最 高 行 政 法 院 判 決108年度上字第981號上 訴 人 交通部公路總局代 表 人 許鉦漳訴訟代理人 林煒翔被 上訴 人 李瑋傑訴訟代理人 黃慧萍律師上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國108年8月15日臺北高等行政法院108年度訴字第96號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、本件行政訴訟上訴後，上訴人代表人由陳彥伯變更為許鉦漳，玆經繼任者於民國109年7月6日具狀承受訴訟，核無不合，應予准許，先此敘明。
二、被上訴人承租台灣好行小客車租賃有限公司（下稱好行公司）所有之車牌000-0000號租賃小客車（下稱系爭車輛，租期自105年7月15日至110年7月15日），其透過臺灣宇博數位服務股份有限公司（下稱宇博公司）APP網路平台（下稱UberAPP平台），於106年1月26日14時57分許駕駛系爭車輛自新北市○○區○○路00巷載客至重新路5段609巷，並收取費用新臺幣（下同）192元。經民眾檢舉，上訴人所屬臺北區監理所認被上訴人未經核准擅自經營汽車運輸業，以107年1月5日交公北監字第4002910號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發被上訴人違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。嗣經上訴人以107年6月20日第43-4002910號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處被上訴人10萬元罰鍰，並吊扣駕照4個月。被上訴人不服，提起訴願，經交通部107年11月23日交訴字第1070023742號訴願決定駁回。乃提起行政訴訟，經原判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人遂提起上訴。
三、被上訴人起訴之主張及上訴人在原審的答辯，均引用原判決所載。
四、原判決撤銷訴願決定及原處分，其理由略以：
㈠、被上訴人行為該當於公路法第77條第2項所定要件：
1.被上訴人駕駛租賃小客車未經申請核准經營計程車客運業，於前述時間、地點，透過Uber APP平台搭載乘客並收取費用，此有檢舉人行動電話Uber APP平台乘車資料截圖（含行車路線、駕駛人照片及費用、收據等）及車輛照片在卷可稽。上訴人所屬臺北區監理所查知系爭車輛登記為好行公司所有，好行公司於107年1月4日檢附其與被上訴人間之租賃契約及被上訴人之身分證、汽車駕駛執照影本，具狀表示：「本公司從未與Uber公司簽訂合約，車號RBL-1625承租人李瑋傑，租期自105年7月15日起到110年7月15日止；針對106年1月26日之違規營業行為確實為駕駛人之個人行為，本公司並不知情，檢具合約書及承租人證件，謹請貴所將違規營業責任歸責於承租人李瑋傑……」等等，有各該書狀附卷可參。上訴人認定被上訴人之行為已該當於公路法第77條第2項規定的客觀處罰要件，並非無據。
2.檢舉人具名檢舉並提出行動電話Uber APP平台乘車資料截圖及系爭車輛車牌照片，審酌該等資料僅有加入Uber APP平台之會員始能取得，且截圖內容含括行車路線、費用、收據及駕駛人照片、車型等資訊，足可特定係由被上訴人實質管領的系爭車輛載運乘客且已完成載運及收取費用，乘客始能取得收據資料，上訴人據此作成原處分尚無違誤。又被上訴人主張其為好行公司的合作駕駛人，並質疑上訴人未釐清本件違規行為是否係好行公司同意，或屬該公司經營許可範圍內之營業活動等等，然據好行公司107年1月4日書狀表示，本件違規營業行為係駕駛人個人行為，好行公司並不知情等等，被上訴人復未能提出相關事證供查核確認，此部分主張即難採憑。
