最 高 行 政 法 院 判 決108年度上字第921號上 訴 人 交通部公路總局代 表 人 許鉦漳訴訟代理人 薛維萱被 上訴 人 劉瑞蘭訴訟代理人 黃慧萍 律師上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國108年8月15日臺北高等行政法院108年度訴更一字第7號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、上訴人之代表人已由陳彥伯變更為許鉦漳，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、上訴人所屬臺北區監理所依據民眾檢舉資料，調查發現訴外人楊文忠以「文忠」為名，利用網路平台，於民國105年3月31日10時31分許，以登記被上訴人名下之車牌號碼000-0000號自用小客車（下稱系爭車輛），由臺北市○○區○○○路0段000號載客至○○區○○○路000號，收取費用新臺幣95.05元，涉未經核准而經營汽車運輸業，遂以106年2月8日交公北監字第4001430號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，予以舉發。
嗣上訴人認被上訴人違反汽車運輸業管理規則第138條規定，以106年3月17日第40-4001430號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），依行為時公路法第77條第2項規定，吊扣被上訴人系爭車輛牌照2個月。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經臺北高等行政法院（下稱原審）106年度訴字第1191號判決駁回，復經本院107年度判字第670號判決廢棄發回後，原審以108年度訴更一字第7號判決（下稱原判決）將訴願決定及原處分均撤銷。上訴人不服，提起本件上訴。
三、被上訴人起訴主張、上訴人在第一審的答辯，均引用原判決所載。
四、原判決撤銷訴願決定及原處分，係略以：㈠被上訴人提供其所有系爭車輛予訴外人楊文忠於上開時、地
搭載利用Uber APP叫車之第三人至指定地點而收取費用，則系爭車輛於上開時、地確曾使用於經營載客運輸，縱其僅被查獲一次（含首次實施即被查獲，及實施多次僅被查獲一次之情形），仍不影響其為營業行為之認定。參諸「Uber台灣官方資訊網」網頁資料，足見楊文忠加入Uber APP平台，係以營利（賺錢）為目的，其駕駛系爭車輛與台灣宇博數位服務股份有限公司（下稱宇博公司）共同合作從事載客運輸而受報酬之「未依法申請核准而經營汽車運輸業」的共同違規行為，符合公路法第34條第1項第4款所定之計程車客運業。
從而，上訴人因認被上訴人將系爭車輛提供楊文忠使用，有未經申請核准而經營汽車運輸業之違規情事，依行為時公路法第77條第2項規定及自用車違規營業處罰基準表，以原處分吊扣系爭車輛牌照2個月，洵屬有據。
㈡主管機關依行為時公路法第77條第2項後段所為吊扣違規營業
用汽車牌照之處分，屬於管制性行政處分，交通部於105年3月21日修正發布之自用車違規營業處罰基準表，已考量違規行為之規模、久暫、型態等因素，得援為吊扣牌照期間之依據。上訴人按被上訴人違法情節並衡酌上開規範之立法目的，難謂無關聯性，上訴人作成吊扣系爭車輛牌照2個月之決定，已屬最短吊扣期間，對被上訴人權利為侵害最輕微之處分，被上訴人主張原處分違反不當連結禁止及比例原則云云，為不足取。
㈢公路法第78條第1項針對該法之罰鍰，明定由該管公路主管機
關處罰，在同法第37條第1項第3款已針對計程車客運業之監管權限特予明文之情況下，關於施以諸如吊扣牌照等管制處分之權限，自屬適用同法第37條第1項第3款規定之情形而當以直轄市主管機關為吊扣牌照之該管公路主管機關。本件違規經營計程車客運業之營業模式、分工，均係由宇博公司透過Uber APP平台，駕駛人加入時即須接受其所定經營模式而為行為之分擔，堪認悉由宇博公司主導決定是否辦理經營計程車客運業之申請核准事宜，即應以宇博公司之主事務所臺北市公路主管機關查認違章與否而是否為管制處分，方收事權統一之效而具合理性。是本件得依公路法第77條第2項對被上訴人為原處分者，應為臺北市公路主管機關，上訴人作成原處分有欠缺管轄權限之違法。
㈣楊文忠駕駛被上訴人所有系爭車輛由乘客使用Uber APP指定
路線後，經Uber APP業者即宇博公司指派調度其前往載客並收取報酬，則系爭載客行為必然由司機駕駛特定車輛，並無僅出租系爭車輛、代僱駕駛人駕駛之選項，且車資收取標準也是按行車里程長短計價，與一般汽車租賃是按承租車輛的日數計價，顯有不同，而與計程車客運業較為相當，上訴人辯稱尚混合小客車租賃業的營業型態等等，委不足採。
㈤交通部102年7月22日交路字第10250097788號函公告委任之事
項，未將「直轄市轄內計程車客運業」之相關業務納入，上訴人就本件吊扣牌照之處分，即欠缺管轄權限。依106年1月4日修正公布之公路法第78條之1授權訂定之「檢舉未申請核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業案件獎勵辦法」第3條第1項第3款規定，即按公路法第37條第1項第3款所定之管轄標準，區別受理檢舉機關。足見公路法第37條第1項第3款確有按負有申請核准義務者之主事務所所在位於直轄市或直轄市以外區域作為裁罰或裁罰以外不利處分之主管機關之區別標準。另上訴人組織法第2條第4款、第6款規定，未見具體規範計程車客運業違章裁罰或其他不利處分之權限，仍不能逸脫作用法性質之公路法第37條第1項第3款規定，業已明確劃分中央公路主管機關與直轄市政府之權責，自不能以之作為原處分之權限依據。原處分所指被上訴人之違規行為，固有所憑，惟上訴人欠缺作成原處分之管轄權限，即有違誤等詞，為其判斷之基礎。
