最 高 行 政 法 院 判 決108年度上字第922號上 訴 人 交通部公路總局代 表 人 許鉦漳訴訟代理人 薛維萱被 上訴 人 樊慶偉上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國108年7月10日臺北高等行政法院108年度訴字第98號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、上訴人代表人由陳彥伯變更為許鉦漳，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，合先敘明。
二、上訴人所屬臺北區監理所據民眾檢舉資料，調查發現被上訴人利用「滴滴順風車」手機應用程式（下稱APP）之網路平台，於民國107年2月16日13時30分許，駕駛登記其所有之0000-00號自用小客車（下稱系爭車輛），由桃園市○○區○○路0段000號載客至桃園市○○區○○○路0段0號，並收取費用新臺幣（下同）300元（下稱系爭載客行為），認被上訴人有未經申請核准擅自經營汽車運輸業之情事，以107年4月30日交公北監字第4004610號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發被上訴人違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。嗣上訴人即以被上訴人於上述時間、地點，未經申請核准利用網路平臺經營汽車運輸業為系爭載客行為，違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定為由，以107年5月21日第40-4004610號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處被上訴人罰鍰100,000元，並吊扣系爭車輛牌照4個月及吊扣駕照4個月。被上訴人循序提起行政訴訟，並聲明訴願決定及原處分均撤銷。經原審判決訴願決定及原處分均撤銷，上訴人不服，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄。
三、被上訴人起訴主張及上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
四、原判決撤銷訴願決定及原處分，係略以：㈠查上訴人於原處分「簡要理由」欄僅記載被上訴人有違反汽車運輸業管理規則第138條、公路法第77條第2項規定，惟依「違反事實」欄記載「未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬……載客收取費用新臺幣300元」等語，並分別載明攬載之地點暨時間，具體指出被上訴人「攬載乘客」之行為，客觀文義上已可見係依公路法第34條第1項第4款所定義之「載客」行為加以描述，而非涉出租車輛供人使用，且上訴人訴訟代理人於原審言詞辯論期日也當庭陳稱：原處分是認定被上訴人違法經營計程車客運業等語無誤。故原處分所指被上訴人未經申請核准所經營之汽車運輸業，應指公路法第34條第1項第4款所定「以小客車出租載客為營業」之計程車客運業，並非同條項第5款所定之小客車租賃業，殆無疑義。被上訴人住所地在新北市，被查獲經上訴人認定未經核准經營計程車客運業之行為，則在桃園市，均屬直轄市。由此可認被上訴人經營計程車客運業之主事務所是在直轄市轄區無誤，縱依上訴人認定，被上訴人確有未經核准經營計程車運輸業，也應以其經營計程車運輸業之主事務所所在地的直轄市政府，才有依公路法第77條第2項規定，對被上訴人裁處罰鍰或吊扣其駕照與其所有系爭車輛牌照的管轄權限。上訴人並無依上開規定為原處分所命罰鍰、吊扣駕照、車輛牌照的裁處管轄權限。㈡就管轄權欠缺之瑕疵而言，因公路法第77條第2項針對未經核准經營計程車客運業之行為的裁罰權，繫於同法第37條第1項第3款、第39條第2項關於申請核准籌備、申請發給汽車運輸業營業執照及公路汽車客運業之營運路線許可證等管轄權限之細部分配規定，管轄是否錯誤之識別有其困難，未達重大而明顯之程度，且此等關於計程車客運業管轄權限之規劃，以主事務所是否在直轄市而區分，直轄市以外者，一律歸中央主管機關交通部管轄，顯係以土地為管轄區分標準，而非以事務種類別或層級為管轄區分標準，則上訴人作成原處分，應屬違反土地管轄而非事務管轄或層級管轄之規定。再者，未經核准經營計程車客運業以主事務所即營業活動中心設於直轄市與否，決定管轄之區分，與不動產無關，而計程車客運業雖有營業區域之限制，但依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款附表七所定計程車客運業之許可營業區域，並不僅侷限於主事務所所在之直轄市，亦包含鄰近之直轄市區域，故此營業權利非與管轄地域相結合，徵諸前開說明，公路法上開土地管轄之規定，並非土地專屬管轄之規定，則原處分雖有土地管轄欠缺之瑕疵，然尚不致達行政程序法第111條第6款所定應屬無效之程度。
㈢原處分違反非專屬之土地管轄規定，然依公路法第77條第2項規定所為罰鍰金額之決定，係屬裁量處分，該條項有關車輛牌照與汽車駕駛人駕駛執照之吊扣與否，與吊扣期間之長短，也屬裁量處分性質，有管轄權之主管機關本得依其違反情節輕重，斟酌比例原則，就罰鍰金額多寡，與有無必要吊扣車輛牌照與駕駛人駕駛執照等節，為合義務之適法裁量決定；亦即就原處分裁處之事實基礎，並非必然為相同處分。是原處分欠缺土地管轄，且不符行政程序法第115條所規定無須撤銷之情形，依行政程序法第115條規定反面解釋，原處分自仍應撤銷。上訴人就主事務所位於直轄市而未經核准，經營計程車客運業之裁處罰鍰或吊扣駕照、吊扣車輛牌照，欠缺管轄權限，不具有作成原處分之管轄權限，且管轄機關亦非應當然為相同之處分，原處分既有上開欠缺管轄權限之違法瑕疵；訴願決定予以維持，自屬有誤等詞，為其判斷之基礎。
