最 高 行 政 法 院 判 決108年度上字第971號上 訴 人 交通部公路總局代 表 人 許鉦漳訴訟代理人 劉青娥被 上訴 人 曾冠舜訴訟代理人 黃慧萍 律師上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國108年8月1日臺北高等行政法院107年度訴字第1714號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、本件行政訴訟上訴後，上訴人代表人由陳彥伯變更為許鉦漳，茲由新任代表人於民國109年7月6日具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、緣上訴人所屬高雄區監理所據民眾檢舉資料，調查發現被上訴人利用台灣宇博數位服務股份有限公司（下稱宇博公司）Uber APP應用程式平台（下稱Uber APP），於106年1月8日0時25分許，以登記其所有之車牌號碼000-0000號自用小客車（下稱系爭車輛），由高雄市○○路000號載客至○○○影城，並收取費用新臺幣（下同）42.72元（下稱系爭載客行為），認被上訴人有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事，遂以107年3月29日交高市監運字第000000000號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發被上訴人違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。嗣上訴人以107年7月5日第00-000000000號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處被上訴人100,000元罰鍰，並吊扣牌照及駕照4個月。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經原審法院判決撤銷訴願決定及原處分。上訴人不服，乃提起本件上訴。
三、被上訴人起訴之主張及上訴人於原審之答辯，均引用原判決所載。
四、原判決撤銷訴願決定及原處分，其理由略謂：㈠原處分之違反事實欄中之記載，已具體指明係基於被上訴人駕駛系爭車輛所為系爭載客行為，客觀文義上即可明瞭係依據公路法第34條第1項第4款所定義之計程車客運業載客行為，原處分指被上訴人所為系爭載客行為係未經申請核准經營計程車客運業之違規內容，至為明確。依宇博公司之台灣官方資訊網站資料，均明確記載就車輛標準、合作駕駛人員標準：需具備職業駕駛執照、良民證、無酗酒習慣、嚴重車輛肇事記錄等條件、服務標準即司機值勤時之服務品質及保險等細節（下稱網頁資訊），足徵宇博公司對所招募之司機與車輛要求標準，均以網頁資訊要求合作司機配合而為營業上管理。被上訴人未向主管機關申請核准，本不得以系爭車輛載客運輸而受報酬，其透過使用宇博公司提供之Uber APP先由需要用車之乘客叫車，再由Uber APP調派被上訴人駕駛系爭車輛前往載送乘客至指定目的地，乘客並透過Uber APP以信用卡支付按里程計價所顯示之報酬，再按一定比例將報酬分歸駕駛人與系統業者，相關「行車路線」及收據等資訊，乘客則可自行由手機截錄、列印等情觀之，系爭載客行為及車資經由Ub
er APP達成合意時，運送契約即已成立，被上訴人當係基於反覆性、繼續性與宇博公司共同經營之意使用系爭車輛，而與宇博公司共同合作從事載客運輸並受報酬之營業，均堪認定。㈡公路法第37條第1項第3款針對計程車客運業之申請核准籌備事宜，既明文以負有申請核准義務者之主事務所所在地位於直轄市或直轄市以外區域作為區別標準，將位於直轄市者之申請核准權限歸屬直轄市公路主管機關，直轄市以外者則屬中央主管機關之權限，甚且，同法第78條第1項更針對該法之罰鍰，明定由該管公路主管機關處罰，在同法第37條第1項第3款已針對計程車客運業之監管權限特予明文之情況下，為預防將來繼續實施違規經營計程車客運業之行為，關於施以諸如吊扣牌照等管制處分之權限，自屬適用同法第37條第1項第3款規定之情形而當以直轄市主管機關為罰鍰及吊扣牌照及駕照之該管公路主管機關。準此，被上訴人所為系爭載客行為以系爭車輛用以經營計程車客運業，卻未先申請核准，係違反公路法第37條第1項第3款所定之行政法上義務，參酌違規經營計程車客運業之營業模式、分工，均係由宇博公司單方透過Uber APP，對加入之被上訴人及系爭車輛分擔行為加以管控、調配，被上訴人即須接受宇博公司所定經營模式而為行為之分擔，自堪認定由宇博公司主導決定是否辦理經營計程車客運業之申請核准事宜以符合法律規定，關於系爭載客行為違規事實，管轄權即應以宇博公司之主事務所定之，而宇博公司之主事務所所在地位於臺北市大安區，為原審職務上已知之事實。