最 高 行 政 法 院 判 決
108年度上字第925號上 訴 人 陳清泰訴訟代理人 林石猛 律師
林司涵 律師被 上訴 人 高雄市政府工務局代 表 人 蘇志勳上列當事人間指定建築線事件，上訴人對於中華民國108年8月14日高雄高等行政法院107年度訴字第351號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於駁回上訴人請求撤銷被上訴人103年12月24日高市工務建字第103F002200號函及該訴願決定之先位聲明與備位聲明之訴，暨該訴訟費用部分廢棄，發回高雄高等行政法院。
其餘上訴駁回。
上訴審訴訟費用關於駁回其餘上訴部分，由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人代表人原為吳明昌，嗣先後變更為黃榮慶、蘇志勳，茲據各新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、爭訟經過
(一)訴外人尤炯仁(下稱尤炯仁)以位於高雄市○○區○○段387、388、390、391、394地號土地(下稱系爭基地)為建築基地，於民國103年12月16日向被上訴人申請指定建築線。案經被上訴人審查結果，以系爭基地東側臨接之同市建樹路勝利巷(下稱系爭巷道)，業經該局以系爭巷道為現有巷道，於103年5月6日高市工務建字第103F000769號函(下稱前處分)指定建築線在案，因認系爭基地面臨之系爭巷道，符合高雄市政府103年9月1日修正公布之高雄市建築管理自治條例（下稱行為時高市建管自治條例）第4條第6款(被上訴人於處分誤繕為第4條第1項第6款)：「經主管機關認定為『現有巷道』」之規定，予以指定建築線應自該現有巷道中心退縮2公尺建築，並以103年12月24日高市工務建字第103F002200號函(下稱原處分)檢附建築線指示(定)申請書圖(下稱建築線指定圖)復知尤炯仁。
(二)上訴人以系爭巷道部分位於其所有同段377-1地號土地(下稱系爭土地)內，而原處分核准系爭基地指定建築線案，未實際測量及標示現有巷道寬度，其建築線指定圖將現有巷道範圍繪製於坐落系爭土地之原有建築物內部，侵害上訴人對系爭土地使用權益，於106年5月31日向被上訴人申請撤銷原處分，經被上訴人以106年6月2日高市工務建字第10633872800號函(下稱106年6月2日函)復略以：上訴人所請撤銷建築線案，請依高雄市現有巷道改道或廢止辦法(下稱高市○○道辦法)規定辦理等語。上訴人再於106年9月27日向被上訴人及高雄市政府政風處(下稱高市政風處)申請撤銷原處分，經被上訴人分別以106年9月29日高市工務建字第10637344500號函(下稱106年9月29日函)及106年11月16日高市工密建字第10638536700號函(下稱106年11月16日函)復請上訴人依高市○○道辦法規定辦理，及敘明系爭基地土地面臨8米計畫道路及系爭巷道部分為既成道路，被上訴人依建築法及高市建管自治條例規定指定建築線，並無違誤等語；上訴人又於106年11月9日以同一事由向高市政風處提出申請書，經移由被上訴人以106年11月17日高市工密建字第10638657400號函(下稱106年11月17日函)復本件業以106年11月16日函復上訴人在案。
(三)上訴人不服原處分及被上訴人所為上開106年6月2日函、106年9月29日函、106年11月16日函及106年11月17日函回復之內容(以下合稱為系爭4復函)，提起訴願，經訴願決定就被系爭4復函部分為訴願不受理，並駁回原處分之訴願。上訴人遂提起行政訴訟，請求判決：㈠先位聲明：訴願決定及原處分、系爭4復函均撤銷；㈡備位聲明：確認系爭基地東側臨接系爭巷道之現有巷道法律關係不存在，經原審法院判決駁回，而提起上訴。
三、上訴人起訴之主張、被上訴人在原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
