最 高 行 政 法 院 判 決108年度上字第969號上 訴 人 柯良蔚訴訟代理人 劉禹劭 律師被 上訴 人 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃一平上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國108年7月25日臺北高等行政法院107年度訴字第1587號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件被上訴人之代表人由黃景茂變更為黃一平，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：㈠上訴人所有之臺北市○○區○○○路00巷0號6樓之1建築物（下稱
系爭建築物），領有92使字第373號使用執照（下稱系爭使用執照），建築基地地號為金泰段96地號（下稱系爭土地），坐落於都市計畫商業區；依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱83年6月1日公告）之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年計畫案）計畫圖說、臺北市政府92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年計畫案）計畫書，以及臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年計畫案）計畫書，均明訂系爭建築物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。
㈡嗣被上訴人查得系爭建築物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅
捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年5月26日北市都築字第10633915400號函（下稱106年5月26日函）通知上訴人略以：系爭建築物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率。被上訴人將於文到次日起3個月後函請稅捐處提供系爭建築物之課稅資料，倘使用現況仍維持作住宅使用且未變更成非住家用稅率，將續依相關規定辦理等語。
㈢嗣被上訴人查得系爭建築物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃
以107年1月5日北市都築字第10730197000號函（下稱107年1月5日函）及107年1月12日北市都築字第10730132400號開會通知單（下稱107年1月12日通知單）通知上訴人，將於107年1月18日派員至系爭建築物現場勘查，如系爭建築物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用認定之依據。惟屆期未獲上訴人配合無法進入，被上訴人乃以107年1月26日北市都築字第10730134900號函通知上訴人就系爭建築物涉及違反都市計畫法等相關規定，檢附具體事證並陳述意見，未獲回應。嗣被上訴人審認上訴人並未提出系爭建築物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建築物違規作為住宅使用，違反系爭建築物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及「臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則」（下稱裁處作業原則）等規定，以107年3月26日北市都築字第10732336700號裁處書（下稱原處分）處上訴人新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。上訴人不服，提起訴願，經臺北市政府107年7月4日府訴二字第1072090843號訴願決定（下稱訴願決定）駁回。上訴人猶未甘服，向臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分，經臺北地院以107年度簡字第163號行政訴訟裁定移送臺北高等行政法院（下稱原審）。經原審107年度訴字第1587號判決（下稱原判決）駁回其訴後，提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
四、原判決駁回上訴人之訴，係略以：㈠臺北市政府依行政程序法第15條第1項、臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定，以104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日公告），將都市計畫法第79條有關臺北市政府權限委任被上訴人辦理，是被上訴人對本件有事務處理的權限。系爭建築物坐落之系爭土地係屬被上訴人83年計畫案之商業區。此外，並有83年計畫案所附附件一「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要點」規定商業區（供一般商業使用），不得供作住宅使用，嗣105年計畫案就此仍予以維持。上訴人自陳系爭建築物作為住宅使用，仍按自用住宅稅率課徵房屋稅等語，顯與83年計畫案及105年計畫案限定的土地使用用途相違，已該當於都市計畫法第79條規定違反直轄市政府依都市計畫法發布的命令。上訴人為系爭建築物之所有權人，負有維護系爭建築物合法使用狀態的義務，且經被上訴人另以函文通知改善，仍未改善，則上訴人有違規之故意，亦堪認定。被上訴人據此作成原處分，尚無違誤。