就系爭載客行為有無經申請核准乙事，本屬臺北市公路主管機關之調查審究範圍，查認違章與否及是否為處分時，自當由臺北市公路主管機關辦理，方收事權統一之效而具合理性；是本件得依公路法第77條第2項規定對被上訴人為原處分者，應為臺北市公路主管機關，並非上訴人，上訴人作成原處分確有欠缺管轄權限之違法，應可認定。㈢本件並未涉及「管轄權競合」及「管轄權爭議」之情形，且依被上訴人之住所定其管轄，亦未有上訴人所指管轄權競合致不安定之情形。再者，被上訴人所涉及系爭車輛用以經營計程車客運業，卻未先申請核准，係違反公路法第37條第1項第3款所定之行政法上義務，而公路法第37條第1項及第78條第1項規定，已就何者為公路法主管機關定有明文，自屬依行政罰法第1條但書之「其他法律有特別規定者」，應無道路交通安全規則及行政罰法第29條規定之適用。況上訴人所指之道路交通安全規則第8條、第25條、第50條第1項、第54條第1項及第76條第1項等規定，係就汽車牌照之登記、停駛異動登記、駕駛執照之登記、審驗、繳回所規範，核與被上訴人未經申請核准以其所有之系爭車輛攬載乘客之系爭載客行為無關，自無從以道路交通安全規則之牌照、駕照登記機關決定本件管轄機關為何。至行為人之主事務所非違規事實所在地，係屬適用公路法規定可能之結果，自無倒果為因，而為違法不適用公路法規定。又「應訴」係指當事人至有管轄權之法院進行訴訟乙事，核與為行政處分之管轄機關為何係屬兩事，上訴人予以混為一談，仍無可取。公路法第37條第1項第3款規定，已就計程車客運業之申請核准籌備，依業者之主事務所所在地之不同，而劃分行政機關管轄之範圍，固屬土地管轄。上訴人所為原處分業已違反公路法第37條第1項第3款之管轄規定，乃屬有瑕疵之行政處分，應可認定。然依公路法第77條第2項規定，關於罰鍰及吊扣牌照及駕照處分，均屬裁量處分，有管轄權之主管機關對於原處分所涉及違章行為，尚須就個案情節行使自身裁量權限予以作成裁處，並非必然為與原處分相同之處分。是依行政程序法第115條規定反面解釋觀之，原處分自仍應撤銷等語。
五、上訴意旨略謂：㈠公路法第37條規定自73年1月23日修正施行至今，查其立法沿革與立法議事紀錄，並無針對「未經申請經營汽車運輸業者」裁罰之權責劃分有所立論，故自該條第1項第3款規定觀之，直轄市政府係針對申請經營計程車客運業者始有管轄權。復參酌公路法第34條第1項規定，顯見自用車係通行全國，並由上訴人進行監理，自用車違規營業，自應由上訴人裁罰。被上訴人以自用之目的申辦系爭車輛過戶登記，上訴人所屬監理所核發該車行車執照，被上訴人即不得持該自用小客車牌照，從事經營汽車運輸業之營業行為，上訴人為監理汽車登記發照之公路主管機關，針對違反自用車牌照使用目的行政義務之違規人，當有管轄權。且有臺灣省政府交通處73年6月16日73交一字第26956號公告「自用小客車、自用小貨車違規營業處罰規定」，是以上訴人具有自用車違規營業之管轄權，由來有據，符合公路監理車駕籍管轄實務運作之適當性、必要性與合目的性。原判決逕以公路法第37條汽車運輸業申請核准機關定本件之管轄權，限縮公路法、道路交通安全規則等相關公路監理法規執法之範圍，有悖於公路法之立法意旨，且未就上訴人主張之管轄依據為論斷，實有判決不備理由之違法。㈡原處分違反事實欄之記載，係被上訴人未經申請核准，即駕駛其所有自用小客車違規攬客營業收取報酬之違規事實，符合公路法第77條第2項及第2條第1項第14款之汽車運輸業之構成要件，原審以被上訴人係經營計程車客運業，再以公路法第37條計程車客運業之申請籌備管轄規定，定本件之管轄機關，顯然率斷。公路法第34條有關「自用汽車」及「營業汽車」之定義，係依道路交通安全規則第4條規定，有關計程車客運業之構成要件係以「小客車」出租載客為營業者，另汽車貨運業之構成要件係以「載貨汽車」運送貨物為營業者，有關汽車使用性質之分類，依道路交通安全規則第3條規定，區別為客車、貨車、客貨兩用車、代用客車、特種車、機車計6類，蓋計程車客運業僅以客車為載運乘客之工具，依原審主張未經申請核准經營汽車運輸業之案件，應依公路法第34條定類再決定其管轄權，除未向或不能向監理機關申領牌照之車輛無法定類，致無機關可得管轄外，另有未經申請核准經營汽車運輸業者，依乘客指示提供「載貨汽車」及司機載客，運送乘客至指定地點收取報酬，究應依公路法第34條歸類於計程車客運業或汽車貨運業？且依公路法第37條規定，應屬直轄市政府抑或上訴人管轄？足徵，監理實務上，對公路法第77條第2項之適用，並未有區分何類汽車運輸業之必要；就其構成要件視之，即使未予分類，亦未違反處分明確性原則，蓋此乃遵循公路法第2條第14款及第77條第2項之構成要件解釋下之當然結果。