3.卷附宇博公司招募司機加入Uber APP平台的網頁廣告顯示等內容，足見以自用汽車或租賃汽車註冊加入Uber APP平台的駕駛人，目的即在提供載客服務賺取費用，換言之，駕駛人是以營利為目的，依自己意願透過平台攬客謀取報酬，有反覆實施的意圖與準備，其提供的載客服務應有反覆及繼續的特徵。又宇博公司的營運模式是招募司機加入Uber APP平台，當乘客有用車需求時以Uber APP平台叫車，經該平台指揮調度車輛前往指定地點載客，載客完成服務後，乘客以信用卡付費，再由被上訴人拆帳分配金額給調度的自用車輛，乘客可從該平台上截取行車路線、司機照片及收據等資訊，此為原審法院職務上已知之事實，並有卷附宇博公司招募司機加入Uber APP平台的網頁廣告及Uber APP平台乘車資料截圖可資佐證。由此可知，被上訴人加入Uber APP平台後，即經由該平台提供的乘客資訊，可不定時、不定點為不特定第三人提供運送服務，再由宇博公司結算分配金額給被上訴人，顯見被上訴人與宇博公司是共同合作，藉由Uber APP平台載運乘客並收取報酬，被上訴人與宇博公司有共同營業的意思，已該當於公路法第77條第2項規定的主觀處罰要件。
㈡、上訴人欠缺作成原處分的權限：
1.被上訴人與宇博公司係共同違規經營計程車客運業：比對公路法第34條第1項第4款及第5款關於計程車客運業及小客車租賃業的定義，計程車客運業的營業行為著重在人車合一（即車輛加司機）的載客服務，而小客車租賃業的營業行為僅是出租車輛供他人自行使用，並不提供駕駛人駕車服務，因此就有通行需求的消費者而言，對於計程車客運業的選擇經常是衡酌車況及司機雙重因素後而為搭乘於否的決定；對於小客車租賃業的選擇則著重在租賃標的物即車輛本身的品牌、性能等考量。由此觀之，依公路法第79條第5項所授權訂定的汽車運輸業管理規則第100條第1項第2款規定，允許小客車租賃業亦可提供人車合一（即車輛加司機）的載客服務，是否已逾越公路法第34條第1項第4款及第5款規定而有違授權意旨，不無探究餘地。然無論如何，小客車租賃業仍是以出租車輛為業務主軸，僅於承租車輛的消費者有額外要求須雇用駕駛人時，始由車輛出租的業者代僱駕駛人提供載客服務，此與計程車客運業人車合一不可切割提供載客的營業模式仍有不同。而原處分違反事實欄記載「未經申請核准而經營汽車運輸業者」、備註欄記載「租用台灣好行小客車有限公司車號RBL-1625於……有償載客」等內容，已指明被上訴人係駕駛汽車攬載乘客而非出租車輛供人使用。又系爭車輛係由好行公司出租被上訴人個人使用，並無證據顯示係好行公司出租車輛供檢舉人使用，並代僱被上訴人為檢舉人駕駛，是尚難認係小客車租賃業者（即好行公司）營業活動的範圍。被上訴人駕駛小客車提供客運服務且按行駛里程長短計價收取報酬，此與一般計程車客運業者駕車行駛於道路上尋覓乘客或乘客以電話聯絡計程車客運服務業（叫車中心）再據以調派駕駛而提供載客服務，尚無本質上的差異，從競爭市場的角度來看，原處分所指未經申請核准經營汽車運輸業，當指未經申請核准經營計程車客運業而言。又由宇博公司招攬司機加入Uber APP平台的廣告資料可知，被上訴人並非單純出租車輛供他人自駕使用，而是著重人車合一的載客服務，此觀卷附Uber APP平台顯示乘客搭乘路線畫面下方附有駕駛人姓名及相片資訊亦甚明確。且宇博公司要求駕駛人提供相關準備文件對招募的司機與車輛進行審核，並協助處理相關問題而為營業上管理，顯示駕駛人因素的重要性。另車資收取標準也是按行車里程長短計價，與一般汽車租賃是按承租車輛的日數計價顯然不同，而與計程車客運業較為相當。此觀本件乘車金額為192元，與一般所理解汽車租賃的租車費用有所差距，至為明確。無論就宇博公司招募司機所設的條件，或乘客使用Uber APP平台所選擇的服務內容，宇博公司提供的載客服務必然由司機自備特定車輛駕駛，難認有何只出租車輛而毋庸提供駕駛服務的業務內容，又被上訴人駕駛車輛雖屬租賃小客車，然違章行為之本質既相當於計程車客運業，自不因違章車輛屬自用車或租賃小客車而異其認定，上訴人主張被上訴人係兼營計程車客運業及小客車租賃業等等即不可採。
