最 高 行 政 法 院 判 決
108年度上字第833號上 訴 人 李金福訴訟代理人 吳明益律師
李巧雯律師被 上訴 人 花蓮縣政府代 表 人 徐榛蔚上列當事人間農業發展條例事件，上訴人對於中華民國108年7月3日臺北高等行政法院107年度訴字第296號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國104年9月10日曾向被上訴人申請得在花蓮縣○○鄉五十甲段435地號農地（下稱系爭農地）興建農舍之農民資格核定，經被上訴人命其補正興建農舍經營計畫書後，被上訴人即以105年12月16日府農保字第1050224642號函，以105年12月9日現場勘查所見為閒置叢生雜草狀態，無農業生產事實，無法認定為有心經營農業者為便利農事工作所需而提出興建農舍申請，審查後認定不符合農業用地興建農舍辦法（下稱興建農舍辦法）第2條、第3條資格規定而否准其申請。上訴人於105年12月20日再次向被上訴人申請得在系爭農地興建農舍之農民資格核定，經被上訴人遞於106年1月25日、3月9日、5月31日發函命其補正相關說明與證明文件後，上訴人於106年6月2日再檢具所補正相關資料陳明申請意旨，經被上訴人106年第7次審查小組會議審查，依各項營農因子綜合判斷，以上訴人於系爭農地坐落之花蓮縣○○鄉尚有5筆建地，且其現居住地至申請農舍基地距離僅8分鐘，認本件申請興建農舍之合理性及必要性不足，不符興建農舍辦法第2條第1項、第2項及第3條規定，故以106年8月24日府農保字第1060102156號函（下稱原處分）駁回其申請。上訴人不服，循序提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分，及命被上訴人就其106年6月2日申請案應作成核定上訴人符合興建農舍辦法第2條及第3條規定之農業用地興建農舍申請人資格之行政處分。經原審以107年度訴字第296號判決（下稱原判決）駁回，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審答辯及聲明，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依興建農舍辦法第9條第2項第3款規定，農舍用地面積不得超過該筆農業用地面積百分之10，換言之，興建農舍辦法第4條第2項後段所謂「其申請面積不得超過原被徵收或讓售土地之面積」，係針對89年1月28日以後才取得面積小於0.25公頃之農業用地，其申請興建農舍之規模，不得超過被徵收或協議價購讓售農地原得申請興建農舍之規模，則所謂「申請面積」，當然指申請興建農舍之「農業用地面積」，而非農舍用地面積或農舍建築面積。內政部以107年10月3日內授營綜字第1070816507號函（下稱107年10月3日函）復，與原審前對興建農舍辦法第4條第2項後段「申請面積」之立法規範意旨闡述相符，自得援用之。上訴人雖另引自網路上搜尋所得內政部營建署（下稱營建署）94年10月12日營署綜字第0940052607號函（下稱94年函）及100年4月19日營署綜字第01000021584號函（下稱100年函）等，指稱重新購置較大面積之土地，但以原被徵收或讓售土地面積大小計算可建築面積方式申請農舍建築執照，符合興建農舍辦法關於面積不得超過原被徵收或讓售土地面積，或重新購置農地面積大於原被徵收農地面積，即以被徵收農地面積檢討其申請興建農舍面積等，應是建築主管機關針對申請人倘依興建農舍辦法第8條規定向該管建築主管機關申請建造執照時，為審查檢討農舍用地面積、農業經營用地面積是否符合同辦法第9條第2項第3款規定所採之片面解釋，與直轄市、縣（市）主管機關依同辦法第2條、第3條核定時，審查農民是否具有申請興建農舍之資格所應考量事項，有所不同，該等網路所查詢之營建署94年函及100年函縱使為真，就同辦法第4條第2項後段審查上，仍應以申請興建農舍所坐落之整筆農業用地面積，為申請面積，並以此與原被徵收或讓售之土地面積相比較，是否有超過之情形，來審查核定興建農舍之申請是否違反該辦法第4條第2項後段規定。