最 高 行 政 法 院 判 決108年度上字第983號上 訴 人 新北市政府社會局
代 表 人 張錦麗訴訟代理人 吳宜臻 律師
陳若軍 律師被 上訴 人 林ＯＯ法定代理人 黃ＯＯ
林ＯＯ訴訟代理人 周逸濱 律師
魯忠翰 律師黃詩婷 律師上列當事人間身心障礙者權益保障法事件，上訴人對於中華民國108年7月25日臺北高等行政法院108年度訴字第175號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：緣被上訴人係民國101年6月間出生，為輕度身心障礙者（亞斯伯格症，領有第1類輕度身心障礙〈下稱身障〉證明），於107年5月3日向新北市板橋區公所（下稱板橋區公所）辦理身障證明申請，案經國立臺灣大學醫學院附設醫院（下稱臺大醫院）鑑定，並由新北市政府衛生局核轉該鑑定報告予上訴人後，經上訴人於107年7月12日進行「新北市107年度身心障礙鑑定與需求評估新制-第一階段專業團隊審查第53次會議」之審議，核定被上訴人符合「搭乘大眾運輸工具必要陪伴者優惠、休閒文康活動必要陪伴者優惠、復康巴士服務」之需求，但未符合「行動不便」之認定，爰以107年7月16日新北社障字第1071351989號函（下稱上訴人107年7月16日函）知板橋區公所轉知被上訴人需求評估之結果。被上訴人對前函中未符合行動不便之需求評估結果異議，於107年8月10日提出申請重新鑑定及需求評估，由上訴人於107年8月23日派員重新進行，並提具身障者福利與服務需求評估報告（下稱需求評估報告），經107年8月28日「新北市107年度身心障礙鑑定與需求評估新制-第一階段專業團隊審查第66次會議」審議，仍未符合「行動不便」之身障者專用停車位（下稱身障車位）服務標準，上訴人爰以107年9月3日新北社障字第1070683589號函（下稱原處分）回復被上訴人。被上訴人不服，循序提起本件行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷，上訴人應作成核與被上訴人專用身障停車識別證（下稱識別證）之行政處分。經原審法院判決（下稱原判決）將訴願決定及原處分均撤銷，上訴人應作成核與被上訴人識別證之行政處分，上訴人遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張及上訴人於原審之聲明答辯，均引用原判決之記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依身心障礙者權益保障法（下稱身權法）第2條第1項規定，
該法在直轄市之主管機關為直轄市政府，新北市政府依行政程序法第15條第1項、第3項之規定，以該府104年7月28日新北府社秘字第1041269998號公告，將關於身權法所定主管機關權限委任所屬下級機關即上訴人執行，是上訴人自係本件訴訟適格之被告。
㈡依身權法第7條第4項授權訂定之「身心障礙者福利與服務需
求評估及證明核發辦法（下稱核發辦法）」第7條第2項附表2「身心障礙者福利與服務評估標準（下稱評估標準）」規定，可知身障者雖下肢健全具有行走能力，但在「完全目盲者」之情形，其若無導盲犬協助，無法獨自於戶外平坦地面持續行走至少1百公尺以外的指定短距離目的地，仍符「行動不便」之身障車位標準。同理，12歲以下兒童雖下肢健全具有行走能力，但若因心理疾病（例如自閉症），無家長陪同即無法到達指定短距離目的地者，該具有行走能力之心理疾病兒童，仍應符「行動不便」之身障車位標準，不能僅以其是否具有「行走能力」而論。且參照兒童及少年福利與權益保障法（下稱兒少保法）第5條、第33條、第33條之1規定，相較於成年人，6歲以下兒童更符合保留汽車停車位之資格，是於「行動不便」身障車位服務標準之認定，若對6歲以下兒童之身障者應更為寬鬆。