最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第154號上 訴 人 黃隆昌(兼黃葉彩審之承受訴訟人)
黃巧麗(兼黃葉彩審之承受訴訟人)黃婕瑄黃裔芳上二人共同法定代理人 黃銘洲
黃允僑上 訴 人 黃銘洲(黃葉彩審之承受訴訟人)上 訴 人 黃金喜(黃葉彩審之承受訴訟人)共 同訴訟代理人 楊錫楨 律師被 上訴 人 彰化縣政府代 表 人 王惠美上列當事人間市地重劃事件，上訴人對於中華民國106年9月27日臺中高等行政法院106年度訴更一字第7號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣內政部前以民國98年8月24日內授中辦地字第0980048639號函，核定彰化縣第8期員林都市計畫整體開發單元1-10市地重劃計畫書，被上訴人據以98年9月17日府地價字第0000000000A號公告實施（公告期間為98年9月25日至98年10月26日止計30日），並於101年6月11日以府地價字第1010163234號公告巿地重劃區之土地分配各項圖冊（公告期間自101年6月19日起至101年7月19日止）。上訴人所有重劃前位於彰化縣○○鎮○○段○○號（上訴人黃隆昌所有）、53地號（原上訴人黃葉彩審所有，提起本件上訴後，於107年1月15日死亡，已由繼承人黃隆昌、黃巧麗、黃銘洲聲明承受訴訟，及由本院另以裁定命繼承人黃金喜承受訴訟）、54地號（上訴人黃巧麗所有）、56、58地號（上訴人黃婕瑄、黃裔芳2人共有）等土地（下合稱系爭土地），重劃後分別獲配○○段11
80、1181、1182、1193地號土地。上訴人因不服重劃前後地價評議及重劃後土地分配比例，於公告期間提出異議，經被上訴人查處，以102年4月1日府地價字第1020095548號、第0000000000號、第0000000000號及第0000000000號分別函復上訴人。上訴人不服，於102年4月30日提起訴願，經內政部以102年5月21日台內訴字第1020199579號函，請被上訴人依市地重劃實施辦法第35條第4項之調處程序辦理。嗣經被上訴人調處不成，乃擬具維持原公告結果之處理意見，以102年12月13日府地價字第1020396242號函檢送調處紀錄及相關資料，報請內政部裁決。內政部再以103年2月5日內授中辦地字第1036650245號函復被上訴人，同意依所擬處理意見辦理，被上訴人乃據以103年2月12日府地價字第1030040406號函（下稱原處分）復上訴人，按原公告分配結果辦理。上訴人不服，乃於103年2月25日向內政部提起訴願，惟內政部於103年3月14日以臺內訴字第1030115688號函通知上訴人表示應以前揭內政部103年2月5日內授中辦地字第1036650245號函為訴願不服之標的，並同時將上訴人所提訴願案移送行政院審議（上訴人亦於103年3月31日向行政院提起訴願），然經行政院於103年6月26日以院臺訴字第1030136146號決定書駁回其訴願。上訴人不服，提起行政訴訟，經臺中高等行政法院於103年12月11日以103年度訴字第303號判決駁回其訴，上訴人仍不服，提起上訴，經本院以104年度判字第573號判決廢棄該判決，發回原法院更為審理。復經臺中高等行政法院於105年2月18日以104年度訴更一字第33號判決認應以原處分為訴願不服之標的，並以內政部為訴願管轄機關，而撤銷行政院103年6月26日院臺訴字第1030136146號訴願決定（未經上訴而確定）。嗣經內政部作成105年4月25日台內訴字第1050027663號訴願決定駁回其訴願（下稱訴願決定），訴願決定書於105年4月27日對黃葉彩審（兼其餘訴願人之共同特別代理人）之訴願書所載地址（彰化縣○○市○○路○號）為送達，並經訴外人「林美秀」簽收在案。上訴人不服訴願決定，於105年9月26日向臺中高等行政法院提起撤銷訴訟，經臺中高等行政法院以其起訴已逾2個月之法定期間，而以105年度訴字第342號裁定駁回，上訴人仍不服，提起抗告，經本院106年度裁字第629號裁定廢棄該裁定，並發回臺中高等行政法院更為審理。經原審法院判決駁回其訴後，黃葉彩審、黃隆昌、黃巧麗、黃婕瑄及黃裔芳共同委任楊錫楨律師為訴訟代理人提起本件上訴，嗣黃葉彩審於107年1月15日死亡，經繼承人黃隆昌、黃巧麗、黃銘洲委任訴訟代理人楊錫楨律師聲明承受訴訟，並由本院另以裁定命繼承人黃金喜承受訴訟；就黃葉彩審上訴部分之訴訟標的，對全體繼承人必須合一確定，上訴人即繼承人黃隆昌、黃巧麗、黃銘洲委任訴訟代理人之有利於共同訴訟之行為，其效力及於繼承人黃金喜。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠林美秀僅係黃葉彩審（兼其餘上訴人之共同訴願人特別代理人）之訴願書記載地址（彰化縣○○市○○路○號）承租人即訴外人陳建昌所經營「金蓓兒男女美容事業社」所僱用之會計，其顯非黃葉彩審之同居人、受雇人或願代為收受文書而居住於同一住宅之主人。前審未依職權加以調查釐清（包括向林美秀查證其是否曾獲授權代收黃葉彩審之郵件，何時轉交本件內政部105年4月25日台內訴字第1050027663號訴願決定書？），徒以林美秀曾於102年4月3日代為簽收被上訴人所發102年4月1日府地價字第1020095677號函，及上訴人於102年5月1日之訴願書上記載「黃巧麗等5人係於102年4月3日收受該行政處分」，即推斷林美秀有轉交該102年4月1日函，且黃葉彩審自102年起有委託並授權林美秀為其「應送達處所接收郵件人員」，進而認定本件內政部訴願決定書於105年4月27日對黃葉彩審之訴願書所載地址（彰化縣○○市○○路○號）為送達，經林美秀以「受雇人」身分簽收，依訴願法第46條、第47條準用行政訴訟法第71條第1項、第72條第2項規定，視為黃葉彩審「同居人」或「受雇人」，其送達依法無不合，上訴人遲至105年9月26日始提起本件撤銷訴訟，已經逾越2個月之法定不變期間云云，自屬有誤。基於上開理由，本院106年度裁字第629號裁定，乃將臺中高等行政法院105年度訴字第342號裁定廢棄，應認上訴人起訴未逾訴願法第90條所規定之2個月法定期間。㈡100年9月6日彰化縣地價及標準地價評議委員會（下稱彰化縣地評會）100年第3次委員會之決議是否具合法性？並進而使被上訴人101年6月11日府地價字第1010163234號所發布之公告欠缺合法性：⒈依93年3月26日修正之地價及標準地價評議委員會組織規程（下稱組織規程）第4條及第7條規定可知，地價評議委員之組成，可分為機關團體代表及非機關團體代表兩種。前者係指組織規程第4條第1項第1、5、6、7、8、9、10款，後者係指同條項第2、3、4、11、12、13、14款之人。前者乃係代表所屬機關團體出任委員，應隨其本職進退外，如未能親自出席時，得指派代表出席，由該代表出席者列入出席人數，並參與會議發言及表決；如屬於後者之委員，則應親自出席會議，不得由他人代理，應可認定，且組織規程第4條第1項第1款至第14款均屬由直轄市或縣（市）政府所「遴聘」之委員，僅委員會中之其中一人為主任委員，由直轄市市長或副市長、縣（市）長或副縣（市）長「兼任」；一人為副主任委員，由直轄市政府或縣（市）政府祕書長或副秘書長「兼任」，其餘遴聘人員非屬兼任，應可認定。依彰化縣地評會委員名冊之記載可知，訴外人周傑現職為被上訴人建設處處長，具有建設或農林主管之委員資格，訴外人陳大倫現職為彰化縣地方稅務局局長，具有稅捐主管之委員資格，該二人分屬該規程第4條第1項第14款「建設或農業主管人員」、第12款「財政或稅捐主管人員」之具有遴聘資格者之委員，並非兼任委員，亦非屬組織規程第4條第1項所列之機關、團體之代表，自應親自出席會議，不得指派代表出席。