2.針對計程車客運業的申請核准籌備事宜，公路法第37條第1項第3款已明定負有審核、判斷權限的公路主管機關，按業者主事務所位在直轄市或直轄市以外區域為區分標準：主事務所位在直轄市者，申請核准權限歸屬直轄市政府；位在直轄市以外區域者，則屬中央主管機關交通部的權限。依此，對於未經申請核准經營計程車客運業的違規態樣，公路法第78條第1項前段所稱的「該管公路主管機關」即應按此標準判別。本件違規經營計程車客運業的營業模式，是由被上訴人加入宇博公司Uber APP平台，接受宇博公司所定的經營管理模式而為違章行為的共同分擔，是無論個別駕駛人的違規行為地何在，即應以宇博公司主事務所在地判別有審核、裁罰權限的公路主管機關。由於宇博公司主事務所位在臺北市，就本件違規行為有無申經核准乙事，自屬臺北市政府調查審究的範圍，上訴人並無作成原處分的權限，原處分即非適法。
3.上訴人雖主張直轄市政府僅對業已申請核准經營計程車客運業的違反公路法行為具有裁罰權限，至於尚未申請核准經營計程車客運業的違章行為則無管轄權等。然直轄市政府依公路法第37條第1項第3款規定，對於尚未申請核准經營計程車客運業者本有審核其申請合法與否的權限，如何謂僅就已申請核准的計程車客運業始有管轄權，對從事計程車客運營業活動的其他違章車輛反而無管轄權。上訴人此部分主張尚乏憑據。況公路法第78條規定及依此規定授權訂定的「檢舉未申請核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業案件獎勵辦法」第3條第1項第3款、第5條第1項規定，即按公路法第37條第1項第3款所定的管轄標準區別受理檢舉機關，並無因未申請核准經營計程車客運業即認直轄市政府無管轄權而應由上訴人管轄的情形，益徵上訴人此部分主張尚不可採。
4.現行汽車運輸業管理規則第139條之1第1項規定係102年7月22日修正而來，在此之前，該條規定僅涉及直轄市以外計程車客運業的申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，而未包含直轄市的計程車客運業。實則公路法第37條第1項第3款已針對計程車客運業的經營管制，明定直轄市政府與中央公路主管機關的權限分配，關於直轄市轄內計程車客運業的申請核准籌備、立案、營運管理及處罰權限，均歸屬直轄市政府，中央公路主管機關交通部有何權限得將此等事務委辦直轄市政府辦理。再者，授權訂定汽車運輸業管理規則的公路法第79條第5項規定，僅就汽車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車運輸業的限制、禁止事項及其罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項，授權交通部定之，並無管轄權變動的授權。在公路法第37條第1項第3款已有明文的情況下，汽車運輸業管理規則第139條之1第1項規定不無違反公路法第37條第1項第3款規定之情，業已違反行政程序法第150條第2項，原審法院自得拒絕適用。
況交通部依汽車運輸業管理規則第139條之1規定所為102年7月22日交路字第10250097788號公告委任上訴人辦理「遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰」的業務，並未將「直轄市轄內計程車客運業」的申請核准籌備、立案、營運管理及處罰等納入，上訴人仍欠缺本件的管轄權限。
5.上訴人雖主張其及直轄市政府均有管轄權，又因管轄權爭議，行政院乃以106年7月24日院臺交字第1060182260號函載：
「……經通盤考量一般立法例、運輸業跨區流動營業之特殊性等，決定貴部（即交通部）及直轄市政府均具有管轄權。二、另為避免未來裁罰、救濟之複雜化，現階段仍以貴部公路總局為裁罰機關…。」是上訴人具有管轄權等等。然被上訴人係違規經營計程車客運業而非小客車租賃業，且公路法第37條第1項第3款已就管轄權規定甚明，尚無管轄權有爭議或數機關均有管轄權的情形，上開行政院106年7月24日院臺交字第1060182260號函文尚難作為得將直轄市內經營計程車客運業之裁罰授權上訴人辦理的依據。又交通部公路總局組織法第2條第4款、第6款規定未見具體規範計程車客運業違章裁罰的權限，又組織法規定的法定職掌仍不能脫逸作用法的具體行為規範。屬作用法性質的公路法第37條第1項第3款規定業已明確劃分中央公路主管機關與直轄市政府的權責，自不允以較為概括，而無實體內容的交通部公路總局組織法第2條第4款及第6款規定，作為上訴人作成原處分的權限依據。