被上訴人於本件申請時係未滿6歲之兒童，為輕度身心障礙者（亞斯伯格症，領有第1類輕度身障證明），依本件需求評估訪員於107年8月23日到「友方學習早療復健中心（下稱友方早療中心）」訪視評估結果，被上訴人經醫師診斷患有衝動型過動症ADHD及自閉症ASD，情緒較無法控制，受到刺激或挫折以大哭及尖叫表達，依狀況及情境持續10至30分鐘不等；有固著行為，如上幼兒園或返家需搭乘固定電梯，搭乘其他電梯會反抗或情緒失控；與他人互動少，社交能力弱，對於陌生人較不會理會（需求評估訪員與被上訴人說話或打招呼，被上訴人皆無回應及反應），面對新事物及環境適應力較差，「經常會」感到焦慮及情緒失控行為，如被上訴人剛至新學習環境之安親班上課需被上訴人父親陪同走到座位後才能離開；個性較自我，執行事物需以被上訴人當下心情，如突然不願上課或上下車，被上訴人之父母如何溝通或嚴厲責罵皆無法改變被上訴人決定，需強制被上訴人執行；注意力較不集中，容易分心或沒耐心，被上訴人智能狀況正常，一般口語溝通尚可。友方早療中心醫師表示被上訴人有典型自閉症之狀況，較自我中心，無同理心，對於他人情緒變化無法感知及理解，如被上訴人之母對被上訴人某行為感到生氣時，被上訴人無法因其母情緒而停止行為，個性較固執，尤其面對挫折情緒反應較激烈，如早療課程中，醫師請被上訴人執行困難事務失敗時，被上訴人會以哭泣尖叫表達情緒且不願意再執行；行動上其外出需父母陪同，可知被上訴人雖無行走能力之困難，但面對新事物及環境適應力較差，經常會感到焦慮及情緒失控行為，外出需父母陪同，顯然被上訴人在外出時，若無父母拉著等人力協助下，無法單獨依指示行走至1百公尺以外的指定短距離目的地，被上訴人即已符合「行動不便」之定義，另參酌被上訴人為6歲之兒童，依前揭規定，對其是否為「行動不便」之認定應更為寬鬆，且被上訴人之父母要使被上訴人搭乘「非固定車輛」之大眾運輸工具、復康巴士有相當難度，甚至搭乘自家車輛在不熟悉之地點下車步行至指定目的地，都有「不願下車」或「失控跑掉」之風險，是被上訴人因固著行為、易受刺激、隨時失控、無法識別環境、不受所指示目的地管制等因素，實不宜僅以被上訴人之「行走能力」判斷其是否「行動不便」，衡諸對兒童之保護，應有給予專用停車位之必要，但原處分未考量對兒童之保護，僅以「被上訴人症狀均與身體能否自由移動（即行走）無關」，而從嚴認定被上訴人並無「行動不便」，非無違誤，上訴人主張尚不足採。
㈢本件「行動不便」之認定，涉及兼顧對6歲以下兒童保護之價
值判斷，及被上訴人在外是否必需要父母（人力）協助才能到達目的地之事實認定，涉及是否僅以「行走能力」作為構成要件之法律判斷，並非同時涉及科技、環保、醫藥、能力或學識測驗，亦非高度屬人性、專業性、經驗性之判斷，行政法院已敘明具體理由足以動搖原處分之認定時，尚非不得為相反之認定，原審因而就原處分為高密度審查，認定原處分「被上訴人症狀均與身體能否自由移動（即行走）無關，並無行動不便」之法律見解有誤，自無不可，本件無涉判斷餘地之問題。雖需求評估報告被上訴人於「4-10在住家和其他建築物外四處移動」項目分數為1，在受評者的常態生活中，問題出現小於25%的時間，問題強度為個案能忍受的情形，且很少出現，不符使用身障車之條件（活動能力須為偶爾、經常或全部有困難）云云；惟上開評估地點係被上訴人所熟悉之友方早療中心，該環境為被上訴人所熟悉，與被上訴人出門在外吵雜環境中搭乘大眾運輸工具、復康巴士之能力並不相同，觀諸需求評估報告中被上訴人於「3-7產生正式手語的訊息」、「3-9使用溝通裝置與技術」、「4-11使用設備四處移動」、「4-41駕駛」等項目之分數均為9（數字愈大困難度愈高），而在「4-12使用大眾運輸工具」分數為3，在「4-13使用私人運輸工具」分數為4，若9分是評估標準規定之「全部困難」，則4.5分相當於經常困難（問題出現大於50%的時間），顯然被上訴人「使用大眾運輸工具3分」「使用私人運輸工具4分」已達偶爾困難（問題出現小於50%的時間）至經常困難（問題出現大於50%的時間）之間之程度，已合於身障車位服務標準。況友方早療中心醫師表示被上訴人之弟自閉症情況較其嚴重，現接受早療課程，可知被上訴人之弟亦為6歲以下患有自閉症之兒童，被上訴人父母有同時帶兩位自閉症兒童出門之必要已較難控制且互相影響，自應作為考量被上訴人是否「行動不便」之依據。
㈣綜上，被上訴人若無人力在旁陪同則無法獨自行走至100公尺
以外之目的地，已符合「行動不便」之要件。且活動能力為偶爾、經常或全部有困難，已合於身障車位服務標準，原審因而將訴願決定及原處分均予撤銷，並諭知上訴人應作成核與被上訴人識別證之行政處分。