基此，本件系爭市地重劃計畫書，經內政部核定、被上訴人公告後，乃由被上訴人於100年9月6日召開彰化縣地評會100年第3次委員會，被上訴人召開上開委員會時，周傑委員係由訴外人林基彰代理，陳大倫委員係由訴外人黃錦珠代理出席該次會議，而被上訴人人員在臺中高等行政法院103年度訴字第303號準備程序時亦表示：被上訴人參與的委員其中之一是被上訴人建設處處長兼任委員、黃錦珠是地方稅務局的課長，林基彰是建設處的技正云云，可證明由不具委員身分之林基彰、黃錦珠參與該會議並行使專屬委員權限之權利，可認定該次會議係違法無效（違反平均地權條例第4條、組織規程第7條第2項本文規定、司法院釋字第462號解釋意旨參照），所作成之處理意見「擬依上開說明所擬之重劃前、後地價作為本案計算公共設施用地負擔、費用負擔、土地交換分配及依法領取差額地價與繳納差額地價之標準」亦屬無效，故根據上開會議之處理意見，由被上訴人就上訴人所有系爭土地所評定之重劃前地價及重劃後地價，並據以分配重劃後上訴人所應得之土地坐落位置及面積，而以101年6月11日府地價字第1010163234號所發布之公告，亦屬無效。⒉依93年3月26日修正之組織規程第6條第1項、第7條及93年4月29日地價及標準地價評議委員會評議會議作業規範第5點、第8點規定可知，之所以要求地價及標準地價評議委員會開會評議時，除全程錄音外，應將評議過程連同委員發言要點作成書面紀錄，其目的在於確認議案是否取得出席委員過半數之同意，對於議案是否經過出席委員之實體討論及實質評議，以符合上開會議作業規範第1條使地價評議作業公平合理之規範目的。上訴人主張彰化縣地評會100年第3次委員會，僅根據亞興測量有限公司（下稱亞興測量公司）所提供及主導之意見照單全收，而未實質審查，及該次會議紀錄未記載參與委員發言摘要，而照案通過，可證明該次會議並未進行實質審查，違反上開組織規程等規定，程序違法而無效；另依該次委員會會議紀錄內容可知，僅記載對於第一案案由：「本縣第八期員林都市計畫整體開發單元1-10市地重劃區重劃前後地價評議一案」，由提案單位被上訴人地政處為說明並提出處理意見後，即由該委員會作成決議「所擬定不足配地者之重劃後地價，於不違反市地重劃實施辦法第53條規定情形下，本案照案通過。
」等語外，其他關於參加委員之發言要點及評議過程等攸關該議案是否經出席委員過半數同意而得決議等內容，均未見記載於該會議紀錄之書面。且迄今為止被上訴人對於該委員會有實質討論及審查，並未提證據據以證明，可認為該審查會之審查程序進行違法，應可認定。⒊本件之違法事實與本院103年度判字第198號判決類似，爰說明如下：依彰化縣地評會100年第3次委員會會議紀錄六討論提案第一案說明三(四)重劃前地價之記載可知：⑴本件市地重劃案，包含員林鎮、大村鄉、埔心鄉三個轄區，共計17個地段，約2,955筆土地，私有地主約3,623人，9個公有管理單位，總面積約18
4.59公頃。該等土地重劃前、後地價查估作業由亞興測量公司辦理完竣後，交由彰化縣地評會審議通過，然卻將本件市地重劃，先劃分3個基準地價區段，後再細分為35種重劃前宗地地價，以上訴人所有系爭土地所在之單元1，亦僅有約5種宗地地價，並未依循市地重劃實施辦法第20條第1款規定「分別估計重劃前『各宗土地』地價」，亞興測量公司所為地價查估程序及彰化縣地評會據此為之審議，已違上開規定。被上訴人雖在臺中高等行政法院103年度訴字第303號準備程序時辯稱在重劃前，地價評議委員會有對各宗土地分別評定地價等語，卻未見其提出書面資料證明，是其辯解，不足採信。⑵依亞興測量公司所製作而由彰化縣地評會據以審議通過之「重劃前地價評議圖」可知，係將系爭重劃土地劃分3個基準地價區段，金額分別為1：23,000元／㎡、2：21,000元／㎡、3：20,000元／㎡，最低與最高之基準地價僅相差3,000元，後再細分重劃前宗地地價從8,200元／㎡至29,000元／㎡不等，共計35種重劃前宗地地價，最低與最高之宗地地價相差20,800元，復以上訴人所有系爭土地所在之單元1亦僅有數種重劃前宗地地價（上訴人仔細分析重劃前地價圖例結果約有5種宗地地價），另在上訴人所有土地係三面臨路，訴外人黃文欽所有和平段70地號土地為袋地之重大差異性下，卻均被評定為上訴人所有系爭土地與黃文欽所有70地號土地之重劃前地價同為23,000元／㎡；更何況，上訴人所有系爭土地所在位置，在重劃前及重劃後仍維持三面臨路，道路之寬度亦未改變，且本件市地重劃案，包含員林鎮、大村鄉、埔心鄉三個轄區，共計17個地段，約2,955筆土地，私有地主約3,623人，9個公有管理單位，總面積約184.59公頃，各該宗地位置、地勢、交通、使用狀況不一，何以「重劃前」查估之最低與最高之基準地價僅相差3,000元？最低與最高之宗地地價相差20,800元？在上訴人所有系爭土地與訴外人黃文欽所有70地號土地，有上開差異性之下，渠等之重劃前地價卻均相同？顯然本件地價之查估與經驗法則有所違背；另所謂「重劃前基準地價」或據此所細分之「35種重劃前宗地地價」，所根據之法令依據或事實為何？均未見被上訴人說明，可證明本件市地重劃確實違反市地重劃實施辦法第20條第1款規定外，與經驗法則亦有所違背。⑶依彰化縣地評會100年第3次委員會會議紀錄可知，係將繁榮街道路線價區段宗地單位地價計算原則，由該評議委員會當場審定後，作為本件市地重劃之重劃前地價之評價標準，顯然違反應由直轄市或縣市地政機關即被上訴人訂定之規定（依組織規程第3條規定可知，上開計算原則非屬彰化縣地評會之權責），違背法令甚明。⑷依被上訴人在臺中高等行政法院103年度訴字第303號審理中，曾以103年11月7日行政訴訟補充答辯狀辯稱：係將上訴人所有系爭土地及黃文欽所有70地號土地，以無其他加權條件，故均評定重劃前地價為23,000元／㎡。然依該書狀附件3明細表可知，上訴人之繁榮街道加權因素雖評定為0，但亞興測量公司及彰化縣地評會，卻未依上開地價調查估計規則第23條第2款，以區段地價作為宗地地價之規定，並依同規則第21條第1項第1款規定，參考買賣實例，而評定上訴人所有系爭土地在重劃前之地價，此從該次會議紀錄對於重劃前地價，並未參考買賣實例，而僅在重劃後地價有參酌買賣實例之記載可得證明，故上開地價評議委員會之審議結果就重劃前地價之評定方式確實違法。⑸進一步而言，在無法令之規定或法律之授權下，因彰化縣地評會創設「基準地價」、「地價調整加權評量原則」，並以上開方式評定重劃前之地價，而未依上開規定，細分各宗土地位置等因素之差異性，未針對各宗土地評定重劃前之地價，導致重劃前，上訴人所有土地係三面臨路，訴外人黃文欽所有和平段70地號土地為袋地之重大差異性下，卻均被評定為上訴人所有系爭土地與黃文欽所有系爭70地號土地之重劃前地價同為23,000元／㎡，此不公平之結果，均係彰化縣政府違反市地重劃辦法規定所致。即因如此，經重劃後，上訴人所有土地仍為三面臨路，道路位置寬度均相同，而黃文欽所取得之土地即1247地號土地變為三面臨路，在分配比例方面，黃文欽為53.78％，上訴人約57％～58％（在本件市地重劃區內，上訴人黃巧麗所有土地○○○鎮○○段○○○號、登記面積343.47㎡、取配面積343.47㎡、重劃後為同段1181地號、面積197.06㎡、持分面積197.06㎡；上訴人黃隆昌所有土地○○○鎮○○段○○號、登記面積446.13㎡、取配面積
446.13㎡、重劃後為同地段1180地號、面積255.96㎡、持分面積255.96㎡；黃葉彩審所有土地○○○鎮○○段○○○號、登記面積389.35㎡、取配面積389.35㎡、重劃後為同地段1182地號、面積223.38㎡、持分面積為223.38㎡；上訴人黃婕瑄、黃裔芳所有土地各○○○鎮○○段○○號、登記面積343.86㎡、取配面積171.93㎡○○○鎮○○段○○號、登記面積64