上訴人之主張，於法不合。㈡上訴人申請在其上興建農舍之系爭農地僅1,690.06平方公尺，即0.169006公頃，不足0.25公頃。惟上訴人前有讓售農地一筆，是農業發展條例（下稱農發條例）89年1月4日修正施行前所取得，並於103年4月16日經協議價購讓售被上訴人供作道路使用，於當日完成協議價購讓售移轉登記，該讓售農地面積為1,
373.7平方公尺即0.13737公頃。上訴人雖依興建農舍辦法第4條準用第3條規定，向被上訴人申請核定得在系爭農地興建農舍之農民資格，但其申請興建農舍所坐落之該筆農業用地，其面積超過89年1月28日之前（農發條例於89年1月4日全文修正，於同年月26日公布施行，於同年月28日生效）所取得但經協議價購而讓售之農地面積，與興建農舍辦法第4條第2項後段規定不符，自不應核定。原處分作成時雖未以此作為否准申請之理由，但申請人不符合興建農舍辦法第4條第2項後段規定之要件，不具申請核定得以在農業用地上興建農舍之資格，為羈束處分之性質，自不應准許，況被上訴人於訴訟程序也已追補其理由，原處分否准上訴人之申請，於法無違等語，據以駁回上訴人於原審之訴。
四、本院經核原判決駁回上訴人之訴，結論並無違誤。茲就上訴意旨補充論斷於下：
㈠按農發條例第18條第1項、第3項、第5項規定：「本條例中華
民國八十九年一月四日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣(市)主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。」「本條例中華民國八十九年一月四日修正施行前取得農業用地，且無自用農舍而需興建者，得依相關土地使用管制及建築法令規定，申請興建農舍。本條例中華民國八十九年一月四日修正施行前共有耕地，而於本條例中華民國八十九年一月四日修正施行後分割為單獨所有，且無自用農舍而需興建者，亦同。」「前四項興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同中央主管機關定之。」依上開授權，內政部、行政院農業委員會（下稱農委會）會銜修正發布興建農舍辦法第2條規定：「（第1項）依本條例第十八條第一項規定申請興建農舍之申請人應為農民，且其資格應符合下列條件，並經直轄市、縣（市）主管機關核定：一、年滿二十歲或未滿二十歲已結婚者。二、申請人之戶籍所在地及其農業用地，須在同一直轄市、縣（市）內，且其土地取得及戶籍登記均應滿二年者。但參加興建集村農舍建築物坐落之農業用地，不受土地取得應滿二年之限制。三、申請興建農舍之該筆農業用地面積不得小於零點二五公頃。但參加興建集村農舍及於離島地區興建農舍者，不在此限。四、申請人無自用農舍者。申請人已領有個別農舍或集村農舍建造執照者，視為已有自用農舍。但該建造執照屬尚未開工且已撤銷或原申請案件重新申請者，不在此限。五、申請人為該農業用地之所有權人，且該農業用地應確供農業使用及屬未經申請興建農舍者；該農舍之興建並不得影響農業生產環境及農村發展。（第2項）前項第五款規定確供農業使用與不影響農業生產環境及農村發展之認定，由申請人檢附依中央主管機關訂定之經營計畫書格式，載明該筆農業用地農業經營現況、農業用地整體配置及其他事項，送請直轄市、縣（市）主管機關審查。