6.縱Uber APP平台通用全國，駕駛人違規行為地與宇博公司主事務所所在地可能不同，且臺北市政府缺乏違章車輛的車（駕）籍資料，有取締上的困難，亦造成中南部違規駕駛人或汽車所有人應訴之不便等等。然就人民應訴不便部分，關於未經核准經營計程車客運業之違章，在本件由臺北市政府管轄或由位在臺北市的上訴人管轄，並無差異，況行政訴訟法第130條之1已有視訊審理的規定，可緩和「以原就被」原則下原告可能應訴不便利的困擾。又行政程序法第19條已有職務協助的規定，直轄市政府並無難以取得違章車輛車（駕）籍資料的管道與法律依據。Uber APP平台雖是通行全國，且使用該平台的違章車輛也可能跨域流動，然公路法對於主事務所在直轄市境內之計程車客運業者的申准、管理、取締、裁罰等，既仍維持由直轄市政府主管的規範體例，即不能悖於法律，變更其主管機關。故上訴人此部分主張仍不可採。
㈢、上訴人雖無作成原處分的事務權限，然觀諸管轄規定的相關法令說明，本件管轄錯誤的識別性具有一定的困難度，原處分尚未達重大而明顯的瑕疵程度，應屬得撤銷而非當然無效。公路法第37條第1項規定係就經營汽車運輸業，按經營業別區分中央公路主管機關與直轄市公路主管機關的事務權限，例如小客車租賃業係向中央主管機關申請，直轄市主管機關即無事務權限；計程車客運業則分由直轄市公路主管機關及中央主管機關管轄，對於主事務所在直轄市者，中央主管機關即無事務權限，此與臺北、臺中、高雄等具事務管轄權限的各直轄市間，須再區別土地管轄的情形不同，並非單純的土地管轄規定，應無行政程序法第115條規定的適用。縱認該權限規定因以主事務所所在地為判準而有土地管轄的性質，有行政程序法第115條規定的適用可能，然有管轄權的主管機關（直轄市政府）對於原處分所涉違章行為，仍須就個案情節行使裁量權限，決定有無裁罰的必要或為裁罰數額的裁量決定，並非必然作成與原處分相同內容的處分。況被上訴人質疑原處分吊扣其職業駕駛執照違反比例原則、平等原則，有裁量瑕疵等情，容待有管轄權限的直轄市公路主管機關斟酌處理，是原處分並不符行政程序法第115條所定無須撤銷的情形，自仍應撤銷。因此，被上訴人固已符合公路法第77條第2項所定的主、客觀處罰要件，惟上訴人就此違章情形無管轄權，欠缺作成原處分的裁罰權限，原處分即有違誤，從而被上訴人訴請應予撤銷訴願決定及原處分即屬有據，爰將原處分及訴願決定均撤銷等詞，茲為其論據。
五、上訴人上訴理由略以：
㈠、Uber APP提供使用者可事先依據其需求選擇車種與車齡，並以此將收費標準區分為尊榮優步與精英優步，復事先提供使用者所需行程之預估收費金額等情，其營業態樣顯與「小客車租賃業」相似。故其行為涵攝於公路法及其子法之結果，構成未經核准經營「計程車客運業」，亦構成未經核准經營「代僱駕駛之小客車租賃業」。現行小客車租賃業分為甲種、乙種與丙種，僅有丙種小客車租賃業之經營項目限於提供租賃期1年以上之小客車或小客貨兩用車為限，其餘兩者並未限定其經營項目，故若乙種小客車租賃業者將其所有之10輛以上小客車、小客貨兩用車均用以從事小客車租賃附代僱駕駛服務，亦屬適法。原判決以Uber APP並無提供僅出租車輛然駕駛人另議之服務型態為由，認定被上訴人僅有從事計程車客運業，上訴人主張併有小客車租賃業之營業行為即不可採等語，顯有足以影響判決結果之違法。