五、本院查：㈠按行為時公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：
……。十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……。四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」第38條規定：「公路主管機關，審核經營汽車運輸業之申請，應按下列之規定：一、合於當地運輸需要者。二、確能增進公眾便利者。三、具有充分經營財力者。四、具有足夠合於規定車輛、站、場及提供身心障礙者使用之無障礙設施、設備者。前項審核細則，由交通部定之。」第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」次按，汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定：「經營計程車客運業應遵守下列規定：……。三、車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依附表七之規定。」第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」準此，公路法為健全公路營運制度，發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全，就人民經營計程車客運業予以管制，採行事前許可制，再按汽車運輸業別規定基本要件（細節部分授權中央主管機關訂定汽車運輸業管理規則及汽車運輸業審核細則），依核定營業區域規定受理申請及核准的主管機關，需先申請公路主管機關審核符合公路法相關法令規定，核准發給計程車客運業營業執照，方得開始營業，如未經申請核准而擅自經營計程車客運業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依公路法第77條第2項規定處置。
㈡依現行規定，對於計程車客運業之管理法規計有公路法、道
路交通管理處罰條例、汽車運輸業管理規則、計程車運輸合作社設置管理辦法及計程車駕駛人執業登記管理辦法。另依公路法第56條及汽車運輸業管理規則第91條、第91條之1及第92條規定，個人欲以駕駛計程車為業，除依汽車運輸業管理規則第92條規定符合優良駕駛，得申請個人經營計程車客運業外，則須受僱於計程車客運業（即交通公司或車行）或自備汽車參與計程車客運經營（即靠行）、或為計程車運輸合作社社員。又計程車客運業者得以多少數量之營業車輛營業，主要係於申請籌設或申請增加營業汽車時，由公路主管機關依公路法第38條、汽車運輸業審核細則第4條第1項及第5條第1項規定，加以審核，並以計程車客運業者之資力及設備等營運條件決定其營業車輛之數量。且計程車客運業的營業區域範圍，係依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定，車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依該條附表七之規定，核定主事務所所在地至其鄰近縣（市）為營業區域。觀其內容，共分成22個縣市，再以此劃定其鄰近的縣市，其中固有直轄市，但主要是以縣（市）的基準，其區域劃分的考量因素顯然不在直轄市，而是由中央主管機關通盤考量各區域的面積與人口為受理申請業務（例如臺北市其營業區域包含新北市、桃園市、基隆市、宜蘭縣；桃園市包含新北市、臺北市、新竹縣、新竹市、基隆市；臺中市包含苗栗縣、彰化縣、南投縣)，而為一致性監督管理之事務，據以審核是否核准申請，是依前開營業區域劃分可知，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市。
㈢公路法第37條第1項規定係就申請「核准籌備經營汽車運輸業
」為管轄權之分配，同條項第3款規定，經營計程車客運業依其主事務所位在直轄市或直轄市以外之區域，應分別向直轄市政府、中央公路主管機關（即交通部）申請，依同法第39條第2項規定，其於籌備完竣，報請該管公路主管機關核發汽車運輸業營業執照等許可後，方得開始營業。本院109年度大字第2號裁定就未經依公路法第37條第1項第3款規定申請核准，而擅自經營計程車客運業者，具公路法第77條第2項規定裁處罰鍰並勒令歇業權限之裁罰事務主管機關，作成統一見解，認應依公路法第37條第1項第3款而定，即主事務所在直轄市者，由該直轄市公路主管機關（即直轄市政府）管轄；在直轄市以外之區域者，歸中央主管機關（即交通部）管轄。且此以「主事務所」為連繫因素決定土地管轄，屬行政罰法第29條及第30條之特別規定，依行政罰法第1條但書而排除該規定之適用。惟公路法第37條第1項第3款規定係就同法第39條第2項依法辦理公司或商業登記經營汽車運輸業之申請規範，其所適用之情形係公司、車行或合作社申請經營計程車客運業之情形，並不適用於個人經營計程車客運業情形。本件違規行為人為自然人，自無從依公路法第37條第1項第3款規定定管轄機關。從而本院109年度大字第2號裁定見解之解釋範圍並不包括個人經營計程車客運業情形，該大法庭裁定見解於本件並不適用之。㈣行政罰法第29條第1項規定：「違反行政法上義務之行為，由