3.61㎡、取配面積321.80㎡、重劃後各為同地段1193地號、面積578.89㎡、持分面積289.44㎡）黃文欽僅略少上訴人3.28％～4.28％之不公平現象，此均肇因於被上訴人在本件市地重劃違反規定所致。㈢在被上訴人公告市地重劃土地分配結果後，因上訴人不服系爭土地重劃後之土地分配，乃依市地重劃實施辦法第35條第4項規定，由兩造進行二次調處〔102年6月13日彰化縣市地重劃委員會102年第2次委員會（第1次調處會議）及102年12月4日土地分配調處會議（第2次調處會議）〕。⒈於第1次調處會議中，僅由業務單位為報告說明調處之原因及依據，但卻由規劃單位亞興測量公司針對上訴人異議理由為回應，被上訴人出席人員則未針對上訴人意見為任何回應，即作成有關重劃前後地價問題，地價評議委員會於評議時應已考量相關法令規定與評定原則，本會尊重其評定結果。依查處結果報請內政部裁決之決議，此有該會議紀錄為證。對於第1次調處，依被上訴人在臺中高等行政法院103年度訴字第303號審理中所提出之行政訴訟補充資料可知，被上訴人人員亦承認該次會議僅進行20分鐘。如依該份會議紀錄所記載內容可知，光陳述該會議紀錄之文字時間，即約20分鐘左右（如再加上業務單位說明案情，時間則不只20分鐘），在此情況之下如可能進行實質調處？且內政部102年10月24日內授中辦地字第1026652050號函，亦指摘被上訴人對於該次決議事項，僅以依查處結果辦理而未說明具體處理意見等語，亦認為該次會議亦有違失。故被上訴人辯稱當時有請業務單位說明案情及有進行實質調處等語，顯然不足採信，該次會議之進行未符合市地重劃實施辦法第35條第4項規定。⒉於第2次調處會議中，亦僅由亞興測量公司人員針對土地分配為說明後，即作成土地所有權人認為本案重劃後地價過高，導致土地分配比率太低，全案呈內政部裁決之會議結論，此亦有該會議紀錄為證。依該會議紀錄內容可知，僅為土地分配之說明，且被上訴人人員在臺中高等行政法院103年度訴字第303號於103年11月11日開庭時，亦承認該會議僅為相關法令之說明，故雙方根本未進入實質面之調處，應可認定。且被上訴人竟在該次會議後，將「惠農段1180地號等4筆土地分配比例及重劃後地價查估補充說明」之內容，附在被上訴人102年12月13日府地價字第1020396264號函寄給內政部之公文後面，以事後方式副知上訴人，而未事先在該次會議中對上訴人進行說明及討論，更證明該次會議之進行未符合市地重劃實施辦法第35條第4項規定。是從上開說明可知，顯然前開2次調處會議並未進行實質上之調處，與市地重劃實施辦法第35條第4項規定，應由主管機關實質依法踐行之調處程序不符；更何況，該等會議紀錄並未就與上訴人所分配取得土地有關之同地段全部土地之分配比例情形完整揭露給上訴人知悉，使上訴人知悉所受土地之分配是否符合比例原則及平等原則，以瞭解被上訴人對於土地分配有無違法性，即被上訴人應就與系爭土地同路段之其他全部土地分配所由之事實及理由為何？上揭全部土地，所根據之地價因素、街廓深度、土地座向、公共設施服務範圍、面臨道路寬度、地形坵塊方整性、嫌惡設施、地區發展程度為何？等相關事實資料揭露，並分別說明據以評價之過程，始能證明對於上訴人所有系爭土地之分配並未違反比例原則及平等原則，方屬實質調處應有作為。故該等會議違反市地重劃實施辦法第35條第4項規定甚明。更何況，被上訴人人員在臺中高等行政法院103年度訴字第303號審理時亦承認，協調會係由亞興測量公司人員對於重劃細節提出說明，被上訴人人員僅掌控現場，更可證明未進行實質調處之事實。既然上開2次調處會議之進行未符合市地重劃實施辦法第35條第4項規定，自不應由被上訴人以調處不成立為由，擬具處理意見，而以102年12月13日府地價字第1020396242號函請內政部裁決，續由內政部以103年2月5日內授中辦地字第1036650245號函同意依被上訴人所擬處理意見維持原公告結果辦理，最後再由被上訴人根據內政部該裁決函文，對上訴人為原處分，故原處分之前階段調處程序既有違法，則原處分亦當然違法等語，為此請求判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人於原審答辯意旨略謂：㈠依93年3月26日修正之「組織規程」第7條第2項、第3項及行政程序法第2條第2項規定，被上訴人為自治行政機關，彰化縣地評會100年9月6日召開第3次委員會時，周傑委員擔任被上訴人建設處處長、陳大倫委員擔任彰化縣地方稅務局局長，均為機關代表兼任之委員，指定該處視導林基彰、該局科長黃錦珠代表出席，代理執行委員職務，與組織規程規定並無違誤。㈡依組織規程第4條規定，彰化縣地評會委員係由不動產估價師、地政、法律、工程、都市計畫專家學者等對地價有專門知識之人士所組成，具有專業性；委員會係經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，會議過程全程錄音，並將委員討論要點作成會議紀錄，上訴人認為彰化縣地評會100年第3次委員會議未進行實質審查，顯有誤解。
另依組織規程所設置之任務編組，地價及標準地價評議委員會係非具有單獨法定地位之行政機關，自非屬合議制機關，是該會議紀錄非屬政府資訊公開法第7條規定應主動公開之事項，且同法第18條規定，該地價及標準地價評議委員會作成之地價評議……等會議紀錄，自非政府資訊公開法第7條第1項第10款規定應予主動公開之政府資訊；又地價及標準地價委員會開會紀錄內容，屬機關內部意見或委員間意見交換及思辨過程之資訊，係該委員會作為意思決定前之準備作業，為使決策周詳，……，政府機關內部意見或與其他機關間之意見交換，如予公開提供，因有礙該機關最後決定之作成且易滋困擾，依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，自得拒絕提供；再者，上訴人申請提供之上開資訊，僅關乎其個人之權益事項，與公益無涉，亦不符同法第18條第1項第3款但書規定。㈢被上訴人第8期員林都市計畫整體開發單元1-10市地重劃區重劃前後地價評議及本案重劃前地價查估：⒈本區係依「擬定員林都市計畫（整體開發單元1-10）細部計畫」附帶條件規定應以市地重劃方式開發，由「農業區」變更為「住宅區」之整體開發區，重劃前各宗土地同屬限制建築土地；本區重劃後分配2,628筆土地，除部分涉及訴訟中土地外（約3案，6筆土地），於103年7月已重劃完成。
⒉依平均地權條例施行細則第81條及市地重劃實施辦法第20條規定，主辦機關於辦理市地重劃時依據該區特性擬定各項調整因素及調整權重，訂定全區重劃前每宗土地地價，該地價為相對值，即作為與他筆土地之比較，以區分宗地優劣，反映各宗地之差異性，並兼顧其公平性，使參與重劃之每一位地主其負擔與受益均能趨於一致，即於「同中求異」，區分重劃受益比例；因此，重劃前後地價之評定，有別於公告地價、公告土地現值與市價，依市地重劃實施辦法第29條規定之重劃負擔及分配面積計算公式：「G＝〔a（1－A×B）－Rw×F×1－S×2〕（1－C）」，亦以「宗地地價上漲率A」區別重劃受益比例，並非僅考量地價之「絕對值」而是取其「相對值」，故不致於因加權級距差額假設值之不同而影響土地分配的公平性。⒊本區重劃前後地價，係由亞興測量公司及不動產估價師，依平均地權條例施行細則第81條及市地重劃實施辦法第20條規定，擬訂查估原則（依本區環鎮特性訂定加權因子等），逐筆查估後，將相互比較、加權計算後之重劃前各筆宗地地價及重劃後各區段地價，載明於重劃前後地價評議表，提案（含前開評議表）經彰化縣地評會100年第3次委員會審議通過，作為計算重劃負擔、土地交換分配、繳領差額地價之標準。