㈡、縱認被上訴人之違法行為「僅」涉及計程車客運業，惟經申請核准之汽車運輸業者亦可能於營運過程中違反公路法第34條汽車運輸業應「分類營運」之規定，自更難以期待「未經申請核准經營汽車運輸業」之違規業者對營運態樣照章辦事。倘需逐案定性－區分其違規經營之類別後方能決定管轄權，恐徒增管轄爭議，若以本案「違規車輛為自用車」（本院按：本案違規車輛非屬自用車）之事實視之，自用車之主管機關亦可取得管轄權限且由自用車之主管機關予以管轄，判斷上較為簡便，且不致落入業類定性之紛擾。
六、被上訴人答辯意旨略以：
㈠、上訴理由僅重申上訴人對於本件違章行為所涉違規經營汽車運輸業之類型認定之主觀見解，未表明合於判決不備理由之事實，難認已對原判決之違背法令有具體之指摘，顯然欠缺上訴應備之法定程式，依法應予駁回。
㈡、退萬步言，縱認上訴人上訴合法，惟綜觀上訴人提出之上訴理由，無非係就系爭違章行為之「管轄權限分配」見解持與原審不同意見，從而主張原判決不備理由或適用法規不當之違法，純屬上訴人單方主觀上所持之法律意見，並無足採：
1.上訴人就本件系爭違章行為同時涉及「代僱駕駛之小客車租賃業」之主張，根本未詳加論述其理由，徒執其主觀上之片面意見，恣意指謫原判決就其主張未敘明不足採之理由，實難認為有理由。
2.公路法雖未明文規定系爭違章行為吊扣處分之主管機關，然按公路法第37條第1項第3款針對計程車客運業之申請核准籌備事宜，既明文以負有申請核准義務者之主事務所所在位於直轄市或直轄市以外區域作為區別標準，將位於直轄市者之申請核准權限歸屬直轄市公路主管機關，直轄市以外者則屬中央主管機關之權限。甚至同法第78條第1項更針對該法之罰鍰明定由該管公路主管機關處罰，在同法第37條第1項第3款已針對計程車客運業之監管權限特予明文之情況下，為預防將來繼續實施違規經營計程車客運業之行為，關於施以諸如吊扣牌照等管制處分之權限，自屬適用同法第37條第1項第3款規定之情形而當以直轄市○○○○○○○○○○○○○路主管機關。
3.依公路法第37條第1項第3款規定，直轄市政府對尚未申請核准經營計程車客運業者，本有審核其申請合法與否的權限，是如何能夠區分就已申請核准的計程車客運業始有管轄權，卻對從事計程車客運業活動的自用車反而無管轄權之理？且依公路法第78條第2項規定授權訂定之「檢舉未申請核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業案件獎勵辦法」第3條第1項第3款規定，可知「未依本法申請核准計程車客運服務業」之受理檢舉機關，亦依循公路法第37條第1項第3款所定之管轄標準，當無上訴人所稱未經申請核准經營計程車客運業者，直轄市政府即無管轄權，而應改由上訴人管轄之理。
七、本院查：
㈠、公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」第38條規定：「（第1項）公路主管機關，審核經營汽車運輸業之申請，應按下列之規定：一、合於當地運輸需要者。二、確能增進公眾便利者。三、具有充分經營財力者。四、具有足夠合於規定車輛、站、場及提供身心障礙者使用之無障礙設施、設備者。（第2項）前項審核細則，由交通部定之。」於106年1月4日修正而為本案違規行為發生時有效施行之現行公路法第77條第2項則規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣10萬元以上2,500萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣4個月至1年，或吊銷之，非滿2年不得再請領或考領。」第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定：「經營計程車客運業應遵守下列規定：……三、車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依附表七之規定。」第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」準此，公路法為健全公路營運制度，發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全，就人民經營計程車客運業予以管制，採行事前許可制，再按汽車運輸業別規定基本要件（細節部分授權中央主管機關訂定汽車運輸業管理規則及汽車運輸業審核細則），依核定營業區域規定受理申請及核准的主管機關，需先申請公路主管機關審核符合公路法相關法令規定，核准發給計程車客運業營業執照，方得開始營業，如未經申請核准而擅自經營計程車客運業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依公路法第77條第2項規定處置。
