最 高 行 政 法 院 判 決108年度上字第908號上 訴人 即被 上訴 人 萬大材料科技股份有限公司（原審原告）代 表 人 戴文慶兼被上訴人共 同訴訟代理人 林石猛 律師
林 楷 律師梁志偉 律師上 訴人 即被 上訴 人 高雄市政府環境保護局（原審被告）代 表 人 張瑞琿訴訟代理人 范仲良 律師上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國108年7月30日高雄高等行政法院107年度訴字第463號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文兩造上訴均駁回。
上訴審訴訟費用由兩造各自負擔。
理 由
一、上訴人高雄市政府環境保護局（下稱高雄市環保局）代表人原為袁中新，於訴訟繫屬中依序變更為吳家安、王玨、張瑞琿，均據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。
二、事實概要：㈠上訴人萬大材料科技股份有限公司（下稱萬大公司）未領有
廢棄物清除處理許可文件，即自訴外人中聯資源股份有限公司（下稱中聯公司）取得約99萬7,947.84公噸之轉爐石級配料，再交予訴外人建發營造有限公司（下稱建發公司）傾倒、棄置於高雄市○○區○○段1080、1081、1082、1083、1084、1048、1066、1067、1068、688地號土地（均屬非都市土地特定農業區之農牧用地），經臺灣高等法院高雄分院（下稱高雄高分院）105年度上訴字第208號、第209號刑事判決認定上訴人萬大公司因其負責人執行業務犯廢棄物清理法第46條第4款之非法清理廢棄物罪，判處上訴人萬大公司罰金新臺幣（下同）150萬元確定在案。上訴人高雄市環保局派員稽查發現高雄市○○區○○段667、666、689、1045、1047、665地號土地（均屬非都市土地特定農業區之農牧用地）皆有堆置轉爐石級配料，並依最高法院106年度台上字第780號、高雄高分院105年度上訴字第208號、第209號及高雄高等行政法院（下稱原審法院）104年度訴字第175號及本院106年度判字第672號等判決意旨，經調查相關事證及上訴人萬大公司陳述意見後，審認上訴人萬大公司於上開16筆土地有未依規定清除處理該等轉爐石級配料之事業廢棄物，並棄置於該等土地之行為，認上訴人萬大公司負有清除處理上開16筆土地事業廢棄物之義務，以民國107年6月7日高市環局廢管字第10734660503號函（下稱原處分1）命上訴人萬大公司應於文到次日起1年6個月內完成清除處理，並於60日內檢具系爭「廢棄物棄置場址清理計畫」（下稱清理計畫）送上訴人高雄市環保局（下稱上訴人環保局）憑辦，逾期未提出或未完成清除處理者，逕依廢棄物清理法第71條、行政執行法第29條及第34條等規定辦理。嗣上訴人環保局於107年7月27日派員稽查發現，除上開16筆土地之外，尚有大林段668、1049、258、690、512等地號土地（668及512地號土地屬非都市土地特定農業區農牧用地；1049、258及690地號土地屬非都市土地特定農業區水利用地，與上開16筆土地合稱系爭土地）亦遭轉爐石級配料填埋，經上訴人高雄市環保局審酌調查事實證據及上訴人萬大公司陳述意見後，仍認上訴人萬大公司負有清除義務，乃以107年10月19日高市環局廢管字第10741660501號（下稱原處分2）命上訴人萬大公司應於文到次日起1年6個月內完成清除處理，並於60日內檢具清理計畫送上訴人環保局憑辦，逾期未提出或未完成清除處理者，逕依廢棄物清理法第71條、行政執行法第29條及第34條等規定辦理。
㈡被上訴人戴文慶（下稱戴文慶）為上訴人萬大公司負責人，
上訴人高雄市環保局認被上訴人戴文慶亦涉及上開16筆土地之廢棄物棄置行為，負有清除、處理廢棄物之義務，乃以107年6月7日高市環局廢管字第10734660501號函命被上訴人戴文慶應於文到次日起1年6個月內完成清除處理，並於60日內檢具清理計畫送上訴人環保局憑辦，逾期未提出或未完成清除處理者，逕依廢棄物清理法第71條、行政執行法第29條及第34條等規定辦理。被上訴人戴文慶不服，提起訴願，經訴願決定撤銷該處分，著由上訴人高雄市環保局於2個月內另為處分，上訴人高雄市環保局於被上訴人戴文慶陳述意見後，仍認被上訴人戴文慶「知悉回填農地」及決定以上訴人萬大公司名義為「清運轉爐石級配料行為」，爰以108年1月2日高市環局廢管字第10746036000號函（下稱原處分3），命被上訴人戴文慶應於文到次日起1年6個月內完成清除處理，並於60日內檢具系爭清理計畫送上訴人環保局憑辦，逾期未提出或未完成清除處理者，逕依廢棄物清理法第71條、行政執行法第29條及第34條等規定辦理。
㈢上訴人萬大公司不服上開原處分1、2；被上訴人戴文慶不服
上述原處分3，分別提起訴願，均遭訴願駁回，續提行政訴訟，並聲明：原處分1、2、3及其訴願決定均撤銷。經原審法院107年度訴字第463號判決（下稱原判決）駁回上訴人萬大公司之訴；撤銷原處分3及其訴願決定。兩造對不利部分均表不服，各自提起本件上訴。
三、上訴人萬大公司及被上訴人戴文慶起訴主張及上訴人環保局在第一審的答辯，均引用原判決的記載。
