經營管制，明定直轄市政府與中央公路主管機關的權限分配，關於直轄市轄內計程車客運業的申請核准籌備、立案、營運管理及處罰權限，均歸屬直轄市政府，中央公路主管機關交通部並無權限得將此等事務委辦直轄市政府辦理。再者，授權訂定汽車運輸業管理規則的公路法第79條第5項規定，僅就汽車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車運輸業的限制、禁止事項及其罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項，授權交通部定之，並無「管轄權」變動的授權。在公路法第37條第1項第3款已有明文的情況下，汽車運輸業管理規則第139條之1第1項規定顯有違反公路法第37條第1項第3款規定之嫌，違反行政程序法第150條第2項「法規命令之內容……不得逾越法律授權之範圍與立法精神」之規定，自得拒絕適用。況交通部依汽車運輸業管理規則第139條之1所為102年7月22日交路字第10250097788號公告委任上訴人辦理之業務，並未將「直轄市轄內計程車客運業」之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰等納入，足徵上訴人欠缺本件的管轄權限。被上訴人係違規經營計程車客運業，而非小客車租賃業，且公路法第37條第1項第3款已就管轄權規定甚明，尚無管轄權有爭議或數機關均有管轄權的情形，行政院106年7月24日院臺交字第1060182260號函，尚難作為得將直轄市內經營計程車客運業之裁罰授權上訴人辦理之依據。至交通部公路總局組織法第2條第4款、第6款規定，未見具體規範計程車客運業違章裁罰之權限。又組織法規定的法定職掌，仍不能脫逸作用法之具體行為規範。是屬作用法性質的公路法第37條第1項第3款規定既已明確劃分中央公路主管機關與直轄市政府的權責，自不允以（較為概括而無實體內容之）交通部公路總局組織法第2條第4款及第6款規定，作為上訴人作成原處分之權限依據。㈤上訴人雖無作成原處分的事務權限，然觀諸行政程序法第111條第6款規定的相關法令說明（本院103年度判字第605號判決意旨可參），本件管轄錯誤之識別，具有一定的困難度，原處分尚未達重大而明顯瑕疵之程度，應屬得撤銷而非當然無效。按行政程序法第115條規定，可知關於管轄錯誤之瑕疵，除非係違反土地管轄之規定，且有管轄權之機關如就該事件仍應為相同之處分時，該管轄錯誤之處分方無須撤銷。公路法第37條第1項第3款係關於事務管轄或土地管轄之規範，公路法第77條第2項規定所為之裁罰，係屬裁量處分，有管轄權之主管機關對於原處分所涉及違章行為，尚須就個案情節行使裁量權以作成裁處，並非必然為與原處分相同之處分，仍有待管轄權之直轄市○路主管機關斟酌處理，是原處分並不符合行政程序法第115條所定無須撤銷之情形，自仍應予撤銷等語。
五、上訴意旨略謂：原判決僅論述被上訴人係違規經營計程車客運業之型態，對上訴人主張「代僱駕駛之小客車租賃業」部分，僅泛稱「核不足採」，而未敘明不可採之理由及公路法第77條第2項需論及違規行為人係違反何種業別之論理依據，應有判決不備理由之違法。又現行小客車租賃業分為甲種、乙種與丙種3類，僅有丙種小客車租賃業之經營項目限於提供租賃期1年以上之小客車或小客貨兩用車為限，其餘兩者並未限定其經營項目，故若乙種小客車租賃業者將其所有之10輛以上小客車、小客貨兩用車均用以從事小客車租賃附代僱駕駛服務，亦屬適法（汽車運輸業管理規則第99條、汽車運輸業審核細則第4條規定參照）。原判決以Uber APP並無提供僅出租車輛然駕駛人另議之服務型態為由，認定被上訴人僅有從事計程車客運業，上訴人主張併有小客車租賃業之營業行為核不可採等語，顯有足以影響判決結果之適用行政訴訟法第189條論理法則不當之當然違背法令。縱認被上訴人之違法行為「僅」涉及計程車客運業，原判決與臺北高等行政法院107年度簡上字第155號判決認定管轄權之方式竟大相逕庭，原判決以「違法行為態樣」認定本件裁罰機關為直轄市○路主管機關，顯有足以影響判決結果之適用行政訴訟法第189條論理法則不當之當然違背法令。本屬類型雜沓的違法業者，卻硬是要求主管機關要以合法業者之分類去歸類，且僅能歸一類，否則即指摘主管機關違反管轄之規定，似不合乎論理法則。