㈡、依現行規定，對於計程車客運業之管理法規計有公路法、道路交通管理處罰條例、汽車運輸業管理規則、計程車運輸合作社設置管理辦法及計程車駕駛人執業登記管理辦法。另依公路法第56條及汽車運輸業管理規則第91條、第91條之1及第92條規定，個人欲以駕駛計程車為業，除依汽車運輸業管理規則第92條規定符合優良駕駛，得申請個人經營計程車客運業外，則須受僱於計程車客運業（即交通公司或車行）或自備汽車參與計程車客運經營（即靠行）、或為計程車運輸合作社社員。又計程車客運業者得以多少數量之營業車輛營業，主要係於申請籌設或申請增加營業汽車時，由公路主管機關依公路法第38條、汽車運輸業審核細則第4條第1項及第5條第1項規定，加以審核，並以計程車客運業者之資力及設備等營運條件決定其營業車輛之數量。且計程車客運業的營業區域範圍，係依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定，車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依該條附表七之規定，核定主事務所所在地至其鄰近縣（市）為營業區域。觀其內容，共分成22個縣市，再以此劃定其鄰近的縣市，其中固有直轄市，但主要是以縣（市）的基準，其區域劃分的考量因素顯然不在直轄市，而是由中央主管機關通盤考量各區域的面積與人口而為受理申請業務（例如新北市其營業區包含臺北市、基隆市、桃園市、宜蘭縣；桃園市包含新北市、臺北市、新竹縣、新竹市、基隆市；新竹市包含桃園市、新竹縣、苗栗縣），而為一致性之監督管理，據以審核是否核准申請，是依前開營業區域劃分可知，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市。
㈢、公路法第37條第1項規定係就申請「核准籌備經營汽車運輸業」為管轄權之分配，同條項第3款規定，經營計程車客運業依其主事務所位在直轄市或直轄市以外之區域，應分別向直轄市政府、中央公路主管機關（即交通部）申請，依同法第39條第2項規定，其於籌備完竣，報請該管公路主管機關核發汽車運輸業營業執照等許可後，方得開始營業。本院109年度大字第2號裁定就未經依公路法第37條第1項第3款規定申請核准，而擅自經營計程車客運業者，具公路法第77條第2項規定裁處罰鍰並勒令歇業權限之裁罰事務主管機關，作成統一見解，認應依公路法第37條第1項第3款而定，即主事務所在直轄市者，由該直轄市公路主管機關（即直轄市政府）管轄；在直轄市以外之區域者，歸中央主管機關（即交通部）管轄。且此以「主事務所」為連繫因素決定土地管轄，屬行政罰法第29條及第30條之特別規定，依行政罰法第1條但書而排除該規定之適用。惟公路法第37條第1項第3款規定係就同法第39條第2項依法辦理公司或商業登記經營汽車運輸業之申請規範，其所適用之情形係公司、車行或合作社申請經營計程車客運業之情形，並不適用於個人經營計程車客運業情形。本案違規行為乃自然人作成，自無從依公路法第37條第1項第3款規定定管轄機關。從而本院109年度大字第2號裁定見解之解釋範圍並不包括個人經營計程車客運業情形，該大法庭裁定見解於本件並不適用之。