四、原審為上訴人萬大公司敗訴、被上訴人戴文慶勝訴的判決，係以：㈠依106年1月18日修正前、後之廢棄物清理法第2條關於產品若
錯置、錯用亦可能成為廢棄物之規定，並無不同。因此，轉爐石級配料雖登記為「產品」，非當然排除廢棄物清理法之適用。至經濟部工業局102年10月11日工永字第10200845070號函（下稱工業局102年10月11日函）、103年6月27日工永字第10300575260號函、上訴人環保局102年6月14日高市環局稽字10236447500號函以及行政院環境保護署（下稱環保署）102年10月22日環署廢字第1020091081號函將登記為公司產品之轉爐石一律排除廢棄物清理法之適用，而未區分是否經棄置等情，有違廢棄物清理法規範意旨，應不予適用。㈡中國鋼鐵股份有限公司（下稱中鋼公司）煉鋼過程後之轉爐
石及轉爐石級配料雖均登記為產品，惟依工業局102年10月11日函檢附之「鋼鐵冶煉業製程產出爐碴之性質與用途說明」所載轉爐石用途及經濟部92年6月6日經授工字第09200551560號函之說明，均未見轉爐石級配料作為農業用地之土壤使用，轉爐石作為產品之用途，普遍使用於工程填地材料、道路級配、填海造陸材料及水泥製造原料等方面，足認轉爐石級配料作為產品用途確有限制。且轉爐石級配料並非「陸上盜濫採土石坑洞善後處理計畫」容許作為陸上盜、濫採土石所遺留坑洞之「回填物來源及種類」。另依區域計畫法施行細則第11條第1款、第13條第1項第5款、農業發展條例第3條第12款及經濟部102年4月15日經授務字第10220107560號函釋可知，轉爐石級配料雖登記為「產品」，但用途受限，非容許作為農業使用之產品，且其性質非類似或取代土壤，亦非現行法令容許之回填物，不應回填至農地，故不得堆置或回填等方式使用於農地。若轉爐石級配料錯置、錯用於農地，顯與其用途未符，並有害於農地之土壤及水質，實質上已無任何經濟價值及效用，況其為PH值近12.4之強鹼物質，且有微量重金屬，對於生態環境具有潛在危險，並普遍不為大眾所接納，自屬事業廢棄物之範疇。又中聯公司推廣轉爐石級配料時，未將農業使用列入轉爐石級配料「產品」用途之一，轉爐石級配料雖有再利用經濟價值，須限於合法使用於再利用之用途。準此，縱目前尚無證據證明系爭轉爐石級配料對環境造成不良影響，然此充其量僅能說明其非有害事業廢棄物，但無從據此反推其即非屬一般事業廢棄物之認定，是本件轉爐石級配料顯有錯置、錯用於農地之情事。
㈢上訴人參照高雄高分院106年度上更(一)字第22號刑事判決、
105年度上訴字第208、209號刑事判決、原審法院104年度訴字第175號判決及本院106年度判字第672號判決意旨認定，自中聯公司委託上訴人萬大公司將轉爐石級配料運送至系爭土地時，該轉爐石級配料已非屬產品，判定為事業廢棄物，經核並無違誤。又中鋼公司轉爐石年產量高達120萬噸，縱使中鋼公司將轉爐石運送至中聯公司加工製成「轉爐石級配料」後，年產量亦甚高，對於為中鋼公司處理轉爐石級配料之中聯公司而言，造成極大負擔，另轉爐石級配料用途受限，即使無償贈送，消耗數量極少量，無法解決轉爐石級配料庫存過荷問題。中聯公司為推廣銷售轉爐石級配料，支付清除轉爐石級配料之費用（即支付上訴人萬大公司每噸220元），較中聯公司於該交易中所取得之對價每噸5元高出44倍之多，從產能及銷售獲利角度觀察，轉爐石級配料若具有經濟價值，為何在轉爐石級配料滯銷下仍每年大量生產致庫存過荷？何以售價僅為每噸5元，卻需另外補貼買方每噸220元作為運輸費用？顯見中聯公司出售本件轉爐石級配料，不但已無商業之利益，更以高出本益比之售價賠售。且參酌上開補助運費及銷售價格低廉等情狀，中聯公司以販售「產品」之名，行委外清除「廢棄物」之實，尚難認轉爐石級配料作為一般具有經濟價值產品之買賣標的，足認「轉爐石級配料」於中聯公司而言，確屬一般事業廢棄物無誤。中聯公司將轉爐石級配料大量委託上訴人萬大公司處理，而上訴人萬大公司所為符合事業廢棄物之收集、運輸行為，即屬事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第2條第2款所稱「清除行為」。再觀察中聯公司與上訴人萬大公司間於102年5月16日訂定轉爐石級配料銷售契約書第7條及萬大轉爐石級配料資源化案合約第11條第2款、第16條可知，轉爐石級配料用途受限，使用上須遵守法令限制、運輸時有污染環境之可能，以及鄰近居民抗議之風險，故於契約中清楚劃定買賣雙方法律責任，及日後再次移除所生之費用歸於買方（即上訴人萬大公司及被上訴人戴文慶）負責等約定。若轉爐石級配料確實為可作為農業土壤使用之產品，何需運輸過程避免污染及注意民眾反應？為何賣方中聯公司完全劃清法律責任以及日後需移除所生之費用概由買方上訴人萬大公司自行負責？此部分顯非合理，益證中聯公司與上訴人萬大公司間之銷售、買賣契約，實係為委託廢棄物清除契約無誤。另審酌中聯公司與上訴人萬大公司於102年5月20日訂定萬大轉爐石級配料銷售混拌案合約第2條及高雄高分院106年度上更(一)字第22號刑事判決可知，中聯公司將轉爐石級配料交付上訴人萬大公司前，經其評審小組事前勘察，中聯公司明知系爭土地均為農地，仍指定作為移放轉爐石級配料之地點，並於契約中明訂買方上訴人萬大公司有依其指定地點放置轉爐石級配料之義務，於出售後持續追蹤轉爐石級配料去處及流向，不時派員至系爭土地現場視察；倘轉爐石級配料確實為產品，賣方中聯公司何須事前現場勘察，要求買方上訴人萬大公司依其指示移置，又事後中聯公司尚須不時派員至現場監督之理？足認中聯公司與上訴人萬大公司間之交易行為，核屬委託上訴人萬大公司清除轉爐石級配料之清除行為，乃簽訂合約，藉以規避中聯公司日後受主管機關稽查，冀圖擺脫法律責任，所為之脫法手段，自不足作為有利認定之憑據。