㈡建商或仲介等銷售一方的廣告行為，並非行政機關所為，不
得作為信賴基礎。又稅捐機關核定按自用住宅稅率課徵房屋稅的處分，僅有確認建物供住宅使用的效力，至建物使用用途是否合法、有無違反都市計畫或建築、環保法規等，並非稅捐機關所能認定，亦非課稅處分的效力範圍。上訴人自不能以系爭建築物係按自用住宅稅率課徵房屋稅，即信賴系爭建築物可供作住宅使用。另系爭使用執照記載使用分區為商業區，建物用途為一般事務所，並無住宅區或得作住宅使用的有關記載，上訴人即不能主張被上訴人有允許系爭建築物可供作住宅使用的信賴基礎。縱系爭建築物的所有權狀或使用執照未載明不得作為住宅使用，然系爭使用執照既已記載使用分區為商業區，建物用途為一般事務所等文字明確，而住宅使用與一般事務所使用係屬二事，並不相同，上訴人自不得反面推認可作住宅區之使用。綜上，上訴人應無信賴基礎，原處分並未違反信賴保護原則、禁反言原則、行政自我拘束原則、誠信原則。
㈢原處分業已詳載系爭建築物違反都市計畫所定土地使用管制
限制的事實、法令依據及處罰內容等，意旨清楚，足使上訴人瞭解其受處分的原因事實及法令依據，尚無違反明確性原則。至原處分關於停止違規使用部分，被上訴人早以106年5月26日函指導上訴人停止系爭建築物繼續供作住宅使用，並向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，上訴人尚難以不知情為由主張免責。
㈣系爭建築物坐落之系爭土地，自83年計畫案即限定為商業區（供一般商業使用），不得供作住宅使用，105年計畫案亦無變更，故系爭建築物自始即不得作為住宅使用，並無改變，上訴人即無因都市計畫變更而生合理信賴的利益。又都市計畫法第79條第1項自89年1月26日修正以來，其規定內容即未有變動。至裁處作業原則，係臺北市政府為協助被上訴人行使裁量權而於106年間訂頒的裁量基準，並無新舊法變更的情形，且原處分係按都市計畫法第79條第1項法定罰鍰的最低額裁罰，亦無因新舊法變更致上訴人受更不利待遇的情形，是與法律不溯及既往原則無涉。此外，臺北市政府104年4月29日公告係將臺北市政府關於都市計畫法第79條第1項的裁罰權限委任被上訴人行使，被上訴人於106年間查得上訴人違章，於107年間作成原處分時，已具裁罰權限，且系爭建築物迄今仍為違法使用，上訴人違規的事實狀態尚未終結，被上訴人作成原處分，自無違反法律不溯及既往原則。
㈤被上訴人為查明系爭建築物使用情形，前以107年1月5日函、
107年1月12日通知單，通知上訴人配合現場會勘，因上訴人未能配合，被上訴人現勘人員即無進入系爭建築物。因上訴人未能依被上訴人請求提出系爭建築物未作住宅使用的事證供審核，被上訴人乃以上訴人申請系爭建築物房屋稅稅率為自用住宅稅率的事實，作成原處分，並無強要進入系爭建築物，侵害上訴人居住自由及隱私權的情形，難謂被上訴人所為有違比例原則及有利、不利事項一體注意原則等由為據。
五、上訴意旨略以：㈠土地建物登記簿謄本於107年3月5日起，才加註本案的系爭土
地位於都市計畫規定不得作住宅使用；在被上訴人都市計畫便民資訊內，可以由地籍套繪都市計畫使用分區圖得到相關資訊，而該資訊也要在104年9月1日起方得以查悉。關於使用執照存根聯的記載方式，僅記載作為商業區（供一般商業使用），並無記載不得供住宅使用。行政法規關於違規裁罰之規定太多，且處罰規定之文義又時常不明確，如臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1對於住宅區與商業區之規定，用語均以作特定用途「為主」，住宅區容許適當之工商業設立，則上訴人認為商業區亦容許適當之例外，實欠缺行為之違法性認識、欠缺不法的認識，是所謂之禁止錯誤。尤其上訴人購屋時賣方是以住宅為標示而出售，建商或房仲從未告知系爭建築物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，更強調係「住商兩用」，且當時亦無垂手可查的資訊。甚至，上訴人買入之後遷入戶籍，稅捐處課徵房屋稅係核定「自用住宅稅率」課稅，表示稅捐處認同上訴人系爭建築物為自用住宅。依據故意理論，違法性認識為故意成立之要素，對於滿足處罰構成要件的行為欠缺違法性認識，則足以排除故意，且依上述情形，上訴人就系爭建築物作為住宅使用所形成之違法性認識已難以避免，自無過失。
㈡本件被上訴人認定上訴人之違規態樣，係於商業區上做住宅
使用，應屬臺北市土地使用分區管制自治條例第93條第3款之情形，再據以涵攝至該條例第94條第2款，故本件被上訴人認定上訴人之違規態樣，依該條例規定，得繼續使用至新建止。都市計畫法第79條第1項前段規定與上開條例第94條規定，顯有齟齬；原處分執意依都市計畫法第79條第1項前段規定裁處上訴人，顯違反誠信原則。被上訴人縱認定上訴人違反105年計畫案中「限制不得作住宅使用」之管制，然依臺北市都市計畫施行自治條例第21條及都市計畫法第41條規定，應容許繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用，或給予適當之補償，故原處分直接禁止上訴人繼續使用，有違信賴保護原則及比例原則。
㈢本件實為違法性認識錯誤，都市計畫法第79條等規定對人民
所為之規制，並無任何期待可能性可言。依與被上訴人同級單位一級主管之發言，其等皆表示根本不會在買房時，特別去查看都市計畫，足徵都市計畫法第79條規定對人民所為之規制，根本不能期待人民遵守。大彎北段「商業宅」現象實乃臺北市政府應為而不為，消極放任，坐視違規事態擴張蔓延，肇致現今難以收拾的困境，且臺北市都市計畫委員會日前審議通過「中山區都市計畫通盤檢討案」，眾多大彎北段居民十餘年來未獲解決的違規住宅議題，市府提出有條件放寬住宅使用規定及配套回饋金機制，經委員會議審議通過，足見被上訴人作成原處分僅是為應付監察院之糾正，隨意揮刀將責任全數加諸於民，原處分之作成實有違法可議之處。㈣觀諸都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10