四、原審駁回上訴人在原審之訴，係以：
(一)先位聲明部分：
1.查上訴人雖非原處分之相對人，然原處分認定其所有系爭土地部分面積為現有巷道，足認對上訴人之法律上權益造成不利益，故上訴人應屬訴願法第14條第2項所稱利害關係人。
茲依訴願法第14條第2項規定，利害關係人提起訴願者，期間自知悉時起算；但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3年者，不得提起。惟上訴人何時知悉原處分乙事，原處分卷內無相關資料可資判斷，自難謂其有未於知悉時起30日內表明不服之意思表示，致有訴願逾期之情形。又上訴人自106年5月31日起陸續以書面向被上訴人表明不服原處分，其距103年12月24日原處分作成時，並未逾3年；且觀諸上訴人106年5月31日申請書，雖未載明係對原處分提起訴願，然已表明係對該處分不服而申請撤銷，依訴願法第57條之規定，應視為已在法定期間內提起訴願。
2.尤炯仁於103年12月間以系爭基地東側臨接系爭巷道，申請指定建築線。查系爭巷道除經前處分指定為現有巷道外，早於66年間即經改制前高雄縣政府(下稱前高雄縣政府)核發之使用執照地盤圖標示為「既成道路」，並陸續經該府建設局（下稱高雄縣建設局)69建局都字第6907號、75建局都線字第223號、80建局都線字第7926號、80建局都線字第6124號、89建局都線字第89DA001309號簡便行文表(下稱系爭簡便行文表)及系爭簡便行文表檢附之建築線指定圖認定系爭巷道為現有巷道在案；復經被上訴人派員至現場丈量結果，系爭巷道寬度均達2公尺以上，此經被上訴人到庭陳述甚明。是被上訴人依行為時高市建管自治條例第4條第6款規定，認定系爭巷道屬現有巷道，以原處分指定系爭基地之建築線，應自該現有巷道中心退縮2公尺建築，於法並無不合。
3.原處分之建築線指定圖，其中現況計畫圖及地籍套繪圖，係以建築製圖之俯視圖表示方式製作，因轉由平面方式呈現，致產生系爭巷道之邊界線與建物屋簷重疊結果，殊非建築線有劃設到上訴人房屋內之情形，業經被上訴人於答辯狀陳述甚明，且其訴訟代理人已於原審陳述承辦人確有實際測量系爭巷道通行寬道等語甚詳，上訴人主張上開建築線指定圖所示之建築線，已劃設到其原有建樹路180號房屋(現已拆除)內，且被上訴人未依職權調查系爭巷道是否達2公尺最小寬度，於法有違等語，並無可採。又系爭巷道位於美德街往東至建樹路範圍內，依前處分之建築線指定圖已標明「建樹路勝利巷」即系爭巷道，且系爭巷道旁設有2戶房屋，門牌號碼分別建樹路勝利巷1號及2號，均為66年3月10日初編。從而，系爭巷道最小寬度既已達2公尺以上，且巷道旁有編釘門牌房屋2戶以上，其門牌編釘或戶籍登記亦已逾20年，則依101年制定公布之高市建管自治條例(下稱101年高市建管自治條例)第4條第1項第2款規定，系爭巷道核屬現有巷道，被上訴人以前處分所附之建築線指定圖，予以指定建築線，並無違誤。
4.復按改制前高雄縣建築管理自治條例（業經公告自101年11月7日起失效）第3條第1項第1款、第3款及第12條第2款第1目、第2目規定可知，現況計畫圖、地籍套繪圖及地盤圖所應載明及標繪之事項均不相同，自無從以現況計畫圖、地籍套繪圖載明或未載明之事項指摘地盤圖之記載有誤。又觀諸上訴人所提65年11月2日拍攝之航照圖，解析度過低，且未套繪地籍圖，亦難以判斷系爭土地當時有無既成道路存在。是上訴人以白樹子段96-1地號土地之現況計畫圖及地籍套繪圖未繪製現有巷道，據以指摘前高雄縣政府66年核發之使用執照地盤圖上劃設之既成道路明顯為使用執照申請人誤植，不足作為認定系爭巷道為現有巷道之依據，容有誤解，核無足採。