㈣查上訴人萬大公司與訴外人建發公司，均未領有公民營廢棄
物清除處理機構許可文件，中聯公司因其所產出之轉爐石級配料過荷，將轉爐石級配料作為廢棄物清理，卻均未依照廢棄物清理法第28條、事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第2條等相關規定之方式為清除、處理；且中聯公司未交由合法領有許可證之廢棄物處理機構為處理，依廢棄物清理法第30條、第71條等規定，自應負清除處理責任。次查，上訴人萬大公司與中聯公司雖簽訂名為「銷售契約」，實為上訴人萬大公司為中聯公司清理轉爐石級配料之勞務委任契約，且上訴人萬大公司並未合法領有許可證，又再委託同樣未合法領有許可證之建發公司非法棄置於系爭土地，上訴人萬大公司就轉爐石級配料遭違法棄置顯有故意或重大過失，此並經高雄高分院105年度上訴字第208、209號刑事判決認定在案。因此，中聯公司委託上訴人萬大公司運送轉爐石級配料，由上訴人萬大公司「運輸」轉爐石級配料至系爭土地，符合廢棄物之「清除」行為，上訴人萬大公司雖非直接堆置廢棄物之行為人，然上訴人萬大公司再委託建發公司將轉爐石級配料「回填、堆置」至系爭土地，建發公司即有為上訴人萬大公司處理廢棄物之「處理」行為，上訴人萬大公司核屬廢棄物清理法第71條第1項規定未依規定清除、處理之受託清除處理廢棄物者而負廢棄物清除責任。是上訴人環保局認為上訴人萬大公司有從事清理廢棄物之行為，違反廢棄物清理法第41條第1項及第71條第1項規定，自負清除、處理責任，以原處分1、2命上訴人萬大公司限期完成清除處理，並限期提出清理計畫送上訴人環保局憑辦，逾期未提出或未完成清除處理者，逕依廢棄物清理法第71條、行政執行法第29條及第34條等規定辦理，尚無不合。另原處分1、2雖未明載上訴人萬大公司應依何種方式清除廢棄物，僅命上訴人萬大公司於期限內提出清理計畫，惟系爭轉爐石級配料廢棄物之清理方式，不限於由上訴人萬大公司自行清除，亦可委託合法廢棄物處理機構代為清理，至於具體之清理方法，應由上訴人萬大公司針對轉爐石級配料之性質、堆置數量及範圍、系爭土地地貌等情形而自行決定後，提出清理計畫，並無記載不明確之情形。且廢棄物棄置場址清理計畫為清除、處理前必要的準備工作，於環保署101年4月20日環署廢字第1010032859號函「私有土地遭棄置廢棄物清理作業程序」公告後，迄今未廢止施行，仍屬有效之法規範。另考量本件轉爐石級配料自102年堆置於系爭土地迄今，歷經多年爭訟仍未處理，且轉爐石級配料數量眾多，分散於21筆土地，避免後續清理、復原過程延宕過久，上訴人高雄市環保局以原處分1、2命上訴人萬大公司負廢棄物之清除責任，並無違反比例原則及不當聯結禁止原則之情事。
㈤公司負責人與公司法人仍屬不同的獨立人格，公司法人之代
表人因執行其職務或為私法人之利益為「行為」，致公司法人違反行政法規定，應受有行政法上義務時，此時違反行政法規定者係公司法人，而非其代表人，除法律另有規定者外，代表人無須一併負有行政法上義務。審酌上開上訴人萬大公司分別與中聯公司、建發公司間所訂定之相關契約、合約，均係以上訴人萬大公司之名義簽訂，並非以被上訴人戴文慶個人名義簽訂；又被上訴人戴文慶係上訴人萬大公司之代表人，其代表公司而為其簽訂上開契約之行為，及其後因執行其職務而為廢棄物清理之行為，為法定代理之性質，其效力應歸屬上訴人萬大公司，而為上訴人萬大公司之行為，核與仲介業者之行為態樣俱不相同，且上揭被上訴人戴文慶於刑案中之供述，均未據其所涉相關刑事判決認定被上訴人戴文慶係居於仲介地位而從事本件廢棄物清運行為，此外，亦查無其他證據足資認定被上訴人戴文慶確有仲介本件廢棄物非法清運之行為。是上訴人高雄市環保局以原處分3逕認被上訴人戴文慶係屬「仲介」非法清除處理廢棄物者云云，尚屬無據，即有認定事實與證據不符之違法，則原處分3逕命被上訴人戴文慶應負廢棄物清理法第71條之清除、處理責任，即有違誤。
㈥綜上所述，訴外人中聯公司之轉爐石級配料未依其用途使用
，而作為廢棄物清除，委託上訴人萬大公司將轉爐石級配料載運至系爭土地，上訴人萬大公司再委託訴外人建發公司將轉爐石級配料堆置、掩埋於系爭土地，顯有錯置、錯用之情事，轉爐石級配料仍屬事業廢棄物。又上訴人萬大公司係中聯公司受託清除處理廢棄物者，且有不依規定清除、處理廢棄物之行為，上訴人高雄市環保局以原處分1、2認定上訴人萬大公司為清理義務人，應於文到次日起1年6個月內完成清除處理，並於60日內檢具系爭清理計畫送上訴人環保局核可，倘逾期未依規定提出或未完成清理，將依廢棄物清理法及行政執行法相關規定辦理，核屬有據，上訴人萬大公司訴請撤銷，為無理由。另被上訴人戴文慶本件僅為上訴人萬大公司之代表人，尚無須負廢棄物清理法第71條第1項規定之清除義務，上訴人環保局原處分3所認，尚有違誤；訴願決定未予糾正，仍予維持，亦有不合，被上訴人戴文慶訴請撤銷，為有理由等語，判決撤銷原處分3及其訴願決定，並駁回上訴人萬大公司其餘之訴。