⒋本區重劃前包含3個市鄉鎮、10個整體開發單元、17個地段，土地達2,955筆，依市地重劃實施辦法第20條規定調查土地使用、當期公告現值（全區平均每平方公尺8,851元，各單元則介於每平方公尺8,511元至9,421元之間）……等相關資料，為反映出各宗地之差異性，並兼顧其公平性，依當時發展現況劃分基準地價區段○○○區○○○路、浮圳路以北）：單元1、10（鄰近新興開發社區），基準地價為每平方公尺23,000元○○○區○○○路、浮圳路以南，員鹿路、員水路以北）：單元2、3、8、9（鄰近員林舊市街區），基準地價為每平方公尺21,000元○○○區○○○路、員水路以南）：單元4、5、6、7（偏離市中心發展區），基準地價為每平方公尺20,000元，再依據地價調整加權評量原則調整（每一級距差額為每平方公尺1,000元），加權項目包含當期公告現值、編定地目、繁榮街道、發展阻隔及地形狹長畸零等影響地價因素，調整後計算出每筆宗地之重劃前地價，本區重劃前宗地地價最低為每平方公尺8,200元，最高為每平方公尺29,000元，最高與最低地價每平方公尺相差20,800元，已反映各宗土地條件不同等情形，並符合平均地權條例施行細則第81條規定；承上，本區重劃前為農業區，各宗土地同屬限制建築土地，因基本條件相差不大，為反映各宗地之差異性，以當時發展現況（程度）劃分出3種作為基準之地價區段，再調查各筆宗地之各項加權因子計算而得重劃前各宗土地之宗地地價，本區有2,955筆重劃前宗地地價，係經統計後才區分出35種不同地價，如本區2,955筆土地於查估當時因其加權條件變動（如公告現值調動），統計時可能產生更多或更少種宗地地價；又上開加權因子之「繁榮街道」，係指重劃區內較為繁榮之中山路（1段及2段）、靜修路、員鹿路、員集路、員東路，重劃前宗地面臨上開街道，其加權級數為3，與地價調查估計規則中之繁榮街道路線價（計算公告地價、現值）有別。⒌本案重劃前土地位於第一區（鄰近新興開發社區，單元1，基準地價為每平方公尺23,000元），其地目為「田」地目、公告現值為每平方公尺9,500元，且無其他加權條件，故系爭土地重劃前評定宗地地價為每平方公尺23,000元，又系爭土地及黃文欽所有和平段70地號土地重劃前均作農作使用，且無其他加權條件，故評定之重劃前宗地地價同為每平方公尺23,000元。㈣本區土地分配異議處理係依市地重劃實施辦法第35條規定辦理，另依市地重劃實施辦法第18條規定，被上訴人將本區重劃前後地價查估、土地分配等重劃業務委託亞興測量公司辦理，本案於102年6月13日提被上訴人市地重劃委員會102年第2次委員會所進行之第1次調處，會議當時主席請業務單位說明案情，由本區承攬廠商亞興測量公司代業務單位說明並無不符，且與會之市地重劃委員會委員合議先請上訴人代理人陳述意見，委員提問瞭解後始請上訴人代理人離席，再詳予研析討論後作成決議，會議紀錄並送上訴人；另102年12月4日之第2次調處會議，被上訴人將土地分配之法令依據及計算公式分別明列，並向上訴人代理人說明。以上2次調處會議，被上訴人已踐行實質調處，惟上訴人對彰化縣地評會評定之重劃前地價不認同，經調處後仍有異議，遂依市地重劃實施辦法第35條第4項規定函報內政部裁決之，並經內政部103年2月5日內授中辦地字第1036650245號函復，同意維持原公告結果辦理土地分配；本案異議處理業經查處、調處，並經內政部裁決，符合市地重劃實施辦法第35條第4項規定等語，為此請求判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠本件訴願決定書之送達，係送達至訴願書所載地址（彰化縣○○市○○路○號），由「受雇人」林美秀於105年4月27日簽收，此有送達證書附訴願卷足稽。而林美秀係承租上開地址經營「金蓓兒男女美容事業社」之陳建昌所僱用之會計，其顯非本件訴願人黃葉彩審（兼其餘訴願人之共同特別代理人）之同居人、受雇人或願為代為收受文書而居住於同一住宅之主人。另林美秀於原審審理時亦證稱：只要信件的送達地址是莒光路699號，我們都會收受，黃葉彩審未委託我代收信件，於105年4月27日收受黃葉彩審之信件後，何時轉交因時間很久已忘記了等語。是既無法證明上訴人於收受訴願決定書後已逾2個月之法定起訴期間始提起本件訴訟，自應對上訴人主張其於105年9月7日始收受轉交之訴願決定書為有利認定，認本件起訴未逾2個月之不變期間，合先敘明。㈡本件彰化縣地評會100年9月6日召開第3次委員會，周傑委員擔任彰化縣政府建設處處長、陳大倫委員擔任彰化縣地方稅務局局長，均為機關代表兼任之委員，渠等2人因無法親自出席該次會議，乃分別指定該處技正林基彰及該局科長黃錦珠代表出席，代理執行委員職務，與行為時組織規程第4條第1項、第2項及第7條規定並無不合。㈢彰化縣地評會於100年9月6日召開第3次委員會，本件市地重劃區重劃前、後地價評議案為第1案，依此案提案單位（彰化縣政府地政處）之提案表所載顯見，被上訴人執行本件市地重劃，業已詳細記載重劃前、後地價之評定方式、標準及其依據之法規，並就各宗土地不同特性，例如⒈公告現值⒉編定地目⒊繁榮街道⒋發展阻隔⒌狹長畸零等因素，並參酌買賣實例等，給予各宗土地不同之加權評價。其評定各宗土地重劃前、後地價之過程，並無違反法令、恣意認定或裁量濫權等情事，且經不同專業背景之成員所組成之彰化縣地評會決議照案通過。本件被上訴人執行市地重劃，確實踐行相關法律正當程序，而就重劃土地地價評定之結果，涉及地價評定之專業判斷，應認行政機關享有判斷餘地，法院審查密度亦應著重違法性之判斷，除非涉及裁量恣意濫權等情事，否則法院不得自居為地價評定之上級機關，僭越行政機關之職權。上訴人主張事由，亦未具體指明被上訴人所屬彰化縣地評會有何事實錯誤、資訊欠缺、不當連結或恣意濫權等違法情事，則其主張違法云云，即無可採。又會議紀錄僅係會議過程之摘要，法律並無明文規定須就委員發言內容逐一記錄，況且與會委員倘未發言，亦應認為其係贊同本件市地重劃地價評定之抽象原則及具體結果，自難徒以會議紀錄並未記載委員發言摘要，即認本件地價評定程序不合法。是被上訴人已參酌各宗土地之公告現值、地目、面臨繁榮街道、發展阻隔、狹長畸零等因素綜合估定重劃前地價，因上訴人所有系爭土地位於單元1鄰近新興○○○區○○道台一線，故基準地價為23,000元／㎡，屬全區最高之一級，並無重劃前地價太低之情形。另上訴人所有系爭土地雖三面臨路，惟其屬農地，且其所面臨之道路，並非「中山路（2段）、靜修路、員鹿路、中山路（1段）、員集路、員東路」等繁榮街道，亦無法再加權評量。㈣至於重劃後地價，被上訴人以配合各街廓土地臨路情形規劃分配區塊，並於各單元選擇1處面臨30M園道之分配區塊，作為該單元之基準地價區塊，以該區塊基地條件作為評點比較基礎（即評點值為1），再依地價調查估計規則第21條第4項規定所訂「影響地價區域因素評價基準」，選取與本案相關之評點因子（至火車站距離、至消費市場距離、至國中小距離、面臨毗鄰公園、面臨道路寬度、面臨毗鄰廣停、宗地形狀、宗地臨街深度、宗地座向、至主要道路距離、30M園道內外、嫌惡設施有無、未來發展趨勢等），而以加權比值計算重劃後地價，亦符合行為時市地重劃實施辦法第20條所規定「重劃後之地價應參酌各街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施、土地使用分區及重劃後預期發展情形，估計重劃後各路街之路線價或區段價。」系爭土地位於單元1惠農段，重劃後該單元基準地價為50,250元／㎡，上訴人重劃後分配之惠農段1180、1181、1182地號土地所分配之區塊至火車站距離因素等級值為「3」；至消費市場距離因素等級值為「0」；至國中小距離因素等級值為「1」；面臨毗鄰公園因素等級值為「3」；面臨道路寬度因素等級值為「1」；面臨毗鄰廣、停因素等級值為「0」；宗地形狀因素等級值為「4」；宗地臨街深度「4」；宗地座向因素等級值為「3」；至主要道路距離因素等級值為「1」；30M園道內外因素等級值為「1」；嫌惡設施有無因素等級值為「-1」；未來發展趨勢因素等級值為「1.54」，與該區基準地價評比後，重劃後評定地價為45,500元／㎡。