四、上訴人主張略以：㈠關於申請識別證之資格須符合行動不便者資格認定，行動不
便之身障者需求評估係依核發辦法第7條第2項附表二、參「行動不便之身心障礙者專用停車位」服務標準二判定，另依核發辦法第2條第1項第5款規定，主管機關應籌組專業團隊確認身權法第56條行動不便之需求評估結果，而原審並非前揭規定所稱之專業人員，本件原處分縱經撤銷，仍尚待上訴人組成之專業團隊審查方可認定，而非逕由原審認定上訴人應作成核發識別證之處分，是原判決顯有不適用上開規定或適用不當之違誤。
㈡依核發辦法第7條第2項附表一即身障者需求評估訪談表，訪
談項目之能力與表現之分級定義，分級符號9係「表示非適用，對應常模，受評者的常態生活應無此活動」，原審卻以「產生正式手語的訊息」、「使用溝通裝置與技術」、「使用設備四處移動」、「駕駛」等項目分數均為9，並表示「可知分數愈大，原告（即被上訴人）之困難愈高」等情，故原判決顯然誤認事實，致其適用法規錯誤。另「使用大眾運輸工具」項目能力分級符號3代表被上訴人以乘客身分使用大眾動力運輸工具活動的執行狀況與困難程度為重度問題，爰此上訴人已核與被上訴人「搭乘國內大眾運輸工具必要陪伴者優惠」資格；然被上訴人在「在非住家建築物內四周移動」「在住家和其他建築物外四處移動」項目之能力分級符號均為1，表示僅有輕度問題，即在被上訴人常態生活中，問題出現小於25%的時間，問題強度為個案能忍受的情形，且很少出現，且其疾病主要行為特徵包含人際關係的障礙、語言和溝通障礙及固著的行為，上開症狀均與身體能否自由移動 (即行走）無關，且經需求評估訪員實際訪談與觀察被上訴人行走能力與同年齡一般，口語表達及認知理解能力尚可，顯見其於戶外平坦地面持續行走至少100公尺以外的指定短距離目的地能力應無大礙，亦足認原判決適用上開法規顯有錯誤。
㈢被上訴人於本件評估時已滿6歲，且於原審辯論終結前已滿7
歲，至於原審引用之兒少保法第33條之1規定之對象為孕婦或育有6歲以下之兒童，被上訴人已不適用。原判決並未就當事人有利及不利之事項一律注意，適用法規亦有不當。
五、本院經核原判決固非無見，惟查：㈠身權法第6條第1項規定：「直轄市、縣（市）主管機關受理
身心障礙者申請鑑定時，應交衛生主管機關指定相關機構或專業人員組成專業團隊，進行鑑定並完成身心障礙鑑定報告。」第7條第1項、第4項規定：「（第1項）直轄市、縣（市）主管機關應於取得衛生主管機關所核轉之身心障礙鑑定報告後，籌組專業團隊進行需求評估。……（第4項）第1項評估作業得併同前條鑑定作業辦理，有關評估作業與鑑定作業併同辦理事宜、評估專業團隊人員資格條件、評估工具、作業方式及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會同中央衛生主管機關定之。」第56條第1項及第2項規定：「（第1項）公共停車場應保留百分之二停車位，作為行動不便之身心障礙者專用停車位……非領有專用停車位識別證明者，不得違規占用。（第2項）前項專用停車位識別證明，應依需求評估結果核發。」鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配，並應斟酌受益人之財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性，因此規定身障車位須依需求評估報告結果核發。
㈡次依核發辦法第2條第1項第4款、第5款及第3項規定：「（第