五、本院查：㈠上訴人萬大公司部分：
1.行為時（即106年1月18日修正前）廢棄物清理法第2條第1項規定：「本法所稱廢棄物，分下列二種：一、一般廢棄物：由家戶或其他非事業所產生之垃圾、糞尿、動物屍體等，足以污染環境衛生之固體或液體廢棄物。二、事業廢棄物：（一）有害事業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。（二）一般事業廢棄物：由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。」將廢棄物分為一般廢棄物及事業廢棄物，事業廢棄物分為有害事業廢棄物及一般事業廢棄物，但尚未將廢棄物之定義明文化。嗣106年1月18日修正之廢棄物清理法（下稱修正後本法）第2條第1項、第2項規定：「（第1項）本法所稱廢棄物，指下列能以搬動方式移動之固態或液態物質或物品：被拋棄者。減失原效用、被放棄原效用、不具效用或效用不明者。於營建、製造、加工、修理、販賣、使用過程所產生目的以外之產物。製程產出物不具可行之利用技術或不具市場經濟價值者。其他經中央主管機關公告者。（第2項）前項廢棄物，分下列二種：一般廢棄物：指事業廢棄物以外之廢棄物。事業廢棄物：指事業活動產生非屬其員工生活產生之廢棄物，包括有害事業廢棄物及一般事業廢棄物。（一）有害事業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。（二）一般事業廢棄物：由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。」並增訂第2條之1規定：「事業產出物，有下列情形之一，不論原有性質為何，為廢棄物：一、經中央主管機關認定已失市場經濟價值，且有棄置或污染環境、危害人體健康之虞者。二、違法貯存或利用，有棄置或污染環境之虞者。三、再利用產品未依本法規定使用，有棄置或污染環境之虞者。」將廢棄物之定義明文化，不論事業產出物之原有性質為何，符合一定要件，即為廢棄物。蓋「……廢棄物與資源位處物質或物品之不同生命周期，經過適當手段，廢棄物可變成資源，而若錯置、錯用，資源也應視為廢棄物……。」（修正後本法第2條修正立法說明參照）可知，事業產出物縱登記為產品，也有可能因減失原效用、被放棄原效用、已失市場經濟價值，錯置、錯用或被抛棄（棄置）而成為事業廢棄物，自應依廢棄物清理法之規定清除、處理。又廢棄物清理法於106年1月18日修正前，對廢棄物雖無明文定義，但依一般社會通念，被棄置之非經濟物質固屬廢棄物，而經濟物質不再依其用途使用，予以錯置、錯用者，亦屬廢棄物。是所稱事業廢棄物於廢棄物清理法106年1月18日修正前、後，並無不同。質言之，事業產出物登記為產品，理應依照其產品之方式使用，若有符合前述廢棄物之情形，即屬廢棄物，自應依廢棄物清理法規定清除處理。否則，一經登記為產品即可不論其使用方式，是否被錯置、錯用，或不依其登記為產品之用途使用、減失或被放棄原效用、不具市場經濟價值，仍認毋庸依廢棄物清理法之規定清除、處理，顯有違廢棄物清理法為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康之立法意旨。
2.環保署88年10月11日(88)環署廢字第0064091號函以：「……轉爐石……既已依法登記為公司產品，即非屬廢棄物清理法所規範之事業廢棄物……。」經濟部礦務局102年3月19日礦局石一字第10200036190號函：「……轉爐石業經高雄市政府核准登記為產品，爰該產品非屬『廢棄物清理法』第2條之廢棄物定義，自不須依該法第39條之規定進行再利用……。」上訴人環保局102年6月14日環局稽字10236447500號函：「……如經事業機構依法向工商管理單位登記為公司產品，即非屬廢棄物清理法所定義之事業廢棄物……。」經濟部工業局102年10月11日工永字第10200845070號函：「……轉爐石，均為該公司之產品，毋須委請領有廢棄物清理執照之事業機構進行處理……。」環保署102年10月22日環署廢字第1020091081號函：「……因轉爐石已登記為產品，在未將其改認定為廢棄物之前，應依產品使用規範及農地管理相關規定辦理……。」環保署103年4月10日環署廢字第1030029192號函：「……『轉爐石』已登記為產品，應依產品使用規範及農地管理相關規定辦理……。」經濟部工業局103年6月27日工永字第10300575260號函：「『轉爐石』……，為該公司經高雄市政府建設局於88年6月29日核准工廠變更登記有案之產品，並非事業廢棄物，故『轉爐石』不屬於廢棄物清理法第39條第2項授權訂定之『經濟部事業廢棄物再利用管理辦法』附表所列之再利用種類。」及環保署103年7月1日環署廢字第1030054072號函：「產品，非屬廢棄物，因此不適用廢棄物清理法……。」等語，上開函釋以轉爐石經登記為產品，則一律排除廢棄物清理法之適用，未慮及轉爐石之使用是否限制，其使用有錯置、錯用，減失原效用、被放棄原效用，經棄置或已失市場經濟價值等情，顯有違廢棄物清理法規範意旨，自無拘束行政法院之效力，原判決就上開函文牴觸部分，不予適用，核無不合。