倘需逐案定性其違規經營之類別後，方能決定管轄權，恐徒增管轄爭議。若以本件「違規車輛為自用車」之事實視之，自用車之主管機關亦可取得管轄權限並予以管轄，判斷上較為簡便，且不致落入業類定性之紛擾，邏輯上亦符合前開判決所認定管轄權之方式。綜上，公路法第77條第2項構成要件按其文義並未設有分類要件，且宇博公司所經營事業態樣多元且跨類別，若強求歸為一類，將增加法所無之限制，且對於合法經營之業者亦不公平，是故並無區分公路法第34條各款分類之必要而限縮上訴人之裁罰範圍，始能維持現有汽車或電車運輸業市場的公允性。再者，業者自始未依法申請核准，自論理法則與實務運作面而言，自無從適用公路法第37條第1項第3款規定，且將公路法第37條此一規範「申請核准」之土地管轄規定，擴張解釋及於「未經申請核准者」之管轄權似亦悖於管轄法定原則，並徒生管轄劃分之爭議與跨區取締之不經濟等語，為此請求廢棄原判決。
六、本院按：㈠本件上訴意旨首在管轄權歸屬爭議。
⒈按政府為健全公路營運制度，發展公路運輸事業，增進公共福利與交通安全，而訂定公路法，於該法第3條規定：
「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣 (市) 為縣 (市) 政府。」第34條第1項將營業汽車分類定義，其中第4款明文「計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」並於第37條第1項分列不同種類之汽車運輸業明定其申請經營籌備之主管機關，第3款規定：「經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」如未經申請核准而擅自經營汽車運輸業者，依公路法第77條第2項規定視其違反情節輕重，得予一定之裁罰及不利處分。另關於「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」為同法第79條第5項所明定，交通部據此授權訂立汽車運輸業管理規則，其內容關係計程車客運業之規範，不僅營運之申請，尚及於用車車型、計費裝置、提供服務方式（叫車、排班）、經營路線、共乘營運等等（參該規則全文），如有違反者，應依公路法第77條第1項規定裁罰或為吊扣車牌等不利處分。是現行對於汽車營運之監督，採取事先籌備申請並事後營運管理之縝密制度。在申請階段，其核准與否之主管機關，依公路法第37條第1項規定，視業者之主事務所所在地，決定屬於直轄市公路主管機關或中央主管機關；另在事後管理，佐以裁罰或不利處分予以控制之職權機關，則未見於公路法明白規定。
⒉本院109年度大字第2號裁定就未經依公路法第37條第1項第
3款規定申請核准，而擅自經營計程車客運業者，具公路法第77條第2項規定裁處罰鍰並勒令歇業權限之裁罰事務主管機關，作成統一見解，認應依公路法第37條第1項第3款而定，即主事務所在直轄市者，由該直轄市公路主管機關（即直轄市政府）管轄；在直轄市以外之區域者，歸中央主管機關（即交通部）管轄。且此以「主事務所」為連繫因素決定土地管轄，屬行政罰法第29條及第30條之特別規定，依行政罰法第1條但書而排除該規定之適用。惟該事件之基礎事實係違規人以應用程式「Uber」調遣司機為顧客提供載運服務，裁定意旨以其為公司型態，依公路法第39條第2項應報請該管公路主管機關核准發給汽車運輸業營業執照，而依同法第37條第1項第3款規定以其主事務所所在地，決定申請事件之管轄機關。而本件則係個人未經核准經營計程車客運業，在本院109年度大字第2號裁定見解所繫之原因事實，不及於駕駛個人，解釋範圍亦不包括個人經營計程車客運業之情形下，該大法庭裁定見解於本件並不適用，首予申明。⒊揆諸前揭說明，公路法第77條第1項在裁處「汽車或電車運