五、本院查：
(一)公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」第38條規定：「公路主管機關，審核經營汽車運輸業之申請，應按下列之規定：合於當地運輸需要者。確能增進公眾便利者。具有充分經營財力者。具有足夠合於規定車輛、站、場及提供身心障礙者使用之無障礙設施、設備者。前項審核細則，由交通部定之。」公路法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣10萬元以上2,500萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣4個月至1年，或吊銷之，非滿2年不得再請領或考領。」第79條第5項規定：
「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定：「經營計程車客運業應遵守下列規定：……車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依附表七之規定。」第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」準此，公路法為健全公路營運制度，發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全，就人民經營計程車客運業予以管制，採行事前許可制，再按汽車運輸業別規定基本要件（細節部分授權中央主管機關訂定汽車運輸業管理規則及汽車運輸業審核細則），依核定營業區域規定受理申請及核准的主管機關，需先申請公路主管機關審核符合公路法相關法令規定，核准發給計程車客運業營業執照，方得開始營業，如未經申請核准而擅自經營計程車客運業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依公路法第77條第2項規定處置。
(二)依現行規定，對於計程車客運業之管理法規計有公路法、道路交通管理處罰條例、汽車運輸業管理規則、計程車運輸合作社設置管理辦法及計程車駕駛人執業登記管理辦法。另依公路法第56條及汽車運輸業管理規則第91條、第91條之1及第92條規定，個人欲以駕駛計程車為業，除依汽車運輸業管理規則第92條規定符合優良駕駛，得申請個人經營計程車客運業外，則須受僱於計程車客運業（即交通公司或車行）或自備汽車參與計程車客運經營（即靠行）、或為計程車運輸合作社社員。又計程車客運業者得以多少數量之營業車輛營業，主要係於申請籌設或申請增加營業汽車時，由公路主管機關依公路法第38條、汽車運輸業審核細則第4條第1項及第5條第1項規定，加以審核，並以計程車客運業者之資力及設備等營運條件決定其營業車輛之數量。且計程車客運業的營業區域範圍，係依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定，車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依該條附表七之規定，核定主事務所所在地至其鄰近縣（市）為營業區域。觀其內容，共分成22個縣市，再以此劃定其鄰近的縣市，其中固有直轄市，但主要是以縣（市）的基準，其區域劃分的考量因素顯然不在直轄市，而是由中央主管機關通盤考量各區域的面積與人口為受理申請業務（例如桃園市其營業區包含新北市、臺北市、新竹縣、新竹市、基隆市；臺北市包含新北市、桃園市、基隆市、宜蘭縣；新竹縣包含桃園市、苗栗縣、新竹市），而為一致性之監督管理，據以審核是否核准申請，是依前開營業區域劃分可知，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市。
(三)行政罰法第29條第1項規定：「違反行政法上義務之行為，由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。」違反行政法上義務之行為，原則上由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。有關個人經營計程車客運業權限之核准主管機關，公路法並未予以明定，僅於汽車運輸業管理規則第92條第4項規定：「個人經營計程車客運業者，應在該管公路監理機關轄區內設有戶籍。其戶籍地如有遷移變動時，應向當地公路監理機關報備。」然依同規則第91條第1項第3款規定，計程車僅得在核定之營業區域內營業，而依前開計程車客運業營業區域劃分可知，計程車客運業具跨域流動性，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市，從而關於個人得在直轄市經營計程車客運業之核准主管機關，係兼含直轄市及其他縣(市）之公路主管機關。例如要在桃園市經營計程車客運業，向新北市、臺北市、新竹縣、新竹市及基隆市之任一地之公路主管機關申請許可均可。又戶籍所在地直轄市之個人未經核准而違規經營計程車客運業，其之所以違規，並不是其未向戶籍所在地之直轄市公路主管機關申請核准，而是未向有權限核准其在違規地經營計程車客運業之公路主管機關申請核准。例如戶籍設在臺中市之個人，其在桃園市未經核准經營計程車客運業，其之所以違規，不是因其未向臺中市之公路主管機關申請核准經營計程車客運業，因為即使其已向臺中市之公路主管機關申請核准，亦不能在桃園市經營計程車客運業，而是未向新北市、臺北市、新竹縣、新竹市及基隆市之任一地之公路主管機關申請核准。換言之，對未經申請核准而經營計程車客運業之個人，無論其戶籍所在地在何直轄市或縣（市），有權限核准在違規行為地經營計程車客運業之公路主管機關，均屬該個人違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條之行政法上義務（即未經申請核准不得經營計程車客運業）行為地之主管機關，有依公路法第77條第2項規定為處分之管轄權。