行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。 」違反行政法上義務之行為，原則上由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。有關個人經營計程車客運業權限之核准主管機關，公路法並未予以明定，僅於汽車運輸業管理規則第92條第4項規定：「個人經營計程車客運業者，應在該管公路監理機關轄區內設有戶籍。其戶籍地如有遷移變動時，應向當地公路監理機關報備。」然依同規則第91條第1項第3款規定，計程車僅得在核定之營業區域內營業，而依前開計程車客運業營業區域劃分可知，計程車客運業具有跨域流動性，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市，從而關於個人得在直轄市經營計程車客運業之核准主管機關，係兼含直轄市及其他縣（市）之公路主管機關。例如要在臺北市經營計程車客運業，向臺北市、新北市、桃園市、基隆市及宜蘭縣之任一地之公路主管機關申請許可均可。又戶籍所在地直轄市之個人未經核准而違規經營計程車客運業，其之所以違規，並不是其未向戶籍所在地之直轄市公路主管機關申請核准，而是未向有權限核准其在違規地經營計程車客運業之公路主管機關申請核准。例如戶籍設在臺中市之個人，其在臺北市未經核准經營計程車客運業，其之所以違規，不是因其未向臺中市之公路主管機關申請核准經營計程車客運業，因為即使其已向臺中市之公路主管機關申請核准，亦不能在臺北市經營計程車客運業，而是未向臺北市、新北市、桃園市、基隆市及宜蘭縣之任一地之公路主管機關申請核准。換言之，對未經申請核准而經營計程車客運業之個人，無論其戶籍所在地在何直轄市或縣（市），有權限核准在違規行為地經營計程車客運業之公路主管機關，均屬該個人違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條之行政法上義務（即未經申請核准不得經營計程車客運業）行為地之主管機關，有依公路法第77條第2項規定為處分之管轄權。
㈤復依公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為
交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」交通部依據前開公路法第79條第5項規定授權所訂汽車運輸業管理規則第139條之1規定：「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。（第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」交通部依此規定及行政程序法第15條第1項規定，以102年7月22日交路字第10250097788號函，公告委任交通部公路總局即上訴人辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日起生效。因此交通部既將有核准個人經營計程車客運業權限之直轄市以外之其他縣市公路主管機關就計程車客運業的申請核准、營運管理及處罰權限授權給上訴人辦理，則上訴人就核定營業區域內未經申請核准經營計程車客運業自取得裁處罰鍰及吊扣（吊銷）牌照（駕照）之權限，難謂營業區域內僅能由直轄市公路主管機關取得專屬管轄權限。
㈥本院前開法律見解主要在強調：本案違規行為之態樣為「個
人經營計程車客運業」。在此類案型中，即使臺北市政府（違規行為地及結果地）對本案違規事實享有事務管轄權，如前㈡及㈣所述，中央主管機關或其他地方機關（縣市政府）依法亦享有事務管轄權。因此交通部可本諸公路法第3條所定中央主管機關之地位，依公路法第79條第5項規定授權訂定之汽車運輸業管理規則第139條之1及行政程序法第15條第1項之規定，以102年7月22日交路字第10250097788號函，將本案事務管轄權委任下級機關即上訴人執行，上訴人因此取得本案之管轄權限。是原審以駕駛人與宇博公司共同違反行為時公路法第77條第2項規定，而依公路法第37條第1項第3款規定，適用於本件個人經營計程車客運業之情形，認上訴人就直轄市轄內計程車客運業欠缺管轄權限，不具有作成原處分吊扣牌照之管轄權限，據此撤銷訴願決定及原處分，自有不適用法規、適用法規不當之判決違背法令。
㈦經查，被上訴人將所有系爭車輛交予駕駛人駕駛，而駕駛人
未經申請核准而經營計程車客運業等情，為原審依法所確定之事實，核與卷附證據資料相符。則被上訴人所有系爭車輛既有供駕駛人未經申請核准而經營計程車客運業情事，上訴人基於公路主管機關之職權，依行為時公路法第77條第2項規定，以原處分吊扣系爭車輛牌照2個月，認事用法均無違誤，亦無違法裁量而致侵害被上訴人權益之情事，即與比例原則無違，且為法定之最低度法律效果，原處分自無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人據以指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。因本件事實已臻明確，且兩造已就上訴人有無作成原處分管轄權限之爭點，為充分攻防，本院自為判決，並不會對兩造造成突襲，故由本院本於原審上開確定之事實，將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 5 月 27 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 蕭 惠 芳法官 林 惠 瑜法官 高 愈 杰法官 曹 瑞 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 5 月 28 日
書記官 莊 子 誼