5.上訴人因不服原處分，陸續於106年5月3日、同年9月27日、同年11月9日具文向被上訴人申請撤銷原處分，迭經被上訴人以系爭4復函回復上訴人；核上開各復函內容，乃被上訴人就系爭巷道事實上為現有巷道認知之描述，並將所採憑之證據資料及法令依據函復上訴人，屬單純之事實敘述及理由說明，並未對外直接發生法律效果，上訴人之權利、義務及法律上地位，未因此發生變動，自非屬行政處分。訴願決定以系爭4復函非行政處分為由，決定不受理，並無違誤，上訴人訴請撤銷，即非適法，應予駁回。
(二)備位聲明部分：被上訴人作成之原處分及所檢附之建築線指定圖之內容，係認定系爭巷道為現有巷道，上訴人之先位聲明有關撤銷原處分及該訴願決定部分，即屬行政訴訟法第4條所規定之撤銷訴訟。而上訴人先位之訴既提起撤銷訴訟，經原審審理結果，既認為無理由，核有「確認系爭巷道之現有巷道法律關係存在」之訴訟效果，是上訴人備位聲明復請求確認系爭巷道之現有巷道法律關係不存在，顯然違反確認訴訟之補充性原則，即非合法，應予駁回等語，為其判斷之基礎。
五、本院按：
(一)建築法第42條規定：「建築基地與建築線應相連接，其接連部分之最小寬度，由直轄市、縣(市)主管建築機關統一規定。……。」第48條規定：「(第1項)直轄市、縣(市)(局)主管建築機關，應指定已經公告道路之境界線為建築線。……。(第2項)前項以外之現有巷道，直轄市、縣(市)(局)主管建築機關，認有必要時得另定建築線；其辦法於建築管理規則中定之。」第101條規定：「直轄市、縣(市)政府得依據地方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。」據此授權，高雄市政府於101年5月1日制定、103年9月1日修正發布之行為時高市建管自治條例第4條第2款、第6款規定：「基地臨接供公眾通行之現有巷道，其最小寬度2公尺以上並符合下列規定之一者，得申請指定建築線後申請建築：……現有巷道旁已有編釘門牌房屋2戶以上，且其門牌編釘或戶籍登記已逾20年。……。經主管機關認定為現有巷道。」
(二)依行政訴訟法第4條第1項規定，人民因不服中央或地方機關之行政處分，而循訴願及撤銷訴訟請求救濟者，並非專以受處分人為限，行政處分相對人以外之利害關係第三人，主觀上認為行政處分違法損害其權利或法律上之利益，亦得依上開規定提起訴願及撤銷訴訟。查系爭巷道部分位於上訴人所有系爭土地範圍內，尤炯仁以系爭基地東側臨接之系爭巷道為現有巷道，申請指定建築線，經被上訴人以系爭巷道業經前處分指定建築線在案，因認系爭基地面臨之系爭巷道，符合行為時高市建管自治條例第4條第6款所稱之現有巷道，以原處分予以指定建築線應自該現有巷道中心退縮2公尺建築等情，為原審依法確認之事實，核與卷內證據相符。則上訴人主張被上訴人未經實際測量現有巷道寬度，其建築線指定圖將現有巷道範圍繪製於系爭土地之原有建築物內部，認為原處分損害上訴人對系爭土地使用權益，自具有法律上利害關係，依行政訴訟法第4條第1項規定，上訴人先位聲明請求撤銷原處分及該訴願決定，即屬合法。
(三)而原判決駁回上訴人請求撤銷原處分及該訴願決定之先位聲明與備位聲明確認系爭基地臨接系爭巷道之現有巷道法律關係不存在之訴，無非採認被上訴人之主張，以系爭巷道寬度均達2公尺以上，且系爭巷道除經前處分指定為現有巷道外，早於66年間即經前高雄縣政府核發之使用執照地盤圖標示為「既成道路」，並陸續經高雄縣建設局於系爭簡便行文表檢附建築線指定書圖認定系爭巷道為現有巷道；暨系爭巷道旁設有門牌號碼建樹路勝利巷1號及2號房屋，均為66年間初編，核符101年高市建管自治條例第4條第1項第2款(內容與行為時同自治條例第4條第2款相同)規定之現有巷道，前處分予以指定建築線，並無違誤，因認被上訴人依行為時高市建管自治條例第4條第6款規定，作成原處分指定建築線處分，於法亦無不合，固非無見。