3.關於廢棄物之清理，行為時廢棄物清理法第28條第1項規定：「事業廢棄物之清理，除再利用方式外，應以下列方式為之：一、自行清除、處理。……三、委託清除、處理：（一）委託經主管機關許可清除、處理該類廢棄物之公民營廢棄物清除處理機構清除、處理。……」第41條第1項本文規定：「從事廢棄物清除、處理業務者，應向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件後，始得受託清除、處理廢棄物業務。……。」第71條第1項規定：「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；…… 」準此，受託清除、處理廢棄物業務者，若未向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件，乃不依規定清除、處理廢棄物，則該受託清除處理廢棄物者與產生事業廢棄物之業者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，均為清除責任人。
4.依廢棄物清理法第36條第2項規定授權訂定之事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準（下稱事業廢棄物清理方法及標準）第2條第1、2、3款規定：「本標準專用名詞定義如下：
貯存：指事業廢棄物於清除、處理前，放置於特定地點或貯存容器、設施內之行為。清除：指事業廢棄物之收集、運輸行為。處理：指下列行為：㈠中間處理：…… 。㈡最終處置：指衛生掩埋、封閉掩埋、安定掩埋或海洋棄置事業廢棄物之行為。㈢再利用：…… 。四、清理：指貯存、清除或處理事業廢棄物之行為。」第4條規定：「中央主管機關得依事業廢棄物主要成分特性或有害事業廢棄物之認定方式，公告其分類代碼。」依此，事業廢棄物之貯存、清除、處理均應符合規定。又中央主管機關環保署公告之代碼表D類為一般事業廢棄物，其中代碼D-2499，為其他未歸類之一般事業廢棄物，代碼D-1299，為爐石(碴)或礦渣或其混合物(代碼表說明：非屬公告應回收或再利用之爐石(碴)或礦渣或其混合物)，則轉爐石級配料非不可歸類為代碼D-2499或代碼D-1299。且所稱事業廢棄物已如前述，尚難謂事業廢棄物限於經中央主管機關公告分類代碼者，未經公告其分類代碼之廢棄物即非屬事業廢棄物。是行為人若已對廢棄物著手清除、處理程序，但不符合規定時，行為人即產生廢棄物清理法第71條第1項之行為義務，主管機關或執行機關並於義務人不依前揭規定清除、處理廢棄物時，得命其限期清除處理，並告誡如未遵期，將產生後續間接強制之效果，洵屬有據。上訴人萬大公司以轉爐石級配料經登記為產品且無相對應之廢棄物代碼可供填寫，客觀上任何人均無法依廢棄物清理法之規定，取得關於轉爐石級配料之廢棄物清除、處理許可文件以進行清除處理，原處分命其於期限完成清除處理，客觀上顯然欠缺由上訴人萬大公司自行或委託合法廢棄物處理機構代為清理轉爐石級配料之履行可能性，已有違反期待可能性原則之違法，應予撤銷。原判決未察，遽為不利於上訴人萬大公司之論斷，已有不適用期待可能性原則之違誤，指摘原判決有適用法規不當之違法，自無可取。
5.經查，轉爐石級配料之產出源自中鋼公司將煉鐵製程產出轉爐石於廠內利用「渣盤水坑裂解法」及「潑地冷卻法」進行初步安定化作業，完成後再送往中聯公司進行破碎、磁選及篩分作業後，產出轉爐石級配料，為原審經調查認定之事實，兩造對此亦不爭執，可知轉爐石級配料是煉鐵製程中產出而進行資源再利用之物，並非為了銷售目的而生產的產品。中鋼公司煉鋼過程後之轉爐石依經濟部87年5月25日工（八七）七字第017912號函以「轉爐石……可視為工廠設立登記之產品項目」，並於88年6月28日核發工廠登記證，高雄市政府建設局以88年6月29日高市建設一字第08812738500號函，登記為產品，而中聯公司產出之轉爐石級配料亦經高雄市政府96年10月8日高市府建一工字第0960133187號函登記為產品。惟依經濟部工業局102年10月11日工永字第10200845070號函檢附之「鋼鐵冶煉業製程產出爐碴之性質與用途說明」所載轉爐石用途為：「回收殘鐵及部分作為燒結工場原料、高爐助熔劑及盛渣桶墊底料外，其餘作為整地、臨時道路、瀝青混凝土骨材、混凝土助劑」；中聯公司推廣轉爐石級配料時，並未將「農業使用」列入轉爐石級配料「產品」用途之一，而轉爐石級配料縱獲環保署核發環保標章使用證書，但該使用證書並未將「農業使用」列入使用內容；又轉爐石及將轉爐石破碎及篩分後之轉爐石級配料，非天然介質，性質顯與土壤不同，顯不得替代土壤使用，又依行為時「陸上盜濫採土石坑洞善後處理計畫」伍、三、（五）1.「回填物來源及種類」規定，轉爐石級配料並非該計畫容許作為陸上盜、濫採土石所遺留坑洞之「回填物來源及種類」，再按區域計畫法施行細則第11條第1款、第13條第1項第5款及農業發展條例第3條第12款之規定，佐以經濟部102年4月15日經授務字第10220107560號函釋（下稱經濟部102年4月15日函），說明欄：「說明：……三、轉爐石級配料得否作為坑洞回填之用，經本部礦務局函詢行政院環境保護署、本部工業局及行政院農業委員會綜合意見如下：…… 四、綜上，為確保永續農業生產環境，避免地下水或鄰近土層土壤遭受污染，轉爐石級配料不得作為農業用地之盜濫採土石遺留坑洞回填物。」