（第3項）直轄市、縣（市）主管機關為辦理第一項申請興建農舍之核定作業，得由農業單位邀集環境保護、建築管理、地政、都市計畫等單位組成審查小組，審查前二項、第三條、第四條至第六條規定事項。」第3條規定：「依本條例第十八條第三項規定申請興建農舍之申請人應為農民，且其資格應符合前條第一項第四款及第五款規定，其申請興建農舍，得依都市計畫法第八十五條授權訂定之施行細則與自治法規、實施區域計畫地區建築管理辦法、建築法、國家公園法及其他相關法令規定辦理。」第3條之1規定：「農民之認定，由農民於申請興建農舍時，檢附農業生產相關佐證資料，經直轄市、縣（市）主管機關會同專家、學者會勘後認定之。但屬農民健康保險被保險人或全民健康保險第三類被保險人者，不在此限。」第4條第1項、第2項規定：「本條例中華民國八十九年一月二十八日修正施行前取得之農業用地，有下列情形之一者，得準用前條規定申請興建農舍：一、依法被徵收之農業用地。但經核准全部或部分發給抵價地者，不適用之。二、依法為得徵收之土地，經土地所有權人自願以協議價購方式讓售與需地機關。」「前項土地所有權人申請興建農舍，以自完成徵收所有權登記後三十日起或完成讓售移轉登記之日起三年內，於同一直轄市、縣（市）內取得農業用地並提出申請者為限，其申請面積並不得超過原被徵收或讓售土地之面積。」㈡依上開規定可知，於農發條例89年1月4日修正施行前取得農
業用地即依農發條例第18條第3項規定申請興建農舍之農民，且無自用農舍而需在自有農業用地上興建農舍者，其申請興建農舍之資格，不受興建農舍辦法第2條第1項第3款面積不得小於0.25公頃之限制；反之，於農發條例89年1月4日修正施行後取得農業用地即依農發條例第18條第1項規定申請興建農舍之農民，則受興建農舍辦法第2條第1項第3款規定之限制，即所申請興建農舍之該筆農業用地，除參加興建集村農舍或於離島地區興建農舍者外，面積不得小於0.25公頃。但為保障農民於農發條例修正施行前取得之農業用地興建農舍之既有權益，以配合公共事業之興辦，是於興建農舍辦法第4條第1項特別規定，其得準用同辦法第3條申請興建農舍，不受農業用地面積不得小於0.25公頃之限制，但申請興建之農舍，依同辦法第4條第2項規定，以自完成徵收所有權登記後30日起或完成讓售移轉登記之日起3年內，於同一直轄市、縣（市）內取得農業用地並提出申請者為限，且其申請面積並不得超過原被徵收或讓售土地之面積。蓋申請興建農舍之「農業用地面積」，與「農舍用地面積」、「農舍建築面積」等概念有別，此參見興建農舍辦法第8條第1項第1款「起造人申請興建農舍，除應依建築法規定辦理外，應備具下列書圖文件，向直轄市、縣（市）主管建築機關申請建造執照：一、申請書：應載明……申請興建農舍之農業用地面積、農舍用地面積、農舍建築面積……」及第3項「本辦法所定農舍建築面積為第三條、第十條與第十一條第一項第三款相關法規所稱之基層建築面積；農舍用地面積為法定基層建築面積，且為農舍與農舍附屬設施之水平投影面積用地總和；農業經營用地面積為申請興建農舍之農業用地扣除農舍用地之面積」等規定即明，且依同辦法第9條第2項第3款規定，農舍用地面積不得超過該筆農業用地面積百分之10。換言之，興建農舍辦法第4條第2項後段所謂「其申請面積不得超過原被徵收或讓售土地之面積」，對於農發條例89年1月4日修正施行後才取得面積小於0.25公頃之農業用地，其申請興建農舍之規模，不得超過被徵收或協議價購讓售農地原得申請興建農舍之規模，其所謂「申請面積」，當然指申請興建農舍之「農業用地面積」，而非「農舍用地面積」或「農舍建築面積」。另內政部以107年10月3日內授營綜字第1070816507號函復原審亦稱：「……興建農舍辦法第4條規定之立法意旨，係為保障農發條例修正生效前取得之農業用地興建農舍之既有權益，以配合政府興辦公共事業，爰訂有依法被徵收或依法為得徵收之農業用地，得準用本辦法第3條規定申請興建農舍。