(四)惟按，行政處分經通知生效後，發生存續力，在未遭撤銷、廢止或因其他事由失效前，其效力繼續存在，處分機關與相對人(或利害關係人)同受該行政處分規制內容之拘束；且有效之行政處分，應為處分機關以外之其他國家機關（包括法院）所尊重，並以之為既存之構成要件事實，作為其本身決定之基礎，此即行政處分之構成要件效力。又，所謂行政處分之構成要件效力，係指行政處分之「規制內容」(即行政處分之主旨或主文部分)對處分機關以外其他國家機關之拘束力而言，至於作為行政處分規制內容基礎之「事實與法律認定」(即行政處分之理由部分)，是否對其他機關或法院發生拘束力，則屬行政處分之「確認效力」問題。原則上，除法律有特別規定外，行政處分之理由中所為事實認定或法律上判斷，對其他機關或法院不生拘束力。
(五)經查：
1.被上訴人主張系爭巷道符合行為時高市建管自治條例第4條第6款規定：「經主管機關認定為『現有巷道』」者，依其作成原處分所依據之前處分及其於原審提出高雄縣建設局所為之系爭簡便行文表(見原處分卷第29-31頁、原審卷第191-219頁)，均屬被上訴人或高雄縣建設局依人民申請所為之指定建築線處分，依上說明，前處分及系爭簡便行文表於送達生效後所生之存續力及構成要件效力，為被上訴人或高雄縣建設局於處分主旨所為指定建築線之規制內容，至該等處分於建築線指定圖認定系爭巷道為現有巷道者，係被上訴人或高雄縣建設局據以作成指定建築線處分之理由，因無法規特別規定承認其有確認效力，對於利害關係人之上訴人與處分機關以外之其他行政機關或法院均無拘束力。另被上訴人於原審主張系爭巷道於66年間即經前高雄縣政府核發之使用執照地盤圖標示為「既成道路」一節，並未提出任何使用執照以為證明，且依前述，縱前高雄縣政府於核發使用執照處分書圖內標示系爭巷道為既成道路，亦僅屬處分之事實或理由，不能拘束上訴人或法院。故而，系爭巷道是否符合既成道路之要件？前處分及系爭簡便行文表於處分理由所為系爭巷道為現有巷道之事實認定與法律判斷，是否合法？暨上開行政處分所認定既有道路或現有巷道之內容為何，可否作為被上訴人作成原處分指定建築線之依據，均屬事實審法院於審查原處分是否合法時，所應調查確認之事實。原審未盡職權調查義務，逕以系爭巷道業經前處分指定為現有巷道，且經前高雄縣政府核發之使用執照地盤圖標示為「既成道路」，並經高雄縣建設局於系爭簡便行文表之建築線指定書圖認定為現有巷道，遽論被上訴人依行為時高市建管自治條例第4條第6款規定，認定系爭巷道為現有巷道，作成原處分予以指定建築線，並無違誤，自有適用法規不當及不適用行政訴訟法第125條第1項規定之違法。
2.此外，依被上訴人於前處分檢附之建築線指定圖所示(見原處分卷第197頁)，系爭巷道雖經該案申請人劃屬「現有巷道」範圍，惟前處分之申請基地(即高雄市橋頭區建樹段395地號土地)並未臨接系爭巷道；前處分以上開申請基地臨接之「現有巷道」而指定建築線者，亦未包括系爭巷道在內，且其建築線指定圖經標註現有巷道寬度達2公尺以上者，亦僅限於申請基地臨接之現有巷道範圍，系爭巷道並未標註任何寬度記載，則被上訴人以前處分指定建築線時，其建築線指定圖認定之現有巷道範圍，是否包括系爭巷道？及系爭巷道最小寬度是否達2公尺以上，而符合101年高市建管自治條例第4條第1項第2款規定之要件，得申請指定建築線，均有疑義？再者，經比對前處分、原處分之建築線指定圖(見原處分卷第29-31、195-197頁)，前處分之建築線指定圖劃定系爭巷道為現有巷道範圍者，包括上訴人之系爭土地及系爭基地內之387地號土地在內，並以系爭土地與387地號之地界為現有巷道之中心線，但原處分於建築線指定圖劃定系爭巷道為現有巷道者，全部坐落系爭土地及同段377-2地號土地範圍內，並以上開2筆土地與387地號之地界為現有巷道邊界線，明顯與前處分之建築線指定圖劃定系爭巷道屬「現有巷道」之範圍及界線均不同；而被上訴人於原審雖主張經派員至現場丈量結果，系爭巷道寬度均達2公尺以上等語，然未提出任何勘查紀錄或複丈成果圖等相關證據資料以為證明。依此，上訴人質疑被上訴人未實地測量系爭巷道是否達2公尺以上，並指摘被上訴人以前處分為基礎認定系爭巷道為現有巷道，作成原處分，有事實認定錯誤之違法，洵非全然無稽。