惠農段1193地號（重劃後）土地所分配之區塊至火車站距離因素等級值為「3」；至消費市場距離因素等級值為「0」；至國中小距離因素等級值為「1」；面臨毗鄰公園因素等級值為「3」；面臨道路寬度因素等級值為「1.2」；面臨毗鄰廣、停因素等級值為「0」；宗地形狀因素等級值為「3」；宗地臨街深度「4」；宗地座向因素等級值為「2」；至主要道路距離因素等級值為「1」；30M園道內外因素等級值為「1」；嫌惡設施有無因素等級值為「-1」；未來發展趨勢因素等級值為「1.40」，與該區基準地價評比後，重劃後評定地價為43,500元／㎡。上訴人指摘被上訴人上揭決議創設基準地價、地價調整加權評量原則，而未依法細分各宗土地位置等因素之差異性評定，違反市地重劃實施辦法第20條規定等語，核屬無據。㈤本案市地重劃係依「擬定員林都市計畫（整體開發單元1 -10）細部計畫」附帶條件規定應以市地重劃方式開發，由農業區變更為住宅區之整體開發區，依前開都市計畫規劃為10個開發單元，各單元可成為一個獨立開發區，故於查定重劃後地價時係以「單元別」訂定各單元平均地價，再依各分配區塊各項條件進行加權評量，據以區分重劃受益比例。系爭重劃區被上訴人共評定35個重劃前宗地地價，最低地價為8,200元／㎡，最高地價為29,000元／㎡，再就地價相當區塊區分三個地價區10個單元，求其均值為基準地價，分別為復興路、浮圳路以北〔鄰近新興開發社區（單元1、10）〕基準地價為23,000元／㎡，復興路、浮圳路以南員鹿路、員水路以北（單元2、3、8、9）基準地價為21,000元／㎡，員鹿路、員水路以南〔偏離市中心發展區（單元4、5、6、7）〕基準地價20,000元／㎡，並依據該區特性擬定各項調整因素（如公告現值、地目、面臨繁榮街道、發展阻隔、狹長畸零等因素）及調整權重，訂定全區重劃前「每宗土地」地價，並提請彰化縣地評會100年第3次委員會議評定通過，此有該次會議紀錄及重劃前後地價評議表、上訴人所有重劃前系爭土地及訴外人黃文欽所有和平段70地號之土地重劃前地價評定加權因素彙整表在原審前審卷可憑。其評定地價之方式及標準，係以全區35個重劃前宗地地價為基準（依內政部頒定市地重劃作業手冊第83頁所定，得依劃分地價區較有關規定辦理），考慮重劃後之土地整體價值，區分各宗土地優劣，反映各宗土地之差異性，兼顧地價評定之公平，並無違反市地重劃實施辦法第20條規定。㈥依地價調查估計規則所為之地價調查估計應係作為公告現值之查定，以作為土地稅及補償徵收土地地價之參考。本件係屬市地重劃事件，上訴人所有系爭土地是否屬繁華街道，僅係加權因子，而非屬繁榮街道路線價，由重劃單位提出查估原則交地評會審認作為加權因子之參考，上訴人主張被上訴人未依地價調查估計規則第24條第1項第2款所定「繁華街道路線價區段案地單位地價計算原則」，應由縣（市）政府地政機關訂定，卻由地評會訂定，違反法律規定等語，尚有誤解。㈦按行為時市地重劃實施辦法第29條規定重劃負擔及分配面積，其計算公式如下：G＝〔a（1－A×B）－Rw×F×1－S×2〕（1－C）【符號說明：G表示重劃後應分配之面積。a表示參加重劃前原有之宗地面積；如重劃後非以原有街廓分配時，應先計算預計分配街廓之重劃前宗地面積（a'），a'＝a×原位置之重劃前宗地單價／預計分配街廓之重劃前宗地平均單價。A表示宗地地價上漲率。B表示一般負擔係數。W表示分配土地寬度（宗地側街臨街線實際長度之中點向宗地分配線作垂直線所量其間之距離）。Rw表示街角地側面道路負擔百分率，即重劃後分配於土地寬度W公尺時，所應分攤之側面道路負擔百分比。其計算表如下：W（公尺）1至18，其對應之Rw（％）分別為17.4、
24.4、31.3、37.8、44.0、50.0、55.7、61.1、66.3、71.1、75.7、80.0、84.0、87.8、91.3、94.4、97.4、100。F表示街角第一筆土地面臨側面道路之長度。S表示宗地面臨正街之實際分配寬度。1表示側面道路負擔尺度。2表示正面道路負擔尺度。C表示費用負擔係數】。又重劃後地價36,688元／㎡係平均地價，本重劃區重劃後地價介於15,500元至50,250元／㎡，以各地價區段面積乘以區段地價之總和，除以各地價區段面積總和，為全區重劃後平均地價。上訴人重劃後土地屬於第8○○○區段○區段地價為45,500元／㎡。以惠農段1180地號為例，其土地分配計算說明如下：a＝446.13，A＝45,500（重劃後宗地單價）÷23,000（重劃前宗地單價）＝1.978300。B＝0.167584（全區土地所有權人一致）。C＝0.141730（全區土地所有權人一致）。1＝0（因側面道路非屬重劃區內，故無需計扣負擔）。2＝0（因正面道路非屬重劃區內，故無需計扣負擔）。G＝〔a（1－A×B）－Rw×F×1－S×2〕（1－C）＝〔446.13（1－1.0000000×0.000000）－0.8830×17.97×0－14.16×0－14.17×0〕×（1－0.141730）＝255.958㎡【以上446.13（1－1.0000000×
0.000000）應係446.13（1－1.9783×0.167584）之誤繕；所謂0.8830×17.97×0、14.16×0、14.17×0，實質上就是
0.8830×17.97、14.16、14.17】。另惠農段1181、1182、1193地號以相同計算方式，其實際分配面積分別為197.059㎡、223.383㎡、578.892㎡，有被上訴人製作土地分配計算表可憑。另惠農段1180、1181、1182、1193地號（重劃後）土地非面臨本案範圍內之計畫道路，故無須計扣臨街地特別負擔，重劃後分配比率為57％至58％，高於全區分配比率55.02％。是被上訴人依上揭規定評定重劃前各宗土地地價及重劃後各「區段」之地價，並且參酌土地坐落位置之特性，評定重劃後「各宗土地」之地價，即為適法。至於上訴人主張訴外人黃文欽所有重劃前和平段70地號土地為袋地，重劃後卻取得三面臨路之惠農段1247地號土地，其配回地之比例僅略少於上訴人。然重劃前後影響地價之因素，並非僅以是否面臨馬路為唯一考量，上訴人所有系爭土地及黃文欽所有和平段70地號土地，重劃前地目均為田及作農業使用，且為限建區，100年度公告現值均為8,200元，並無重大差別，因兩者均無其他加權條件，故其重劃前地價經評定均為23,000元／㎡，尚屬合理。又全員林市於95年度至99年度第三季之農業區土地買賣實例僅有3則，分別為每平方公尺2,800元、1,800元及3,000元（分別位於員林市○○路泉洲巷與東西向快速道路之間、山腳路浮圳路與員草路之間、三腳路東西向快速道路與社頭鄉界之間），該三交易實例未在本件重劃範圍內，上訴人黃婕瑄、黃裔芳之法定代理人黃銘洲於原審審理時亦表示當時重劃區確實沒有買賣實例，是上訴人請求依買賣實例再行鑑定上訴人所有系爭土地及和平段70地號土地重劃前之價值，核非可行。況縱鑑定上開土地之價值，亦不會影響分配比率，是上訴人之請求，原審認核無必要。又黃文欽所有和平段70地號土地因面臨計畫道路須計扣臨街地特別負擔，因此其重劃後分配比率53.78％，較上訴人分配比率57％至58％為低，亦無違上訴人所述之公平、比例原則。
㈧上訴人於土地分配公告期間提出異議，被上訴人依行為時市地重劃實施辦法第35條規定查處、調處及報內政部裁決。