該函係經濟部對於轉爐石級配料是否得作為農業用地之盜濫採土石遺留坑洞回填物，為協助下級機關認定事實，依職權所作成，核其內容，與依區域計畫法第15條第1項規定對農牧用地所為之管制，及同法第21條所稱「恢復原狀」之規範意旨，並無牴觸，自得援引作為於農牧用地是否得以轉爐石級配料回填之依據。原審依上開資料，審認轉爐石級配料雖有再利用經濟價值，須限於合法使用於再利用之用途；因轉爐石級配料其性質並非土壤，非容許作為農業使用之產品，亦非現行法令容許之回填物，是其縱登記為產品，亦不得回填至農地，不得以堆置或掩埋方式使用於農業區。若以堆置或掩埋方式使用於農業區之農牧用地或水利用地，其錯置、錯用於農地，顯與轉爐石級配料登記為產品之用途未符，縱目前尚無證據證明系爭轉爐石級配料對環境造成不良影響，然此充其量僅能說明其非有害事業廢棄物，但無從據此反推其即非屬一般事業廢棄物之認定等情，核與卷證相符，亦無違反論理法則及證據法則。系爭土地其中18筆地號土地屬農牧用地，其餘3筆屬農業區水利用地，有土地建物查詢資料在卷為憑，系爭土地既為農業用地，縱現況未供農業使用，仍不得將轉爐石級配料回填堆置於系爭土地之坑洞，因轉爐石級配料係經過工業加工後處理物質，並非天然介質，自不能用以取代土壤做為回填坑洞使用。將轉爐石級配料置入系爭土地之坑洞，顯非轉爐石級配料作為產品係用於整地、臨時道路、瀝青混凝土骨材、混凝土助劑、供道路鋪設工程、回填資材、地盤改良、斜坡堤、人工魚礁等用途使用，難認轉爐石級配料仍發揮其應有之經濟效能，而轉爐石級配料因不再依其用途使用、減失或被放棄原效用、不具市場經濟價值，即為事業廢棄物，自不排除適用廢棄物清理法，且轉爐石級配料回填堆置於系爭土地之行為，核屬廢棄物清理法之處理行為。又本件轉爐石級配料適用廢棄物清理法與轉爐石級配料堆置於農地所涉違反區域計畫法、農業發展條例相關規定，係屬二事，即無因適用區域計畫法等相關規定裁罰而排除適用廢棄物清理法之理。再轉爐石級配料未依其作為產品之方式使用，即無所謂因登記為產品而有信賴值得保護之情形。故原判決以轉爐石級配料雖為中聯公司再利用處理後之產物，中聯公司將轉爐石級配料由上訴人萬大公司運輸至系爭土地，再由建發公司取得後於系爭土地違法堆置，難認轉爐石級配料仍發揮其為產品應有之經濟效能，認有錯置、錯用於農地之情事，即屬有據，原審進而認定轉爐石級配料堆置於系爭土地確屬事業廢棄物，核已詳實論證，並無違誤。上訴人萬大公司主張就本件轉爐石級配料之性質應行言詞辯論，自無必要，亦與召開大法庭統一法律見解之要件不符，而無召開必要。按原處分判斷系爭轉爐石級配料是否為事業廢棄物之事實基礎，與轉爐石級配料於96年間登記為產品時，所存在或依據之事實，本有不同。上訴人萬大公司就本件轉爐石級配料是否為廢棄物，應依不同時空而具體事實認定始符合廢棄物清理法之要旨，始終未能理解，一再執詞主張轉爐石級配料為產品登記，基於行政處分之構成要件效力，無論各級行政機關抑或各級法院，均應尊重該處分所為之規制內容並受其拘束，原判決本應尊重該處分所為之規制內容並受其拘束，無從逕自改認轉爐石級配料為事業廢棄物，指摘原判決違背法令，自無可採。上訴人萬大公司復以高雄高分院105年度上訴字第208、209號刑事判決及106年度上更(一)字第22號刑事判決均認中鋼公司生產之轉爐石本身即為事業廢棄物，原判決論斷理由與前述高雄高分院3個刑事判決認定轉爐石級配料自產出之始即為事業廢棄物之見解有所不同，已有相互齟齬之情事，指摘原判決未察，已有認定事實與所憑證據內容不相適合之理由矛盾，亦難憑採。又本件轉爐石級配料是否為事業廢棄物，應依前揭各規定判斷之，而非由產出者中聯公司主觀判斷，茲原判決已於理由中論述本件轉爐石級配料屬事業廢棄物之依據及理由，核無違誤，上訴人萬大公司以中聯公司曾履勘系爭農地並認得使用轉爐石級配料於該土地上，轉爐石級配料本身亦得作為土地之改良級配料，本件作為土壤改良物之轉爐石級配料產品，之後尚覆蓋兩公尺之土方，經檢驗並無毒性反應，實與作為道路改良物本質上並無不同，並未對環境造成不良影響；觀諸中聯公司官網刊載之資訊表示：「轉爐石應用於農地實例--轉爐石無毒及其鹼性特性已被各國廣泛使用於農業耕地上」，並臚列轉爐石應用於農地之各項成果，足證轉爐石得以作為農業使用之產品；又據中聯公司官網對於系爭土地之資訊表示：「轉爐石回填不但恢復地貌，更讓盜採砂石坑變為可農用土地，促進國土永續發展」，亦證原判決所認本件轉爐石級配料係錯置、錯用於農地有不符用途之情事，亦屬誤解，指摘原判決未就本件轉爐石級配料之實際利用情況查明事實真相，遽認轉爐石級配料屬事業廢棄物，已有未盡職權調查義務之違誤，亦非可採。上訴人萬大公司另主張原判決對於本件系爭轉爐石級配料之性質，一方面確認具有特定用途，另一方面卻表示不具有經濟價值，所載理由前後牴觸，已有判決理由矛盾之違誤；原判決對於本件系爭轉爐石級配料造成環境之影響，一方面認定有害於農地之土壤及水質，另一方面卻又指出目前並無證據證明轉爐石級配料對環境造成不良影響，則本件系爭轉爐石級配料之使用是否對環境發生影響及如何影響，論述理由自相矛盾云云，乃上訴人萬大公司一己主觀之見解，尚難憑取。