上述既有權益之保障，係指農發條例第18條第3項『本條例中華民國89年1月4日修正施行前取得農業用地，且無自用農舍而需興建者，得依相關土地使用管制及建築法令規定，申請興建農舍。』並應以被徵收前，原可計入申請興建農舍之農業用地面積為限，爰本辦法第4條第2項規定『……，其申請面積並不得超過原被徵收或讓售土地之面積。』所稱『申請面積』即本辦法8條第1項第1款之『申請興建農舍之農業用地面積』，至同款所稱『農舍用地面積』、『農舍建築面積』之定義，則依據同條第3項規定辦理」等語，核與上開意旨相符，得予援用，原判決認上開函釋符合前揭規定意旨，並無不合。上訴意旨以：興建農舍辦法第4條第2項後段就「申請面積」及「原被徵收或讓售土地之面積」之定義未有任何限制，原判決逕認申請面積係指申請興建農舍之農業用地面積，顯屬課加法無明文之限制，導致農民為申請興建農舍，僅得購入小於原被徵收或讓售土地面積之農地，限制農民購買或利用農地之權利云云，係持其一已主觀之歧異見解而為爭執，並無可採。
㈢經查，上訴人在農發條例89年1月4日修正施行前，於87年6月
3日取得坐落花蓮縣吉安鄉南華段143地號農地，因被上訴人需用其中部分作為公共道路使用而計畫徵收，經上訴人自願以協議價購方式讓售，將上開土地分割出之同段143之1地號土地，於103年4月16日辦妥移轉登記予被上訴人作為道路使用，上開讓售之土地面積為1,373.7平方公尺，即0.13737公頃，於讓售前並未建有農舍，上訴人嗣購入面積1,690.06平方公尺之系爭農地，即向被上訴人申請核定得在其上興建農舍之農民資格，被上訴人審查後，以上訴人本件申請興建農舍之合理性及必要性不足，不符興建農舍辦法第2條及第3條規定，以原處分駁回其申請等情，業經原審依調查證據之辯論結果而為認定，核與卷證內容尚無不合。上訴人係以89年1月28日後所購入之系爭農地，向被上訴人申請核定得在其上興建農舍之農民資格，即非屬以89年1月28日前取得農地而申請之農發條例第18條第3項所規定情形，而係同條例第1項之情形，惟系爭農地面積僅為1,690.06平方公尺，即0.169006公頃，既未達興建農舍辦法第2條第1項第3款所規定之最小面積0.25公頃下限，亦不符合該辦法第2條所規定得申請興建農舍之農民資格，是上訴人僅能循該辦法第4條準用第3條規定而為申請。原判決就此業論明：興建農舍辦法第4條第2項所稱申請面積，係指申請興建農舍所坐落該筆農業用地之整體面積，此面積不得超過原被徵收或讓售土地之面積，如此方得依土地登記之面積，使農舍用地面積不致超過同辦法第9條第2項第3款所規定之比例；上訴人雖依興建農舍辦法第4條準用第3條規定，向被上訴人申請核定得在系爭農地興建農舍之農民資格，但其申請興建農舍所坐落之系爭農地，面積超過89年1月28日之前所取得並經讓售之農地面積，與興建農舍辦法第4條第2項後段規定不符，應不予核定，原處分作成時雖未以此作為否准上訴人申請之理由，但申請人不符此要件，即不具得在農業用地上興建農舍之資格，為羈束處分性質，自不應准許，原處分否准上訴人之申請，結論並無違誤等語，已論述其得心證之理由及法律見解，與經驗法則及證據法則並無違背，尚無判決適用法規不當或不備理由之違背法令。
㈣至於上訴意旨以：上訴人係以原被徵收農地之面積大小即137