㈣、行政罰法第29條第1項規定：「違反行政法上義務之行為，由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。」違反行政法上義務之行為，原則上由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。有關個人經營計程客運業權限之核准主管機關，公路法並未予以明定，僅於汽車運輸業管理規則第92條第4項規定：「個人經營計程車客運業者，應在該管公路監理機關轄區內設有戶籍。其戶籍地如有遷移變動時，應向當地公路監理機關報備。」然依同規則第91條第1項第3款規定，計程車僅得在核定之營業區域內營業，而依前開計程車客運業營業區域劃分可知，計程車客運業具跨域流動性，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市，從而關於個人得在直轄市經營計程車客運業，係兼含直轄市及其他縣（市）之公路主管機關。例如要在新北市經營計程車客運業，向臺北市、基隆市、新北市、桃園市及宜蘭縣之任一地之公路主管機關申請許可均可。又戶籍所在地直轄市之個人未經核准而違規經營計程車客運業，其之所以違規，並不是其未向戶籍所在地之直轄市公路主管機關申請核准，而是未向有權限核准其在違規地經營計程車客運業之公路主管機關申請核准。例如戶籍設在臺中市之個人，其在新北市未經核准經營計程車客運業，其之所以違規，不是因其未向臺中市之公路主管機關申請核准經營計程車客運業，因為即使其已向臺中市之公路主管機關申請核准，亦不能在新北市經營計程車客運業，而是未向臺北市、基隆市、新北市、桃園市及宜蘭縣之任一地之公路主管機關申請核准。換言之，對未經申請核准而經營計程車客運業之個人，無論其戶籍所在地在何直轄市或縣（市），有權限核准在違規行為地經營計程車客運業之公路主管機關，均屬該個人違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條之行政法上義務（即未經申請核准不得經營計程車客運業）行為地之主管機關，有依公路法第77條第2項規定為處分之管轄權。
㈤、復依公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。
」交通部依據前開公路法第79條第5項規定授權所訂汽車運輸業管理規則第139條之1規定：「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。（第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」交通部依此規定及行政程序法第15條第1項規定，以102年7月22日交路字第10250097788號函，公告委任交通部公路總局即上訴人辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日起生效。因此交通部既將有核准個人經營計程客運業權限之直轄市以外之其他縣市公路主管機關就計程車客運業的申請核准、營運管理及處罰權限授權給上訴人辦理，則上訴人就核定營業區域內未經申請核准經營計程車客運業自係取得裁處罰鍰及吊扣牌照之權限，難謂營業區域內僅能由直轄市公路主管機關取得專屬管轄權限。
㈥、經查，被上訴人承租好行公司所有之系爭車輛，其加入UberAPP平台後，即透過該平台提供的乘客資訊，不定時、不定點為不特定第三人提供運送服務，再由宇博公司結算分配金額給被上訴人，顯見被上訴人與宇博公司是共同合作，藉由Uber APP平台載運乘客並收取報酬，有共同營業的意思，已該當於公路法第77條第2項規定的主觀處罰要件，乃原審依法調查證據所確認之事實。如前所述，本件違規行為地在新北市，依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款附表七規定，個人得向基隆市、宜蘭縣之任一公路主管機關申請核准者，其計程車客運業之營業區域均包含新北市在內，即得在新北市經營計程車客運業，因此有權限核准在新北市經營計程車客運業，自係兼含基隆市及宜蘭縣之公路主管機關，從而就違反公路法第77條第2項規定行政法上義務之主管機關即上訴人依法自取得管轄權。