雖然第1次調處結果，經報內政部裁決後，經以102年9月26日內授中辦地字第1026651868號函復被上訴人敘明具體處理意見，並詳述擬處理方案，以供參考。被上訴人乃於102年12月4日召開第2次調處會議，將土地分配之法令依據及計算公式分別明列，並向土地所有權人說明在案，已就本件地價評定及土地分配等方式明確說明，自應認為被上訴人業已踐行調查處理程序。至於上訴人反復陳詞主張並未「實質調處」，然亦無法具體指證其所謂「實質調處」之內涵為何？況本件重劃之公共設施用地比例已達37％，縱不加計開發費用負擔，亦顯難達上訴人所要求之75％配地比，且被上訴人既應依市地重劃實施辦法所定方式分配土地，其已將法令依據及計算公式向上訴人說明，並認其分配無誤，自無另作其他處置之空間，自難僅因被上訴人無法達到上訴人所要求75％之配地比，即謂被上訴人未踐行調處程序。又依同辦法第18條規定，被上訴人委託亞興測量公司辦理本重劃區土地分配等業務，有關重劃前、後地價依市地重劃實施辦法第20條規定，該公司應調查土地相關資料，再依據內政部編印市地重劃作業手冊規定，將該資料繪製重劃前後地價圖表，提請彰化縣地評會評議，故亞興測量公司對於上訴人所爭執重劃前地價過低、重劃後地價過高，導致土地分配比率太低等情事，最為熟稔瞭解，其出席調處會議向上訴人說明，亦無違法，亦難據此即認被上訴人未實質調處等語。
五、上訴意旨除引述其於原審起訴主張之理由外，略謂：㈠原判決認為「彰化縣地評會100年9月6日召開第3次委員會，周傑委員擔任彰化縣政府建設處處長、陳大倫委員擔任彰化縣地方稅務局局長，均為機關代表兼任之委員，渠等2人因無法親自出席該次會議，乃分別指定該處技正林基彰及該局科長黃錦珠代表出席，代理執行委員職務，與前開規程規定並無違誤。」等語，顯然違反組織規程第7條第2項本文規定，即事實上訴外人周傑及陳大倫並非機關代表，亦非兼任委員，而係專任之遴聘委員，不得由訴外人林基彰及黃錦珠代理，故原判決就此所為之認定，有判決適用組織規程第7條第2項本文規定不當之違法。㈡被上訴人在原審未舉證證明該會之決議方式係符合規定，顯然違反地價及標準地價評議委員會評議會議作業規範第8點規定。然原判決卻認為：「會議紀錄僅係會議過程之摘要，法律並無明文規定須就委員發言內容逐一記錄，況且與會委員倘未發言，亦應認為其係贊同本件市地重劃地價評定之抽象原則及具體結果，自難徒以會議紀錄並未記載委員發言摘言，即認本件地價評定程序不合法。」等語，顯然對於其他關於參加委員之發言要點及評議過程等攸關該議案是否經出席委員過半數同意而得決議等內容，均未見記載於該會議紀錄之書面等上訴人之攻擊方法，未置一詞，故原判決並未依行政訴訟法第209條第3項規定，在判決理由項下，記載對於該攻擊方法之意見及法律上之理由，除有判決不適用及適用地價及標準地價評議委員會評議會議作業規範之上開規定不當之違法外，亦有判決理由不備之違法。㈢依100年9月6日彰化縣地坪會100年第3次委員會會議紀錄六討論提案第一案說明三(四)之記載可知，重劃前地價，應採宗地地價方式研訂，不能以由彰化縣地評會所認定之重劃前平均地價20,208元／㎡為基準後，在無法令之規定或法律之授權下，由彰化縣地評會創設「基準地價」、「地價調整加權評量原則」，並以上開方式評定重劃前之地價，而未依規定，細分各宗土地位置等因素之差異性，來評定各宗土地評定重劃前之地價，此為上訴人與訴外人黃文欽之土地重劃前地價被評定為相同之不公平原因所在。退步而言，縱採用上述會議紀錄所列之重劃前地價調整加權評量原則，亦無被上訴人所辯稱「若為私設道路或既成道路，且臨近批發果菜市場而非零售市場，土地未與道路或鐵塔旁，都是減分條件」等語之情形，此從該地價調整加權評量原則所列項目，係屬於重劃後而非重劃前之地價之加權評量原則可得證明，被上訴人所辯顯然有誤。反而，被上訴人所辯稱之上開加權評量原則，係屬於重劃後地價之加權評量原則，甚且，重劃後地價之加權評量原則，亦將消費市場距離（該消費市場並未如被上訴人所辯稱有區隔批發果菜市場或零售市場，而僅言及消費市場），列為+5％之加權比值，○○○區段○○道路寬度（該面臨道路並非如被上訴人○○○區○○○道路或私設道路或既成道路，而僅言及面臨道路），列為+10％之加權比值，非如被上訴人所辯稱批發市場列為如嫌惡設施應為-3％之減分條件，或上訴人所有土地非計畫道路列為減分條件，如此更可證明被上訴人辯解根本係紊亂重劃前及重劃後之地價加權評量原則。被上訴人106年8月22日檢送之行政訴訟補充答辯狀雖辯稱「本區平均重劃分擔比例為44.98％，平均土地分配比例為55％。系爭土地因未○○○區○○○道路，無計扣臨街地特別負擔，分配比例為57.37％及
58.62％。黃文欽所有土地因面臨重劃區內8米、6米、10米計畫道路，分別計扣正街及側街負擔，分配比例為53.78％，原告分配土地比例高於平均分配比例，原告主張無理由。」等語。然本區平均土地分配比例並非被上訴人所稱之55％，應為55.02％，方為正確；黃文欽所有土地在重劃前係屬袋地，方需於重劃後負擔三面道路之負擔，雖屬合理，但其土地分配比例53.78％，僅少於平均分配比例55.02％之1.24％；反觀上訴人所有系爭土地在重劃前亦屬三面臨路，在毋庸負擔如黃文欽應負擔三面臨路之下，所分配比例為57.37％及58.62％，僅高於平均分配比例55.02％之2.35％及3.6％，此亦肇因於被上訴人未適用重劃後地價加權評量原則，即+5％（地價區段至消費市場距離）與+10％○○○區段○○道路寬度）後，最多應可就本區平均土地分配比例55.02％之基準下，應再加上15％之加權比值，如此正確適用下，自不會造成上訴人在重劃後所分配之土地分配比例僅高於平均分配比例2.35％及3.6％之不公平而屬違法分配之結果。
被上訴人亦承認一般農業區少有買賣實價，經調查地價評估100年的前3年，都是在市區內的買賣等語可知，被上訴人於評定上訴人或黃文欽重劃前之地價時，亦違反市地重劃實施辦法第20條重劃前之地價應先調查買賣實例之資料之規定，另依被上訴人106年8月22日檢送之行政訴訟補充答辯狀附件一之內政部105年2月16日內授中辦地字第1051301565號函亦明白表示「重劃前地價除應接近重劃前市價外，並應反映各宗土地之差異情形，把握宗地間公平性前提下查估個別宗地價格。」亦重申上旨，故有關本件重劃前地價之評定，已有違法，應可認定。甚且，縱於上訴人所有系爭土地所在之區域無買賣實例，仍應依地價調查估計原則第21條規定辦理，豈料被上訴人並未依上開規定辦理，故其對於上訴人所有系爭土地於重劃前地價之評定，已違反地價調查估計原則第21條第1項第2款規定甚明，原判決對上訴人於原審上述主張本件法令適用違法之情形，俱未說明不採納之理由或其法律見解為何，有判決不備理由之違法。又被上訴人於106年8月10日準備程序庭呈本件市地重劃所參考之買賣實例，竟係依據內政部地政司全球資訊網網站所擷取之土地交易價格，又參考之三筆農業區土地分別為96年第三季位於山腳路泉洲巷與東西向快速道路之間之裡地、96年第二季位於山腳路浮圳路與員草路之間之裡地以及95年第二季位於山腳路東西向快速道路與社頭鄉界之間之裡地，該三筆位於山腳路之土地不僅未在本件重劃範圍內，更與上訴人所有相鄰市區之土地相距甚遠，且與上訴人所有系爭土地並非裡地而係三面臨路之事實不同，當無從比附援引為參考買賣實例，更與地價調查估計原則第21條第1項第2款規定所明定之參考因素不符（行政訴訟辯論意旨狀第13頁以下參照）。原判決並未說明何以將本件市地重劃，先劃分3個基準地價區段，後再細分為35種重劃前宗地地價，以上訴人所有系爭土地所在之單元1，亦僅有約5種宗地地價係符合市地重劃實施辦法第20條第1款規定「分別估計重劃前『各宗土地』地價」之理由，及其判斷之法律上意見為何？明顯置亞興測量公司所為地價查估程序及彰化縣地評會據此為之恣意違法審議，已違上開規定於不論，故原判決並未依行政訴訟法第209條第3項規定，在判決理由項下，記載對於該攻擊方法之意見及法律上之理由，除有判決不適用及適用市地重劃實施辦法第20條第1款規定不當之違法外，亦有判決理由不備之違法。原判決並未說明何以「重劃前」查估之最低與最高之基準地價僅相差3,000元？最低與最高之宗地地價相差20,800元？在上訴人所有系爭土地與黃文欽所有70地號土地，有客觀事實差異性之下，渠等之重劃前地價卻均相同之理由？並置本件地價之查估與經驗法則有所違背之舉而不論，故原判決並未依行政訴訟法第209條第3項規定，在判決理由項下，記載對於該攻擊方法之意見及法律上之理由，除有判決不適用及適用行政訴訟法第189條第1項本文之不當違法外，亦有判決理由不備之違法。