3.7平方公尺作為本件申請面積，係部分申請，申請興建農舍之規模未超過協議價購讓售農地原得申請興建農舍之規模，符合興建農舍辦法第9條第2項第3款及第4條第2項規定，又內政部107年10月3日函並未論及農民得否為部分申請，原判決曲解該函意旨而否准上訴人為部分申請之權利，未闡述其推論之理由，有判決不備理由之違誤，亦課加上訴人法無明文之限制，違反法律保留原則；被上訴人雖於原審肯認上訴人得為部分申請，仍需依興建農舍辦法第2條第1項第5款審查是否確供農業使用，然原判決逕認倘允農民為部分申請，將造成農民無須經興建農舍辦法第2條第1項第5款規定審查是否確供農業使用，未說明農民得因部分申請而免除其他相關農舍興建辦法規定之依據，有判決不備理由之違誤；原判決雖指上訴人所引營建署94年函及100年函係針對農民申請農舍建造執照所為之解釋，與主管機關審查農民有無申請興建農舍資格之考量有所不同，惟農民申請農舍建造執照時，必然已獲主管機關核准興建農舍資格，可見主管機關亦同意其為部分申請，原判決之推論有所矛盾，有判決理由矛盾之違誤云云。實則，農發條例第18條第5項授權訂定之興建農舍辦法，其第4條第2項規定「其申請面積並不得超過原被徵收或讓售土地之面積」，所稱「申請面積」，即指同辦法第8條第1項第1款或第3款之「申請興建農舍之農業用地面積」，另參同辦法第2條第1項第3款規定「申請興建農舍之該筆農業用地面積不得小於零點二五公頃」，係以整筆農業用地面積為基準，已可認定興建農舍辦法第4條第2項所稱「申請面積」，係指申請興建農舍所坐落該筆農業用地之整體面積，且農發條例、興建農舍辦法及內政部107年10月3日函中均無得准部分申請之規定。原判決認上訴人有關其得以未逾先前讓售農地原得申請興建農舍之規模為基準而為部分申請之主張為無可採，自未課加上訴人法無明文之限制，亦無違反法律保留原則之違背法令可言。再者，上訴人所提出申請固記載申請面積為1,373.7平方公尺，惟系爭農地面積為1,6
90.06平方公尺，則其所謂申請面積究位於系爭農地何處？界線為何？指定範圍之法律效果如何？均屬未明，倘認上訴人得任意指定所謂興建農舍之申請面積而為部分申請，而非以經登記之系爭農地整筆作為申請面積，顯將難以確認該農業用地是否符合興建農舍辦法第2條第1項第5款之要件，自不符合農發條例與興建農舍辦法之規範意旨。此均據原判決論明，並無判決不備理由之違背法令。至於上訴人引據營建署94年函及100年函，指稱重新購置較大面積之土地，但以原被徵收或讓售土地面積大小計算可建築面積方式申請農舍建築執照，符合興建農舍辦法關於面積不得超過原被徵收或讓售土地面積，或重新購置農地面積大於原被徵收農地面積，即以被徵收農地面積檢討其申請興建農舍面積等語，顯已牴觸上開農發條例與興建農舍辦法規範之意旨，其違反法律優位原則，法院本應拒絕適用，原審拒絕適用上開營建署2函，理由雖有不同，結論尚無二致，上訴意旨據以指摘原判決違背法令，仍為無理由。末按適用法律為法院之職責，法院應就其依卷內資料所確定之事實，依職權尋求、發現，並就當事人具體紛爭所應遵循之規範予以適用，不受當事人主張之法律見解所拘束。本件有關興建農舍辦法第4條第2項「申請面積」適用法律上之爭點，業經原審受命法官於第1次準備程序期日即提出，並令兩造當庭陳述意見（原審卷第13
0、131頁），嗣亦經兩造分別具狀主張（原審卷第200、201、349、350頁）及於言詞辯論期日據為辯論（原審卷第358頁），原判決所採法律見解，本不受當事人之主張所拘束，縱與兩造主張不同，其既經兩造適當完全之辯論，亦難認有突襲性裁判之情形，尚無判決違背法令情事。㈤綜上所述，原判決駁回上訴人於原審之訴，結論並無違誤。
上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 3 月 16 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 蕭 惠 芳法官 曹 瑞 卿法官 林 惠 瑜法官 高 愈 杰以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 3 月 16 日
書記官 莊 俊 亨