是以，為健全公路營運制度，公路法及汽車運輸業管理規則既無特別規定，應依公路法第3條之原則認定管轄權；易言之，中央公路主管機關（交通部）及直轄市公路主管機關（直轄市政府）對於違反公路法第77條第2項規定之事件俱有管轄權，始符實際。基此，未經申請核准經營汽車運輸業者之違規行為，不應類同合法經營者，以公路法第34條分業以定管轄權。原判決逕將本件違規營業依公路法第34條定類以決定其管轄機關，未就上訴人主張之管轄依據為論斷，實有判決不備理由之違法。㈢對於違反公路法第77條第2項規定之事件，稽查機關既於發現違規行為之同時難以將其違規行為歸類於公路法第34條之單一業別，即無法確認其管轄權之歸屬，於中央主管機關與直轄市公路主管機關均認為有管轄權之情形，如未統一管轄，更易造成行政裁處流程及後續救濟程序之複雜化；職是之故，違反公路法第77條第2項規定之事件即有統一管轄之必要，惟交通部與直轄市政府間並無共同上級機關，如有統一管轄之必要，依行政程序法第13條第1項規定，應有機關協議定之。爰經行政院邀集交通部及各直轄市政府調處，其結論依行政院106年7月24日院臺交字第1060182260號函，倘被上訴人之違規營業行為核屬計程車客運業，現階段仍由上訴人為裁罰機關，並無疑義。原判決論斷其未涉及「管轄權競合」及「管轄權爭議」之情形，實有判決不備理由之違法等語，為此請求廢棄原判決。
六、本院按：㈠本件上訴意旨首在管轄權歸屬爭議。
⒈現行公路法對於汽車營運之監督，採取籌備申請並營運管理並行制度，決定各該管轄機關之因素尚有不同：
按政府為健全公路營運制度，發展公路運輸事業，增進公共福利與交通安全，而訂定公路法，於該法第3條規定：
「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣 (市) 為縣 (市) 政府。」第34條第1項將營業汽車分類定義，其中第4款明文「計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」並於第37條第1項分列不同種類之汽車運輸業明定其申請經營籌備之主管機關，第3款規定：「經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」如未經申請核准而擅自經營汽車運輸業者，依公路法第77條第2項規定視其違反情節輕重，得予一定之裁罰及不利處分。另關於「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」為同法第79條第5項所明定，交通部據此授權訂立汽車運輸業管理規則，其內容關係計程車客運業之規範，不僅營運之申請，尚及於用車車型、計費裝置、提供服務方式（叫車、排班）、經營路線、共乘營運等等（參該規則全文），如有違反者，應依公路法第77條第1項規定裁罰或為吊扣車牌等不利處分。是現行對於汽車營運之監督，採取籌備申請並營運管理之縝密制度。在申請階段，其核准與否之主管機關，依公路法第37條第1項規定，視業者之主事務所所在地，決定屬於直轄市公路主管機關或中央主管機關；另在營運管理，佐以裁罰或不利處分予以控制之職權機關，則未見於公路法明白規定關於裁處管轄機關是屬於中央或直轄市的決定因素。
⒉本院109年度大字第2號裁定見解所繫之原因事實不及於駕
駛個人，與本件不同，解釋範圍亦不包括個人經營計程車客運業之情形，故於本件不生拘束力：
本院109年度大字第2號裁定就未經依公路法第37條第1項第3款規定申請核准，而擅自經營計程車客運業者，具公路法第77條第2項規定裁處罰鍰並勒令歇業權限之裁罰事務主管機關，作成統一見解，認應依公路法第37條第1項第3款而定，即主事務所在直轄市者，由該直轄市公路主管機關（即直轄市政府）管轄；在直轄市以外之區域者，歸中央主管機關（即交通部）管轄。且此以「主事務所」為連繫因素決定土地管轄，屬行政罰法第29條及第30條之特別規定，依行政罰法第1條但書而排除該規定之適用。
惟該事件之基礎事實係違規人以應用程式「Uber」調遣司機為顧客提供載運服務，裁定意旨以其為公司型態，依公路法第39條第2項應報請該管公路主管機關核准發給汽車運輸業營業執照，而依同法第37條第1項第3款規定以其主事務所所在地，決定申請事件之管轄機關。而本件則係個人未經核准經營計程車客運業，在本院109年度大字第2號裁定見解所繫之原因事實，不及於駕駛個人，解釋範圍亦不包括個人經營計程車客運業之情形下，該大法庭裁定見解於本件並不適用，爰予申明。⒊在法定管轄權機關競合下，依行政程序法第13條第1項受理優先原則，上訴人取得本件之管轄權：