輸業，違反依第79條第5項所定規則者……」，同條第2項則在裁處「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者……」，裁處機關依法為「公路主管機關」。對於個人經營汽車運輸業之裁處，包括申請籌備階段之未經申請，及營運管理階段之各種汽車運輸業管理規則明文之限制及禁止規定之違反，而裁處處分則包括罰鍰之行政罰，及如吊扣牌照等之管制性處分。有關管轄權之決定，在無特別規定下，前者應適用行政罰法第29條第1項規定：「違反行政法上義務之行為，由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。」後者應適用行政程序法第11條第1項規定：「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」再由個人計程車客運業者可能受到不利裁處之行為態樣以觀，例如未經申請許可即經營載客服務、計費裝置不符規定、越區營運等，視其行為態樣，及裁處處分之性質而有生不同之管轄權決定因素，個人之住所、居所、違章行為地、結果地等所在公路主管機關，或法律另有明文之公路主管機關，如本件上訴人交通部公路總局組織法第2條明定其職權，即有第6款「公路運輸管理之規劃、執行及督導。」之規定，再結合前述公路法第3條、第77條第1項、第79條第5項授權制定之汽車運輸業管理規則等相關規定，均可作為取得管轄權之依據。目前我國國土面積約僅36,000平方公里，南來北往頻仍不斷，考量時間、費用、便利性等面相，公路之使用可謂為首選，公路運輸管理事務因使用者眾及其快速流動之本質，經緯萬端並迅速變動，一件裁處事件所生管轄權聯結因素多端，致有數管轄機關競合之可能。基於事權之統一及行政效率等目的性考量，公路運輸營運之管理暨裁處長期由上訴人掌管，並無超越上訴人之法定職權範圍，自無悖於行政程序法第11條第1項之管轄權法定原則，在該管職權機關競合下，依行政程序法第13條第1項「同一事件，數行政機關依前2條之規定均有管轄權者，由受理在先之機關管轄……」之規定，其受理本件作成裁處，自無欠缺管轄權之違誤。至汽車運輸業管理規則第139條之1規定：「遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。」嗣交通部102年7月22日交路字第10250097788號函，公告委任上訴人辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰等事項，惟竟未及於「直轄市轄區內」之計程車客運業，對於本件管轄權爭議即不生影響，併予敘明。
㈡原處分尚無違誤。
本件被上訴人未經核准即擅自利用網路平台之媒介，於106年1月6日16時2分許以其所有之系爭自用小客車，由高雄市○○區○○○路000號載客至高雄市○○區○○○路000號，收取費用83元，經營汽車運輸業。被上訴人加入Uber APP，係有意反覆以系爭車輛供載運乘客，並因此載運行為而受領報酬，是被上訴人係違反未經申請核准而經營「計程車客運業」，為原審經依法調查證據所確認之事實。上訴人引用被上訴人違規行為作成時有效實行之現行公路法第77條第2項規定，以被上訴人駕駛登記在其名下之車輛，違法經營汽車運輸業，而依法定最低度之裁罰處置標準，處罰鍰100,000元，並吊扣其駕駛執照及車輛牌照4個月，認事用法均無違誤，雖其未區分處分性質為裁罰或管制性不利處分，概以行為時「未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁罰基準」進行裁量，惟此裁量基準之內涵可及於不利處分，尚得予以適用，其裁量結果亦無逾越或恣意，應認原處分合法。原判決以上訴人對被上訴人違規行為之行政裁罰及處置無管轄權為由，而將訴願決定與原處分均撤銷，尚有違誤，應予廢棄。
㈢綜上，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。上
訴人據以指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。因本件事實已臻明確，且兩造已就上訴人有無作成原處分管轄權限之爭點，為充分攻防，本院自為判決，不致突襲，故由本院本於原審上開確定之事實，將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 6 月 28 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 帥 嘉 寶
法官 曹 瑞 卿法官 鄭 小 康法官 林 玫 君法官 李 玉 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 6 月 29 日
書記官 楊 子 鋒