條之1、臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條關於商業區「不允許使用」之規範等，皆未明文規範商業區不得作為住宅使用。另參諸臺北市土地使用分區管制規則，其77年7月18日版本之第21條與第30條、82年11月2日及85年7月12日版本之第21條至第24條與第30條、88年4月30日至97年1月24日版本之第21條至第24條規定，皆明文肯認商業區內亦得為住宅使用，且在83年計畫案當時法令之時空背景下，根本未限制商業區不得有住宅，被上訴人於83年計畫案限制商業區內建築物不得作為住宅使用，係加諸法律所無之限制，顯然違反法律保留原則。另105年計畫案中「限制不得做住宅使用」之管制根本沒有法源依據，也有違現行臺北市土地使用分區管制自治條例採行負面表列之立法意旨，該管制恣意增加對人民居住自由、財產權之限制，而非技術性或細節性次要事項，其違反法律保留原則及法律優位原則。
㈤都市計畫法第79條第1項前段明定裁處權限主體為當地地方政
府，且並無任何得為權限委任之規定，則臺北市政府104年4月29日公告將都市計畫法第79條有關臺北市政府權限委任被上訴人辦理，欠缺具體明確之法律依據，被上訴人不具作成原處分之事務處理權限。並聲請向臺北市政府函調105年計畫擬定、審議討論、層報核定之所有文件資料。
六、本院查：㈠依地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬
定、審議及執行，為直轄市自治事項。都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」臺北市政府依都市計畫法第85條規定授權，於82年11月2日修正發布「都市計畫法臺北市施行細則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市都市計畫施行自治條例」；另臺北市政府於82年11月2日依「都市計畫法臺北市施行細則」第26條修正發布「臺北市土地使用分區管制規則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市土地使用分區管制自治條例」。
㈡準此，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及
執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。而臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細則」（及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第1項規定劃定「商業區」，第10條之1第2款限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同細則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，而且依同細則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條規定擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物的使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區建築物及土地的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」管理。由此可知，臺北市政府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物使用類別者，即屬都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定使用類別使用。如於商業區內而為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用情形，主管機關得依都市計畫法第79條第1項規定，據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令停止違規使用。
㈢再按都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之土
地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市計畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權人、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀。因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，都市計畫法第79條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，以及管制性不利處分性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制性不利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出於故意或過失之主觀可資歸責者，施以裁罰；管制性不利處分則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管制理由，而係以管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要。若建築物所有權人因故意或過失從事違法使用行為，主管機關自得依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同條項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市計畫之實現。