1項）身心障礙者福利與服務需求評估及證明核發，其作業方式及流程如下：……四、直轄市、縣（市）主管機關應於取得直轄市或縣（市）衛生主管機關核轉之鑑定報告後，進行本法第56條之行動不便、第58條與第59條之必要陪伴者優惠措施及復康巴士服務之需求評估。五、直轄市、縣（市）主管機關籌組專業團隊確認前款需求評估結果。……（第3項）第1項第5款專業團隊得視個案狀況由醫事人員、社會工作人員、特殊教育人員、職業輔導評量人員或其他必要之專業人員組成，其資格條件依相關專業法規辦理。」第7條規定：「（第1項）直轄市、縣（市）主管機關確認身心障礙者有本法第50條個人照顧服務……需求時，應進行需求評估，並籌組專業團隊確認評估結果後，以書面通知申請人，並依需求評估結果提供相關服務或進行轉介。（第2項）前項需求評估，除另有規定外，應於需求訪談後依身心障礙者福利服務標準表為之。身心障礙者需求評估訪談表、身心障礙者福利服務標準表如附表1、2。」其附表2即評估標準規定：「本標準表各法定福利服務項目之評估準則，以受評者過去30天，在該服務標準項目涵蓋範圍之活動及參與所面臨問題（或困難）之時間頻率及強度，其定義如下：……很少困難：在受評者的日常生活中，問題出現小於百分之二十五的時間，問題強度為很少干擾個案日常生活且個案能忍受的情形。……」同標準參「其他身心障礙者支持服務及優惠規定」中法定福利服務項目「行動不便之身心障礙者專用停車位……服務標準」規定：「使用行動不便之身心障礙者專用停車位對象為經評估符合下列條件之一者：……二、2歲以上之身心障礙者，在沒有人力或導盲犬協助以及不使用個人行動輔具或矯具義具的情況下，於戶外平坦地面持續行走至少1百公尺以外的指定短距離目的地，活動能力為偶爾、經常或全部有困難。」㈢經查，被上訴人係101年6月間出生，患有亞斯伯格症，領有
第1類輕度身障證明，於107年5月3日向板橋區公所辦理身障證明申請，經上訴人核定被上訴人符合「搭乘大眾運輸工具必要陪伴者優惠、休閒文康活動必要陪伴者優惠、復康巴士服務」之需求，但未符「行動不便」之認定，以107年7月16日函知板橋區公所轉知被上訴人需求評估之結果。被上訴人對前函中未符合行動不便之需求評估結果異議，提出申請重新鑑定及需求評估，上訴人於107年8月23日派員與被上訴人在友方早療中心進行訪視評估並提具需求評估報告，經107年8月28日「新北市107年度身心障礙鑑定與需求評估新制-第一階段專業團隊審查第66次會議」審議，仍未符合「行動不便」之身心障礙者專用停車位服務標準。而依上訴人於107年8月23日進行訪視評估，瞭解被上訴人雖患有自閉症及過動症狀，領有第1類輕度身障證明，然被上訴人之行動能力同一樣年齡孩童，且依需求評估報告所示，被上訴人於「4-10在住家和其他建築物外四處移動」項目之表現及能力值分級符號分別為0或1（見原處分卷一第57頁），對應核發辦法第7條第2項附表一身障者需求評估訪談表之規定，表示被上訴人在住家和其他建築物以外四處移動之能力係輕度問題，在被上訴人的常態生活中，問題出現少於25%的時間，問題強度為被上訴人能忍受之情形，且很少出現，故經評估被上訴人行走能力並無困難，顯見其於戶外平坦地面持續行走至少1百公尺以外的指定短距離目的地能力並無大礙，未符核發辦法評估標準參規定：「法定福利服務項目：行動不便之身心障礙者專用停車位……服務標準：使用行動不便之身心障礙者專用停車位對象為經評估符合下列條件之一者：……二、2歲以上之身心障礙者，在沒有人力或導盲犬協助以及不使用個人行動輔具或矯具義具的情況下，於戶外平坦地面持續行走至少1百公尺以外的指定短距離目的地，活動能力為偶爾、經常或全部有困難。」等事實，有異議申復處理單、需求評估報告等件附卷可稽（原處分卷一第45至66頁）；被上訴人復於107年8月28日召開「新北市107年度身心障礙鑑定與需求評估新制-第一階段專業團隊審查第66次會議」，就需求評估結果進行確認審查後，作成被上訴人仍未符合行動不便者資格之認定，亦有該會議紀錄在卷可參（原處分卷一第39至44頁）。經核上開會議，係由上訴人召集具有社工師、職重督導身分等身障資格專業人員參與，與核發辦法第2條第3項規定相符，且細繹其確認審查之需求評估報告既係基於身權法、核發辦法之法定程序，且未見該審查有何瑕疵等情，審查結論自係可採。則被上訴人主張：其雖外觀上四肢健全，惟所患亞斯伯格症候群及未分類之多動障礙，參以臺大醫院出具之心理鑑衡報告，倘無父母陪同無法於陌生環境獨自行走100公尺至指定地點，足認其因心理因素導致事實上行動不便，原處分裁量怠惰等情，至多僅能執為其患有亞斯伯格症候群之佐證，尚無法作為其具備「行動不便」之要件，是原處分並無何被上訴人主張裁量怠惰之違法可言。㈣被上訴人次以：核發辦法第7條第2項之附表二即評估標準，