6.依中鋼公司105年7月14日（105）中鋼Y9字1610911004號函所載，中鋼公司產出之轉爐石經冷卻後，即送往中聯公司進行破碎、磁選及篩分等加工作業，除部分用於中鋼公司內部回收殘鋼，或作為燒結工場原料、高爐助熔劑、盛渣桶墊底料外，餘由中聯公司依用途產出轉爐石級配料、轉爐石骨材等不同規格產品，售予相關工程應用業者用於整地、臨時道路、瀝青混凝土骨材、混凝土助劑；中鋼公司之轉爐石級配料年產量高達120萬噸，而中鋼公司因廠區空間有限，若轉爐石級配料無法運出而堆積在廠區過多時，則將影響中鋼公司生產線之順暢，將會造成中鋼公司全部生產線停擺而無法營運，甚至會嚴重衝擊國內鋼鐵產能等情轉爐石級配料產生的過程等語。原審據認中鋼公司轉爐石年產量高達120萬噸，中鋼公司將轉爐石運送至中聯公司加工製成「轉爐石級配料」，產量亦甚高，轉爐石級配料用途受限，產量無法消耗，對於中聯公司而言，解決轉爐石級配料庫存過荷問題，造成極大負擔，即屬有據。依上訴人萬大公司與中聯公司，於102年5月16日及同年8月21日簽訂轉爐石級配料銷售契約（前者合約編號：102R1S098，數量300,000噸 ；後者合約編號：102R1S168，數量1,000,000噸），約定銷售單價每公噸5元，然又簽訂資源化案合約，約定單價每公噸補貼運費（推廣費）220元，並於資源化案合約第2條約定該合約係轉爐石運輸、混拌加工、小搬運等工程，由上訴人萬大公司自中聯公司之億昌工場、利昌工場、駱駝山儲區裝車後，運送至高雄市旗山區等中聯公司認可之地點之事實，經原審依調查證據之辯論結果詳予認定在案，核與卷內證據相符，得為本件判決之基礎。觀諸上訴人萬大公司與中聯公司間交易數量1,300,000噸，交易對價計650,000元，但補貼運費（推廣費）將高達286,000,000元，可知中聯公司就此交易並無淨收入，且支付高達交易對價的44倍之運費，不但沒有商業利益且違反一般商業交易常情，是原判決認轉爐石級配料若具有市場經濟價值，何以售價僅為每噸5元，卻需另外補貼每噸220元作為運輸費用？據認上訴人萬大公司與中聯公司間交易目的在於解決轉爐石級配料厙存過荷的問題，自無違反經驗法則、論理法則及證據法則。再按事實認定乃事實審法院之職權，茍其事實之認定符合證據法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，亦不得謂為判決有違背法令之情形。原審於本件訴訟審理中，依職權調取相關行政事件、刑事案件之卷證資料，依法提示予兩造辯論，始依證人朱文雄（中聯公司負責本件業務人員）於刑案之證言及高雄高分院106年度上更(一)字第22號刑事判決所載，審認中聯公司於銷售前曾至系爭土地勘察並指定轉爐石級配料堆放地點，知悉系爭土地之地目為農地，然中聯公司審查小組於現場勘查後仍決議轉爐石級配料堆置系爭土地，並委託上訴人萬大公司全權處理，上訴人萬大公司雖未為堆置作業，而係委託建發公司處理，上訴人萬大公司全程至現場監督建發公司進行回填轉爐石級配料，且中聯公司交由上訴人萬大公司運輸後，仍追蹤後續轉爐石級配料流向，並注意是否有契約所訂定之運輸過程中發生污染、鄰近居民抗議或有需移置他處等情事，不時派員至現場視察轉爐石級配料堆置作業情形，足認中聯公司與上訴人萬大公司間之交易行為，核屬委託上訴人萬大公司清除轉爐石級配料之清除行為，乃簽訂合約，藉以規避中聯公司日後受主管機關稽查，冀圖擺脫法律責任，所為之脫法手段。進認上訴人萬大公司與中聯公司間之相關銷售合約，不足作為上訴人萬大公司有利認定，核無不合。上訴人萬大公司主張通觀其與中聯公司間銷售契約內容並無記載轉爐石級配料屬事業廢棄物，且應循廢棄物清理法處理之內容，探求中聯公司與上訴人萬大公司立約時之真意，即應認上開銷售契約書之約定與委託清除廢棄物全然無關。且上開銷售契約書所約定防免第三人受有損害之條款，亦合於誠信原則，指摘原判決遽論上開銷售契約書屬委託廢棄物清除契約，已有違反經驗法則及誠信原則之違誤，屬其主觀之見解，難以憑採。
7.廢棄物清理法第71條第1項就不依規定清除、處理廢棄物之清除處理義務，核其義務內容係以除去因違法行為所生危害狀態為目的，主管機關依廢棄物清理法第71條所賦予之權限，作成命清除處理之處分，不具裁罰性，故非屬行政罰，不以故意或過失為要件。又所謂行為責任，係因行為導致公共安全或秩序產生危害而應負之責任；而所謂狀態責任，則係指物之所有人或對物有事實管領力之人，基於對物之支配力，就物之狀態所產生之危害，負有防止或排除危害之責任。廢棄物清理法第71條第1項所定應負清除處理義務者，其中如事業、受託清除處理廢棄物者，因係有不依該法規定清除處理廢棄物之行為，致產生危害，故所應負者為行為責任。查上訴人萬大公司與建發公司均未有公民營廢棄物清除處理機構許可文件，有環保署104年5月4日環署督字第1040032900號函、高雄市環保局104年4月28日高市環局廢管字第0402199500號函可稽。中聯公司因其所產出之轉爐石級配料過荷，將轉爐石級配料作為廢棄物清理，中聯公司竟交由無任何許可證之上訴人萬大公司處理，明顯未依規定清除、處理，又中聯公司與上訴人萬大公司間簽訂之銷售契約行為，實質上屬委託上訴人萬大公司清除轉爐石級配料之清除行為，而上訴人萬大公司再委託建發公司清理廢棄物（轉爐石級配料）於系爭土地，為原審依法認定之事實，並無違反經驗法則、論理法則及證據法則。