另原判決對於所謂「重劃前基準地價」或據此所細分之「35種重劃前宗地地價」，所根據之法令依據或事實為何？均未見說明外，究竟被上訴人所為「其評定地價之方式及標準，係以全區35個重劃前宗地地價為基準（依內政部頒定市地重劃作業手冊第83頁所定，得依劃分地價區較有關規定辦理），考慮重劃後之土地整體價值，區分各宗土地優劣，反映各宗土地之差異性，兼顧地價評定之公平，並無違反市地重劃實施辦法第20條之規定」等語之抗辯中，內政部頒定市地重劃作業手冊第83頁所定之內容，是否符合市地重劃實施辦法第20條之明確規定？該規定是否有授權內政部可制頒該手冊第83頁所訂之內容？該手冊內容有無逾越授權之母法等情，俱未見判決理由詳細說明；另於本件106年8月30日言詞辯論時，被上訴人並未當庭提出內政部頒定市地重劃作業手冊給法院後，由上訴人針對被上訴人上述抗辯之重要防禦方法表示意見，顯然違反行政訴訟法第122條第2項、第3項、第125條第2項之言詞辯論程序規定，則原判決並未依行政訴訟法第209條第3項規定，在判決理由項下，記載對於該攻擊方法之意見及法律上之理由，除有判決理由不備之違法外，亦有判決違反上開言詞辯論規定之違法。復依彰化縣地評會100年第3次委員會會議紀錄可知，係將繁榮街道路線價區段宗地單位地價計算原則，由該評議委員會當場審定後，作為本件市地重劃之重劃前地價之評價標準，顯然違反應由直轄市或縣市地政機關即被上訴人訂定之規定（依組織規程第3條規定可知，上開計算原則非屬該委員會之任務），則原判決有判決不適用上開規定之違法。另原判決（原判決第36頁末8行以下與第41頁⒌參照）對於地價調查估計規則是否可作為在本件市地重劃事件之地價調查應循之規範，不僅理由互有矛盾，且割裂適用，則有判決理由矛盾之違法。復依彰化縣地評會係將上訴人所有系爭土地及黃文欽所有70地號土地，以無其他加權條件，故均評定重劃前地價為23,000元／㎡，然上訴人之繁榮街道加權因素雖評定為0，但亞興測量公司及彰化縣地評會，卻未依地價調查估計規則第23條第2款，以區段地價作為宗地地價之規定，依同規則第21條第1項第1款規定，參考買賣實例，而評定上訴人所有系爭土地在重劃前之地價，故原判決仍依彰化縣地評會之審議結果，認為重劃前地價之評定方式並無違法等語，顯有判決不適用或適用地價調查估計規則第23條第2款不當之違法。根據被上訴人106年8月22日檢送之行政訴訟補充答辯狀第2頁記載可知，重劃後黃文欽所負擔之8米、6米、10米計劃道路之負擔面積合計146.54平方公尺，其道路臨接地負擔比例為5.30％，卻享有53.78％之分配比例，但上訴人在重劃前所面臨之三面道路，因依被上訴人所述因未面○○○區○○○道路，雖無計扣臨接地特別負擔，但在重劃後之結果，該三面臨路之面積土地事實上，亦均由上訴人負擔，上訴人亦僅享有系爭土地之分配，其分配比例亦僅為57.37％及58.62％，亦不符合行政法上之平等原則及比例原則，顯有判決不適用或適用上開法則不當之違法。更何況，根據在原審所庭呈之黃文欽重劃前、後地籍圖謄本可知，在相互比對後，所謂黃文欽在重劃後所面臨之6米道路，均由黃文欽負擔，並非被上訴人在該書狀所稱之僅負擔部分比例，故被上訴人在原審上開主張，顯與事實有誤，原判決據此錯誤事實之認定違反行政訴訟法第189條第1項規定，亦有判決不適用或適用上開法則不當之違法。㈣從被上訴人輔佐人所陳稱：「（輔佐人陳小姐於2次調處時，是否均在場？如是，請詳細陳述本件調處經過或進行情形）我僅出席102年6月13日彰化縣市地重劃委員會102年度第2次委員會。本件為公辦市地重劃，所以要依據法律規定分配及提出計算式，而民眾可能會有與民間自辦市地重劃的相同想法，認為可以協議分配土地的比例或位置，但由於自辦市地重劃是私權行為，只要原土地所有權人沒有意見，都可以進行協議，而公辦重劃則要依據市地重劃實施辦法第31條規定，且同辦法第29條有規定計算式，縱使分配土地比例差百分之零點零幾都必須依照法定方式計算，原告主張其訴求均未討論部分，被告依規定報告計算式、法律依據及原因，無法像民間自辦市地重劃進行協議。」「當天委員會有10幾位委員，程序先由異議人即原告陳述，有由被告說明。委員進行討論前，會請陳述人離席，並檢討作業單位有無依規定及討論處理原告訴求有無違反法令依據，如果確認業務單位及執行單位未違反法令規定，且公平性及合理性均已具足，就會作成結論。本件是比照公告內容作成，因原告仍有異議而調處不成立，再依市場重劃實施辦法第35條規定報送內政部裁決。」等語可知，該次會議確實未進行實質之調處，亦可認定。原判決以上訴人無法具體指證其所謂實質調解之內涵為何？被上訴人無法達到上訴人所要求之75％配地比等語，認為被上訴人已踐行調查處理程序，實已違反市地重劃實施辦法第35條第4項規定，在進入調處程序時，須由主管機關及土地所有人針對土地所有人異議之事項，進行調解，並非單向由主管機關為法令上之說明，或由第三人針對重劃事項再為說明，且對於土地所有人所提出之應分配土地比例縱使不贊同，亦應說明何以無法贊同之理由，予以調解及處理之立法目的，亦未對於上訴人所為具體舉證及主張，於判決理由內記載何以不採納之理由，有判決不適用法規之違法外，亦有判決理由不備之違法等語，為此請求廢棄原判決，並發回原審法院。
六、本院查：㈠按平均地權條例第56條第4項規定：「市地重劃地區之選定
、公告禁止事項、計畫之擬訂、核定、公告通知、測量、調查、地價查估、計算負擔、分配設計、拆遷補償、工程施工、地籍整理、交接清償及財務結算等事項之實施辦法，由中央主管機關定之。」第60條之2規定：「（第1項）主管機關於辦理重劃分配完畢後，應將分配結果公告30日，並通知土地所有權人。（第2項）土地所有權人對於重劃之分配結果，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議；未提出異議者，其分配結果於公告期滿時確定。（第3項）前項異議，由主管機關調處之；調處不成，應報請上級主管機關裁決之。」平均地權條例施行細則第81條規定：「依本條例第56條辦理市地重劃時，應由直轄市或縣（市）主管機關調查各宗土地之位置、交通及利用情形，並斟酌重劃後各宗土地利用價值，相互比較估計重劃前後地價，提經地價評議委員會評定後，作為計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準。」行為時市地重劃實施辦法第20條規定：
「重劃前、後之地價應依左列規定查估後，提請地價評議委員會評定之：一、重劃前之地價應先調查土地位置、地勢、交通、使用狀況、買賣實例及當期公告現值等資料，分別估計重劃前各宗土地地價。二、重劃後之地價應參酌各街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施、土地使用分區及重劃後預期發展情形，估計重劃後各路街之路○○○區段價。」第35條規定：「（第1項）主管機關於辦理重劃分配完畢後，應檢附左列圖冊，將分配結果公告於重劃土地所在地鄉（鎮、市、區）公所30日，以供閱覽。一、計算負擔總計表。二、重劃前後土地分配清冊。三、重劃後土地分配圖。四、重劃前地籍圖。五、重劃前後地號圖。（第2項）主管機關應將前項公告及重劃前後土地分配清冊檢送土地所有權人。（第3項）土地所有權人對於第1項分配結果有異議時，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議。未提出異議或逾期提出者，其分配結果於公告期滿時確定。（第4項）主管機關對於土地所有權人提出之異議案件，得先予查處。其經查處結果如仍有異議者或未經查處之異議案件，應予以調處；調處不成者，由主管機關擬具處理意見，連同調處紀錄函報上級主管機關裁決之。但分別共有之土地依第31條第1項第4款規定調整分配為單獨所有者，共有人如提出異議，主管機關得不予調處，仍分配為共有。」㈡次按行為時地價及標準地價評議委員會組織規程第4條規定