㈣又臺北市政府在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制
行為範圍內，為積極有效處理監察院糾正文指正之大彎北段商業區及娛樂區違規作住宅使用情事，針對上開區域該等違規事件訂頒裁處作業原則，核其基準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距）、經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3階段）等因素，訂定裁罰金額原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事得適用相同裁罰原則及管制措施，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被上訴人自得據以適用。另臺北市政府業已依據行政程序法第15條第1項規定，以104年4月29日公告將「都市計畫法第79條」有關權限委任被上訴人辦理，是被上訴人得依據裁處作業原則而為裁罰以及作成管制處分。
㈤經查，上訴人為系爭建築物之所有人，系爭建築物坐落之系
爭土地位於臺北市政府83年計畫案、92年計畫案及105年計畫案的商業區內，係供一般商業使用，不得供住宅使用。上訴人購入系爭建築物後，將之供作住宅使用，並向稅捐處申請核定按自用住宅課徵房屋稅，經被上訴人於107年1月26日發函通知系爭建築物涉違規作住宅使用，並請其陳述意見，上訴人仍供住宅使用等情，為原判決依法所確定之事實。上訴人既為系爭建築物之所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區管制法令而為使用之義務，其違背該等義務，將坐落商業區而不得供住宅使用之系爭建築物充為住宅使用，經被上訴人通知後仍繼續違規使用，原審核認上訴人違反商業區管制法令行為，被上訴人依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分裁處上訴人罰鍰6萬元並限於文到次日起9個月內停止違規使用，參照前開規定及說明，於法並無不合。原審已詳述得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則及證據法則。
㈥臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款有關商業區之
使用限制規定（即：「不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用」），係針對商業使用之各種態樣、方式而言，並未允許得作住宅使用，且同自治條例第26條亦有重申臺北市政府得依都市計畫法第32條第2項規定，再予劃分不同程度之使用管制，臺北市政府早於83年6月1日公告83年計畫案所附之都市計畫說明書，即已明文揭示系爭建築物坐落於商業區，供一般商業使用，不得供作住宅使用，此管制命令有經公告程序，迄92年計畫案及105年計畫案，均未變更，其管制效力一直延續至今，前揭細部計畫管制命令係經臺北市政府依都市計畫法規定所發布，有都市計畫法第6條、第22條第1項第3款、第32條第2項規定的明確授權，並依都市計畫法臺北市施行細則（含其後修正之「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條規定，於細部計畫內劃定「商業區」供一般商業使用，不得供作住宅使用，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制命令的限制，與法律保留原則並無違背。上訴意旨主張臺北市都市計畫施行自治條例或臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）並未限制商業區不得作為住宅使用，臺北市政府83年計畫案及105年計畫案限制系爭建築物所在商業區，不得供作住宅使用，係加諸法律所無之限制，違反法律保留原則，原判決未斟酌適用相關規定，而有違誤一節，尚無足採。
㈦臺北市政府於72年4月25日公布「臺北市土地使用分區管制規
則」，後經多次修正，並於100年7月22日修正更名為「臺北市土地使用分區管制自治條例」(最近一次之修正為110年2月5日)，該新、舊法規範中之第93條及第94條規定(歷次規定內容大體相近)，其規制對象並非本案事實，因此不會因為該新舊法規範之規定，而影響系爭建築物所受公法管制之內容。因為該等條文之規範意旨應是「在該法規範制定、實施以前已現實存在之原有土地及建築物，即使不符合該管制規範新定之管制內容，但在一定條件基礎下，可以繼續使用至新建止」乃是一種基於信賴保護原則所定之過渡規範。但本件上訴人就系爭建築物不得作為住宅使用之管制，既係適用前述臺北市政府依都市計畫法發布之命令（即83年計畫案、92年計畫案、105年計畫案）而來，並非臺北市土地使用分區管制自治條例第93條所定「適用本自治條例後，不合本自治條例規定之原有土地及建築物」情形，欠缺得適用同條例第94條規定之前提要件，自無再適用同條第2款規定之餘地。以本件情形，更非在上訴人購入使用系爭建築物後，方有前開不得作為住宅使用之管制命令，自亦無上訴人主張得繼續合法使用之問題。上訴意旨主張依該條例第94條第2款規定，得繼續使用至新建止，尚無足採。