則原審未調查詳究前處分所認定現有巷道之具體內容為何，及其認定是否可作為原處分指定建築線之依據，而逕採納被上訴人之主張，認系爭巷道最小寬度已達2公尺以上，且巷道旁自66年起編釘有門牌號碼建樹路勝利巷1號及2號房屋，已逾20年以上，核符101年高市建管自治條例第4條第1項第2款規定，前處分認定為現有巷道並無違誤，被上訴人依行為時高市建管自治條例第4條第6款規定，予以指定建築線，即無不合，而為維持原處分之判決，並駁回上訴人備位聲明確認系爭基地臨接系爭巷道之現有巷道法律關係不存在之訴，亦有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條規定及理由不備之違法。
(六)人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上利益者，應依行政訴訟法第4條第1項規定，提起訴願及撤銷訴訟請求救濟。而所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言(訴願法第3條第1項、行政程序法第92條第1項參照)。是以，如對於非行政處分提起撤銷訴訟，其起訴即欠缺訴訟合法要件，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款所規定不備其他要件而不能補正，以裁定駁回其訴。上訴人主張被上訴人以原處分核准系爭基地指定建築線，未經實地測量現有巷道寬度，其建築線指定圖將現有巷道範圍繪製於上訴人所有系爭土地之原有建築物內部，認為原處分損害上訴人對系爭土地使用權益者，依上開行政訴訟法第4條第1項規定，應以原處分為對象，提起訴願及撤銷訴訟請求救濟，方為正當行政救濟程序，上訴人亦循序提起先位聲明撤銷原處分及該訴願決定之訴，業經論述如前。故而，上訴人因不服原處分，復陸續於106年5月3日、同年9月27日、同年11月9日具文向被上訴人及高市政風處提出申請書，申請撤銷原處分，迭經被上訴人以系爭4復函回復原處分並無違誤，請上訴人另循高市○○道辦法辦理等語，核屬單純之事實敘述及理由說明，不生任何法律效果，即未於原處分外，對上訴人發生新的規制效力，自非行政處分，依上開說明，上訴人對系爭4復函提起撤銷訴訟，其起訴自屬不備要件，應予裁定駁回，原審以上訴人起訴不合法，判決駁回此部分上訴人先位聲明之訴，結論並無不合，應予維持。
(七)綜上所述，原判決駁回上訴人先位聲明關於撤銷系爭4復函及該訴願決定之訴，核無違誤，上訴意旨指摘此部分原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。另原判決駁回上訴人請求撤銷原處分及該訴願決定之先位聲明與備位聲明確認系爭基地臨接系爭巷道之現有巷道法律關係不存在之訴，既有如上所述與判決結論有影響之違法，上訴意旨求予廢棄，即有理由，惟因此部分事證有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，爰將此部分原判決廢棄，發回原審更為適法之裁判。又上訴人於先位聲明請求撤銷原處分及該訴願決定之結果，將致申請指定建築線之原處分相對人尤炯仁之權益受損害，依行政訴訟法第42條第1項規定，法院得依職權裁定命尤炯仁獨立參加訴訟，原審更為審理時，應就此部分併予注意而為適法處理，附予指明。
六、據上論結，上訴人之上訴為一部有理由、一部無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 3 月 4 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 曹 瑞 卿法官 林 惠 瑜法官 高 愈 杰法官 蕭 惠 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 3 月 4 日
書記官 高 玉 潔