依此事實，原審論明上訴人高雄市環保局認上訴人萬大公司有從事清理廢棄物之行為，違反廢棄物清理法第41條第1項規定、第71條第1項規定，自負清除、處理責任責任，而以原處分1、2命上訴人萬大公司限期完成清除處理，並限期提出「廢棄物棄置場址清理計畫」送上訴人高雄市環保局憑辦，逾期未提出或未完成清除處理者，逕依廢棄物清理法第71條、行政執行法第29條及第34條等規定辦理，揆諸前揭規定及說明，尚無不合等語，即無違誤。又上訴人萬大公司雖非直接堆置廢棄物之行為人，惟其復委任未領有合法許可證之建發公司處理，將轉爐石級配料之廢棄物違法堆置於系爭土地，建發公司係受上訴人萬大公司委託處理廢棄物，將轉爐石級配料之廢棄物違法堆置於系爭土地，即在為上訴人萬大公司處理事業廢棄物，上訴人萬大公司已該當廢棄物清理法第71條第1項「不依規定清除、處理廢棄物」之行為人，自應負行為人之清除、處理責任，不因私法契約而轉嫁、脫免其應承擔之廢棄物清除義務，亦據原判決論述明確，核屬有據，並無違誤。上訴人萬大公司指摘原判決遽論銷售契約書屬委託清除廢棄物清除契約，有違反經驗法則及誠信原則之違誤，自不足取。
8.廢棄物清理法第47條規定：「法人之負責人、法人或自然人之代理人、受僱人或其他從業人員，因執行業務犯前二條之罪者，除處罰其行為人外，對該法人或自然人亦科以各該條之罰金。」惟法人是否依上開規定科以罰金，與法人本身不依規定清除、處理之廢棄物，應依同法第71條規定限期清除係屬二事。質言之，縱法人之負責人、法人或自然人之代理人、受僱人或其他從業人員，被起訴因執行業務犯同法第45、46條之罪因無犯罪故意而獲判無罪，對該法人固無庸科以罰金，尚無因此免除其自身違反同法第41條規定，依同法第71條所負限期清除義務。上訴人萬大公司提出高雄高分院109年度再字第2號刑事判決，主張其獲改判無罪在案，指摘原判決違法，尚難憑採。至於上訴人萬大公司其餘述稱各節，無非重述為原審所不採之陳詞，乃以其一己主觀上之法律見解，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘原判決違背法令，不足為憑。
9.綜上所述，上訴人萬大公司此部分之上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
㈡上訴人高雄市環保局部分：
1.被上訴人戴文慶為上訴人萬大公司負責人，上訴人高雄市環保局認戴文慶以上訴人萬大公司名義將購自中聯公司之轉爐石級配料售予建發公司，由建發公司將轉爐石級配料與向林務局標購之土石混拌後全數傾倒回填於系爭土地，未依廢棄物清理法之規定從事廢棄物清除、處理，遂以原處分3命被上訴人戴文慶應限期內完成清除處理，並檢具系爭清理計畫送上訴人環保局憑辦，逾期將依廢棄物清理法第71條等規定辦理。查被上訴人戴文慶為上訴人萬大公司之負責人，二者各有獨立人格，戴文慶代表公司執行職務而違反廢棄物清理法清理之規定，應負廢棄物清理法第71條負清理義務時，應由上訴人萬大公司負清理義務，除該法另有規定外，被上訴人戴文慶不當然負清理義務，此觀諸廢棄物清理法第71條並未規定法人之負責人亦負清理義務自明。又上訴人高雄市環保局究認被上訴人戴文慶屬廢棄物清理法第71條第1項何種義務人，應負清理義務？茲據上訴人高雄市環保局於原審陳稱：戴文慶屬仲介非法清除處理廢棄物者等語。然被上訴人戴文慶既為上訴人萬大公司之代表人，其執行職務之行為，係屬上訴人萬大公司之行為，核與仲介業者之行為態樣俱不相同。且被上訴人戴文慶於刑案中之供述，均未據其所涉相關刑事判決認定戴文慶係居於仲介地位而從事本件廢棄物清運行為，此外，亦查無其他證據足資認定被上訴人戴文慶確有仲介本件廢棄物非法清運之行為，均據原判決論述明確。故原判決以上訴人高雄市環保局以原處分3逕認被上訴人戴文慶係屬「仲介」非法清除處理廢棄物者云云，尚屬無據，即有認定事實與證據不符之違法，而撤銷則原處分3。是原判決就上訴人高雄市環保局主張被上訴人戴文慶須負廢棄物清理法第71條第1項之清理責任何以不足採，分別予以指駁，自無違背法令之情事。上訴意旨以違反廢棄物清理法之行為，除代表法人之自然人需負污染行為責任，應依廢棄物清理法第46條處罰外、法人亦須依同法第47條處罰，顯見廢棄物清理法對於法人違反行政法上之義務而應受處罰者，亦同時對董事或其他有代表權之人有處罰規定時，二者均應負污染行為人責任。依被上訴人戴文慶在刑事訴訟程序中之供承等事實，其明知轉爐石級配料將供於回填農地，而居中協調，亦為污染行為人，與上訴人萬大公司同負廢棄物清理法第71條第1項之清理義務，實無不合云云，指摘原判決違法，自無可取。
2.綜上，此部分之上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件兩造上訴均為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 11 月 16 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 陳 秀 媖法官 王 俊 雄法官 侯 志 融法官 林 妙 黛以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 11 月 16 日
書記官 徐 子 嵐