㈧臺北市都市計畫施行自治條例第21條：「都市計畫發布實施
後，不合分區使用規定之土地及建築物，除得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用外……」都市計畫法第41條：
「都市計畫發布實施後，其土地上原有建築物不合土地使用分區規定者，除准修繕外，不得增建或改建。當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所認有必要時，得斟酌地方情形限期令其變更使用或遷移；其因變更使用或遷移所受之損害，應予適當之補償，補償金額由雙方協議之；協議不成，由當地直轄市、縣（市）（局）政府函請內政部予以核定。」該等規定均係針對都市計畫發布實施前即存在之建築物，因不符都市計畫所訂分區使用管制規定，致其原適法使用之狀態因都市計畫發布實施，因而轉變為違法使用，因建築物所有人對於建物用途具信賴利益，為減輕都市計畫分區使用管制規定之發布實施造成人民不可測之損害，是有上述規範之制定。惟本件上訴人係於102年6月21日登記為系爭建築物所有人，而系爭建築物坐落土地之使用分區管制規定早於臺北市政府83年計畫案即已明定，自無從適用臺北市都市計畫施行自治條例第21條及都市計畫法第41條規定。
上訴意旨主張：依臺北市都市計畫施行自治條例第21條及都市計畫法第41條規定，應容許上訴人繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用，或給予適當之補償，原處分直接禁止上訴人繼續使用，有違信賴保護原則及比例原則等等，並不足採。
㈨臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之具體規
定內容固然前、後有所不同，但規範目的始終相同，即在規範依都市計畫劃為商業區之土地及建築物，其合法使用與非法使用之分辨標準，前開規定乃係在「商業區」管制條件下，再將商業區細分為4種商業區，而規定各類商業區所能從事或不能從事之商業活動種類。此等規定應解為「商業區不得供住宅區使用」乃屬自明之理，而在此自明之理基礎下，再將商業區細分，為更緊縮之管制，其與本件系爭建築物之管制內容全然無涉。至於臺北市土地使用分區管制自治條例第21條之原來規定，確曾在一段實施期間內，許可商業區可供多戶住宅使用，但從83年6月1日公告之83年都市計畫案說明書明示「系爭建築物所在地號之土地不得供作住宅使用」，此即表示該土地自始沒有列入商業區可供多戶住宅使用之種類。而特定土地應如何加以管制，本來即屬都市計畫擬定機關（本案為臺北市政府）之職權，自得視實際需要，就特定商業區土地使用決定其使用管制之強度。因此前開臺北市土地使用分區管制規則之舊法規範第21條規定，在其規範效力存續期間內，對本案事實仍無適用之餘地，也未改變系爭建築物所受土地行政管制之現狀。
㈩又系爭使用執照存根已載明使用分區為「商業區」（原處分
卷第71頁參見），上訴人購買系爭建築物之初，應得知悉系爭建築物坐落商業區，當受商業區使用限制。且商業區是否得為住宅使用，身為土地及建物之所有權人及使用人，本有義務透過政府資訊公開管道查詢，上訴人未進行必要之查詢，逕行將系爭建築物充為自用住宅使用而違規使用，上訴人主觀上即有可歸責。況被上訴人於106年5月26日函（原處分卷第5頁至第7頁參見）即對上訴人就系爭建築物應合法使用進行行政指導通知改善。自當時起，上訴人即明知系爭建築物坐落於商業區，不得為住宅使用，其仍持續為住宅使用，自具有違章故意。至建築執照之核發旨在落實建築法第1條揭示之建築管理，期以事前管制之危險預防機制，達成維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之立法目的；房屋稅則以房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，均與都市計畫管制內容要屬無涉。再者，系爭建築物是否應受都市計畫管制，本無從就建築執照或房屋稅所顯示之資訊判斷，建築主管機關並無將都市計畫法對土地或建築物之管制內容登載於建築執照之公法上義務，而稅務機關亦無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能，臺北市政府轄下各別公部門間之作為，亦不得據為排除上訴人對系爭建築物有遵從公法管制之義務。上訴人以臺北市政府轄下機關所為行為，欲脫免其違反都市計畫法之主觀責任，自不足採。上訴意旨復聲請向臺北市政府函調105年計畫擬定、審議討論、層報核定之所有文件資料等，惟依上開說明，核無調查必要，併予說明。
綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決以原處分並無違
誤，訴願決定予以維持，亦無不合，而駁回上訴人在原審之訴，依上說明，應屬合法。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 5 月 27 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 蔡 紹 良法官 蕭 惠 芳法官 曹 瑞 卿法官 高 愈 杰以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 5 月 27 日
書記官 廖 仲 一