(四)復依公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」交通部依據前開公路法第79條第5項規定授權所訂汽車運輸業管理規則第139條之1規定：「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。（第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」交通部依此規定及行政程序法第15條第1項規定，以102年7月22日交路字第10250097788號函，公告委任交通部公路總局即上訴人辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日起生效。因此交通部既將有核准個人經營計程車客運業權限之直轄市以外之其他縣市公路主管機關就計程車客運業的申請核准、營運管理及處罰權限授權給上訴人辦理，則上訴人就核定營業區域內未經申請核准經營計程車客運業自取得裁處罰鍰及吊扣駕照、車輛牌照之權限，難謂營業區域內僅能由直轄市公路主管機關取得專屬管轄權限。
(五)經查，被上訴人利用「滴滴順風車」APP之網路平台，於107年2月16日13時30分許，駕駛登記其所有之系爭車輛，由桃園市大園區載客至桃園市中壢區，向乘客收取報酬，且系爭載客行為乃屬計程車客運業之經營行為，為原審依法確定之事實，核與卷內資料相符，並無違經驗法則、論理法則或證據法則，自得為本院判決之基礎。如前㈢所述，本件違規行為地在桃園市，依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款附表七規定，個人經向新北市、臺北市、新竹縣、新竹市或基隆市之任一公路主管機關申請核准者，計程車客運業之營業區域均包含桃園市，即得在桃園市經營計程車客運業，因此有權限核准在桃園市經營計程車客運業，自係兼含新竹縣、新竹市及基隆市之公路主管機關，從而就違反公路法第77條第2項規定行政法上義務之主管機關即上訴人自依法取得管轄權。原審以被上訴人住所地在新北市，被上訴人被查獲經上訴人認定未經核准經營計程車客運之行為，則在桃園市，均屬直轄市，故認被上訴人經營計程車客運業之主事務所是在直轄市轄區，上訴人就直轄市轄內計程車客運業欠缺管轄權限，不具有作成原處分所命罰鍰、吊扣駕照、吊扣車輛牌照之管轄權限，據此撤銷訴願決定及原處分，自有不適用法規、適用法規不當之判決違背法令。
(六)本件被上訴人駕駛未經申請核准經營汽車運輸業之系爭車輛為系爭載客行為，乃屬計程車客運業之經營行為，業如前述。依行為時交通部106年1月6日交路字第10650001091號令修正發布未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁罰基準（下稱裁罰基準）二關於個人以小型車、機車經營汽車運輸業者第1次，處10萬元罰鍰，並吊扣該次非法營業車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照4個月（108年5月17日交通部交路字第10850059841號令修正發布名稱為未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁量基準，該裁量基準二仍規定：個人以小型車、機車經營汽車運輸業者，第1次，處10萬元罰鍰，並吊扣該次非法營業車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照4個月），基本上係以違規行為規模、久暫及型態，衡量應禁止該車輛得行駛於公路上之時間久暫，以遏止再以相同車輛危害公路營運為適當，所選取之手段亦屬正當，除非另有例外情節未審酌而致過度損害車主權益者，主管機關援用上開標準為裁處罰鍰及吊扣駕照、車輛牌照期間之依據，即與比例原則無違。經查，被上訴人駕駛其所有之系爭車輛，未經申請核准而經營計程車客運業，上訴人乃以原處分裁處被上訴人罰鍰100,000元，並吊扣系爭車輛牌照4個月及吊扣駕照4個月等情，為原審依法所確定之事實，核與卷附證據資料相符。被上訴人有以其所有之系爭車輛為未經申請核准而經營計程車客運業之情事，上訴人基於公路主管機關之職權，以原處分裁處前開罰鍰，並吊扣系爭車輛牌照及吊扣駕照，即屬於法有據。且依原審所確定之事實，本件被上訴人之違規情節，亦未有例外情形，致上訴人未審酌而致過度損害被上訴人權益，上訴人依裁罰基準，就被上訴人第1次違規作成罰鍰100,000元，並吊扣系爭車輛牌照4個月及吊扣駕照4個月之處分，即與比例原則無違，且為法定之最低度法律效果，原處分自無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人據以指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。因本件事實已臻明確，故由本院本於原審上開確定之事實，將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 6 月 24 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 胡 方 新法官 王 俊 雄法官 林 妙 黛法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 6 月 24 日
書記官 陳 映 羽