揆諸前揭說明，公路法第77條第1項在裁處「汽車或電車運輸業，違反依第79條第5項所定規則者……」，同條第2項則在裁處「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者……」，裁處機關依法為「公路主管機關」。對於個人經營汽車運輸業之裁處，包括申請籌備階段之未經申請，及營運管理階段之各種汽車運輸業管理規則明文之限制及禁止規定之違反，而裁處處分則包括罰鍰之行政罰，及如吊扣牌照等之管制性處分。有關管轄權之決定，在無特別規定下，前者應依行政罰法第29條第1項規定：「違反行政法上義務之行為，由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。」後者應依行政程序法第11條第1項規定：「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」以決定究竟應由何一公路主管機關裁處。再由個人計程車客運業者可能受到不利裁處之行為態樣以觀，例如未經申請許可即經營載客服務、計費裝置不符規定、越區營運等，視其行為態樣，及裁處處分之性質而有生不同之管轄權決定因素，個人之住所、居所、違章行為地、結果地等所在公路主管機關，或法律另有明文之公路主管機關，如本件上訴人交通部公路總局組織法第2條明定其職權，即有第6款「公路運輸管理之規劃、執行及督導」之規定，再結合前述公路法第3條、第77條第1項、第79條第5項授權制定之汽車運輸業管理規則等相關規定，均可作為上訴人取得管轄權之依據。目前我國國土面積約僅36,000平方公里，南來北往頻仍不斷，考量時間、費用、便利性等面相，公路之使用可謂為首選，公路運輸管理事務因使用者眾及其快速流動之本質，經緯萬端並迅速變動，一件裁處事件所生管轄權聯結因素多端，致有數管轄機關競合之可能。基於事權之統一及行政效率等目的性考量，汽車公路運輸營運之裁處，長期由上訴人掌管，並無超越上訴人之法定職權範圍，自無悖於行政程序法第11條第1項之管轄權法定原則。則在法定該管職權機關競合下，依行政程序法第13條第1項「同一事件，數行政機關依前2條之規定均有管轄權者，由受理在先之機關管轄……」之規定，其受理本件作成裁處，自無欠缺管轄權之違誤。至汽車運輸業管理規則第139條之1規定：「遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。
」嗣交通部102年7月22日交路字第10250097788號函，公告委任上訴人辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰等事項，惟竟未及於「直轄市轄區內」之計程車客運業，對於本件管轄權爭議即不生影響，併予敘明。
㈡原處分尚無違誤。
本件被上訴人未經核准即擅自利用網路平台之媒介，於106年1月8日0時25分以其所有之系爭自用小客車，載客由高雄市○○路000號至○○○影城，收取費用42.72元，經營汽車運輸業。被上訴人係基於反覆性、繼續性與宇博公司共同經營之意使用系爭車輛，而與宇博公司共同合作從事載客運輸並受報酬之營業，係未經申請核准經營計程車客運業，為原審經依法調查證據所確認之事實。上訴人引用被上訴人違規行為作成時有效實行之現行公路法第77條第2項規定，以被上訴人駕駛登記在其名下之車輛，違法經營汽車運輸業，而依法定最低度之裁罰處置標準，處罰鍰100,000元，並吊扣其駕駛執照及車輛牌照4個月，認事用法均無違誤，雖其未區分處分性質為裁罰或管制性不利處分，概以行為時「未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁罰基準」進行裁量，惟此裁量基準之內涵可及於不利處分，尚得予以適用，其裁量結果亦無逾越或恣意，應認原處分合法。原判決以上訴人對被上訴人違規行為之行政裁罰及處置無管轄權為由，而將訴願決定與原處分均撤銷，尚有違誤，應予廢棄。
㈢綜上，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。上
訴人據以指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。因本件事實已臻明確，且兩造已就上訴人有無作成原處分管轄權限之爭點，為充分攻防，本院自為判決，不致突襲，故由本院本於原審上開確定之事實，將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 6 月 28 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 帥 嘉 寶
法官 曹 瑞 卿法官 鄭 小 康法官 林 玫 君法官 李 玉 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 6 月 29 日
書記官 楊 子 鋒