僅以「身體障礙」作為身障車位之區分標準，未考量其他類型身障者亦有行動不便之可能及停車需求，顯已逾越身權法第56條之授權範圍，並違反平等原則等情為主張。經查，行動不便之身障車位之設計，主要是提供「行動不便」身障者於外出、就醫、洽公或其家屬從事上開行為時，能就近停放之體貼（或某種特別照護）措施，而識別證則係用以識別身障車位之使用對象，合法取得識別證資格者，方得使用該身障車位。又核發辦法係主管機關依身權法第7條第4項授權所訂定，並無逾越身權法之授權範圍與立法精神；至於核發辦法第7條第2項附表2評估標準，係就身權法第56條第1項關於何謂行動不便身障者之評估標準規定，其分類即判斷是否「行動不便」之分類，與發給識別證目的間有緊密關聯，故上開評估標準等法規所為差別待遇之目的，亦未違反平等原則，是上訴人於處理本件身權法之申請事宜予以援用，自無違法，被上訴人此部分主張並無可採。
㈤兒少保法係促進兒童及少年身心健全發展，保障其權益，增
進其福利所制定（參照該法第1條立法意旨），此與身權法係為維護身心障礙者之權益，保障其平等參與社會、政治、經濟、文化等之機會，促進其自立及發展而制定者有所不同，即兩者雖分別係促進兒童及少年、維護身障者之權益而制定，然規範目的、內容及對象仍然有別。則原判決指摘原處分未參照兒少保法第33條、第34條（孕婦、育有6歲以下兒童停車位）之規定精神，對本件被上訴人是否為行動不便之身障者作更寬鬆之認定一節，容有將與本件無涉之兒少保法規定予以適用之違誤。另依核發辦法第7條第2項附表一即身障者需求評估訪談表關於訪談項目之能力與表現分級定義，分級符號9表示「非適用，對應常模，受評者的常態生活應無此活動」，且核被上訴人肢體健全，說話表現正常（參訪談項目「3-5說話」之表現及能力分級符號均為0，表示無問題），於原審言詞辯論時為7歲，其自無使用手語、其他溝通設備與技術或使用設備始得四處移動之必要，更無自行駕駛工具之可能，故斯時其不可能有「3-7產生正式手語的訊息」、「3-9使用溝通裝置與技術」、「4-11使用設備四處移動」、「4-41駕駛」等項目之活動可言，故上訴人於上開項目之表現及能力均填載分級符號9，自與事實相符，然原判決認分級符號數字愈大困難度愈高，及將分級符號9逕行比對為評估標準規定之「全部困難」等情，容有不適用身障者需求評估訪談表之違法。又與行動不便最有關之訪談項目應係4-8至4-10等3項目（即分別在住家內、非住家內之建築物、住家和其他建築物外四處移動之能力），被上訴人上開3項目經訪談評估表現及能力之分級符號悉為0或1，表示無問題或輕度問題；至於其「4-12使用大眾運輸工具」項目分級符號3，在「4-13使用私人運輸工具」分級符號4，僅代表被上訴人使用大眾、私人運輸工具之困難程度，惟無從據以為其符合「行動不便」之認定。又被上訴人之弟雖亦為6歲以下且患有自閉症，惟其弟是否符合「行動不便」之要件，並非上訴人於本件應行審究之範圍內，原判決指摘原處分未就此情併予作為考量被上訴人是否符合行動不便之要件一節，等同要求上訴人就本件無關之事實進行考量，亦有適用法規不當之違誤。
㈥綜上，原判決認被上訴人若無人力在旁陪同則無法獨自行走
至100公尺以外之目的地，已符「行動不便」之要件，上訴人未考量兒童之保護及因被上訴人之心理障礙所造成之「行動不便」，概以被上訴人具有行走能力作為認定標準為由，因而將訴願決定及原處分均撤銷，及命上訴人應作成核與被上訴人識別證之行政處分，其適用法規即有不當，是上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由；且因本件事實已臻明確，故由本院依行政訴訟法第259條第1款規定，廢棄原判決，並駁回被上訴人在第一審之訴。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 3 月 31 日
最高行政法院第一庭
審判長法 官 侯 東 昇
法 官 王 碧 芳法 官 簡 慧 娟法 官 蔡 紹 良法 官 鍾 啟 煌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 3 月 31 日
書 記 官 蔡 宜 婷