原審以被上訴人與宇博公司共同違反公路法第77條第2項規定，而依公路法第37條第1項第3款規定，適用於本件個人經營計程車客運業情形，認上訴人就直轄市轄內計程車客運業欠缺管轄權限，不具有作成原處分之管轄權限，據此撤銷訴願決定及原處分，自有不適用法規、適用法規不當之判決違背法令。至於被上訴人有關「上訴人對本案違規事實無管轄權」之上訴答辯主張，其論述內容或與前開管轄權歸屬之法律爭議，缺乏直接之關連性(例如本案違規事實是否涉及小客車租賃業之經營模式)，或其立論基礎之法律意見業與本院前開法理論述有所差異，不可採之理由均已詳述如前。於此僅再強調：本案違規行為之態樣為「自然人經營計程車客運業」，在此類案型中，即使新北市政府對本案違規事實享有事務管轄權，也不排斥中央主管機關或其他地方機關(縣市政府)依法享有之事務管轄權。
因此交通部可本諸公路法第3條所定中央主管機關之地位，依公路法第79條第5項規定授權訂立之「汽車運輸業管理規則」第139條之1及行政程序法第15條第1項之規定，以102年7月22日交路字第10250097788號函，將本案之事務管轄權委任下級機關即上訴人執行，上訴人因此取得本案「裁處罰鍰及吊扣駕照」之管轄權限。
㈦、依行為時即106年1月6日交通部交路字第10650001091號令修正未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁罰基準（下稱裁罰基準）二關於個人以小型車、機車經營汽車運輸業者第1次，處新臺幣10萬元罰鍰，並吊扣該次非法營業車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照4個月（108年5月17日交通部交路字第10850059841號令修正發布名稱為未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁量基準，該裁量基準二仍規定：個人以小型車、機車經營汽車運輸業者，第1次，處新臺幣10萬元罰鍰，並吊扣該次非法營業車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照4個月），基本上係以違規行為規模、久暫及型態，衡量應禁止該車輛得行駛於公路上之時間久暫，以遏止再以相同車輛危害公路營運為判準，所選取之手段亦屬正當，除非另有「如未審酌將過度損害車主權益」之例外情節，主管機關援用上開標準為吊扣牌照期間之依據，即與比例原則無違。經查，被上訴人以系爭車輛透過Uber APP平台，搭載乘客並收取費用，係未經申請核准而經營計程車客運業，上訴人乃以原處分裁處被上訴人10萬元罰鍰並吊扣駕照4個月等情，為原審依法所確定之事實，核與卷附證據資料相符。被上訴人以系爭車輛既有未經申請核准而經營計程車客運業之情事，上訴人基於公路主管機關之職權，以原處分裁處罰鍰及吊扣被上訴人駕照，即屬於法有據。且依原審所確定之事實，本件被上訴人之違規情節，亦未有例外情形，如上訴人未加審酌將過度損害被上訴人權益之情事，上訴人依裁罰基準，就被上訴人第1次違規作成裁處10萬元罰鍰並吊扣駕照4個月處分，即與比例原則無違，且為法定之最低度法律效果，原處分自無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人據以指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。因本件事實已臻明確，且兩造已就上訴人有無作成原處分管轄權限之爭點，為充分攻防，本院自為判決，並不會對兩造造成突襲，故由本院本於原審上開確定之事實，將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 5 月 20 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 帥 嘉 寶
法官 鄭 小 康法官 劉 介 中法官 李 玉 卿法官 林 玫 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 5 月 20 日
書記官 陳 品 潔