：「（第1項）本會置委員17人，其中1人為主任委員，由直轄市市長或副市長、縣（市）長或副縣（市）長兼任；1人為副主任委員，由直轄市政府秘書長、縣（市）政府主任秘書兼任；其餘委員，由直轄市或縣（市）政府就下列人員遴聘之：……十四、建設或農林主管人員1人。十五、稅捐主管人員1人。（第2項）本會委員任期3年，期滿得續聘之。
但代表機關、團體出任者，應隨其本職進退。……」第7條規定：「（第1項）本會需有過半數委員之出席，始得開會，並有出席委員過半數之同意始得決議；可否同數時，由主席裁決。（第2項）委員應親自出席前項會議。但由機關代表兼任之委員，如未能親自出席時，得指派代表出席。（第3項）前項指派之代表列入出席人數，並參與會議發言及表決。」㈢原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以被上訴人作成原
處分，依原公告分配結果辦理，核無不合，訴願決定遞予維持，亦無違誤，上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分為無理由，而判決駁回其訴。經核原判決認事用法均無不合，並已詳述其得心證之理由及法律上之意見，且就上訴人之主張，何以不足採取，分別予以指駁甚明。
㈣上訴意旨雖再以前詞爭執，惟按地政主管人員一人、財政主
管人員一人、工務或都市計畫主管人員一人、建設或農林主管人員一人及稅捐主管人員一人依行為時地價及標準地價評議委員會組織規程第4條第1項第11款至第15款規定，被遴聘為地價評議委員者，係代表機關出任，由於其本職為地政主管、財政主管、工務或都市計畫主管、建設或農林主管、稅捐主管，故其擔任地價評議委員係屬兼任的性質，此觀同條第2項規定：「本會委員任期3年，期滿得續聘之。但代表機關、團體出任者，應隨其本職進退。」自明，則依同規程第7條第2項但書規定，由機關代表兼任之委員，如未能親自出席時，得指派代表出席。從而，本件彰化縣地評會100年9月6日召開第3次委員會，周傑委員擔任彰化縣政府建設處處長、陳大倫委員擔任彰化縣地方稅務局局長，均為機關代表兼任之委員，渠等2人因無法親自出席該次會議，乃分別指定該處技正林基彰及該局科長黃錦珠代表出席，代理執行委員職務，與前開規程規定並無不合。上訴意旨仍爭執訴外人周傑及陳大倫並非機關代表，亦非兼任委員，而係專任之遴聘委員，不得由訴外人林基彰及黃錦珠代理云云，同屬斷章取義，尚不足採。
㈤次依土地法施行法第40條規定：「地價調查估計及土地建築
改良物估價之估價標的、估價方法、估價作業程序、估價報告書格式及委託估價等事項之規則，由中央地政機關定之。」行為時地價調查估計規則第1條明定：「本規則依土地法施行法第40條規定訂定之。依本規則所為之地價調查估計，應符合平均地權條例有關規定。」而土地法施行法第40條係列在該法第四編土地稅章內。又土地法第148條、第149條、第154條、第167條依序規定：「土地所有權人依本法所申報之地價，為法定地價。」「直轄市或縣（市）地政機關辦理地價申報之程序如左︰一、查定標準地價。二、業主申報。
三、編造地價冊。」「土地所有權人對於標準地價認為規定不當時，如有該區內同等級土地所有權人過半數之同意，得於標準地價公布後三十日內，向該管直轄市或縣（市）政府提出異議。直轄市或縣（市）政府接受前項異議後，應即提交標準地價評議委員會評議之。」「地價稅照法定地價按年徵收一次，必要時得准分兩期繳納。」平均地權條例第15條、第17條第1項、第46條依序規定：「直轄市或縣（市）主管機關辦理規定地價或重新規定地價之程序如左：一、分區調查最近一年之土地買賣價格或收益價格。二、依據調查結果，劃○○○區段○○○區段地價後，提交地價評議委員會評議。三、計算宗地單位地價。四、公告及申報地價，其期限為三十日。五、編造地價冊及總歸戶冊。」「已規定地價之土地，應按申報地價，依法徵收地價稅。」「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1月1日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」可知依地價調查估計規則所為之地價調查估計，主要目的在查估區段地價，以供提請地價評議委員會評定規定地價（或標準地價）及公告土地現值，作為土地稅（地價稅、土地增值稅）稅基及補償徵收土地地價之準據。至於市地重劃前後地價之評定，依前揭平均地權條例施行細則第81條及行為時市地重劃實施辦法第20條規定，亦係由地價評議委員會為之，故依平均地權條例第4條及土地法第155條第1項規定訂定之行為時地價及標準地價評議委員會組織規程第3條明定：「本會任務為下列事項之評議：一、地價區段之劃分及各區段之地價。
二、土地改良物價額。三、市地重劃前後及區段徵收後之地價。四、依法復議之徵收補償價額。五、依法異議之標準地價。六、徵收補償地價加成補償成數。七、其他有關地價及標準地價評議事項。」準此，地價評議委員會評定市地重劃前後地價時，於不牴觸平均地權條例有關規定（包括市地重劃實施辦法）範圍內，自應參照地價調查估計規則為之；而行為時地價調查估計規則第24條第1項第2款所定「繁榮街道路線價區段宗地單位地價計算原則」應由直轄市或縣（市）地政機關訂定之意旨，綜合前揭平均地權條例施行細則第81條及行為時市地重劃實施辦法第20條規定，自應解為係由直轄市或縣（市）地政機關查估擬訂，提請地價評議委員會評定之。觀諸彰化縣地評會於100年9月6日召開第3次委員會，本件市地重劃區重劃前、後地價評議案為第1案，提案單位為當時的彰化縣政府地政處（內政部訴願卷第211頁），顯符合行為時地價調查估計規則第24條第1項第2款、平均地權條例施行細則第81條及行為時市地重劃實施辦法第20條之綜合規範意旨。上訴意旨主張依彰化縣地評會100年第3次委員會會議紀錄可知，係將繁榮街道路線價區段宗地單位地價計算原則，由該評議委員會當場審定後，作為本件市地重劃之重劃前地價之評價標準，顯然違反應由直轄市或縣市地政機關即被上訴人訂定之規定云云，容有誤解，不足採憑。
㈥又行為時地價調查估計規則第21條第1項規定：「估計區段
地價之方法如下：一、有買賣實例或收益實例估計正常單價之區段，以調整至估價基準日之實例土地正常單價，求其中位數○○○區段○區段地價。二、無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取二個以上使用分區或編定用地相同，且依前款○○○區段○○○區段，作為基○○○區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目○○○區段○區段地價。無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者，得以鄰近使用性質類似或其○○○區段○區段地價修正之。」第23條規定：「宗地單位地價之計算方法如下：一、屬於繁榮街道路線價區段之土地，由直轄市或縣（市）地政機關依繁榮街道路線價區段宗地單位地價計算原則計算。二、其他地價區段之土地，以區段地價作為宗地單位地價。……」核與行為時市地重劃實施辦法第20條第1款規定：「重劃前之地價應先調查土地位置、地勢、交通、使用狀況、買賣實例及當期公告現值等資料，分別估計重劃前各宗土地地價。」並不牴觸，自得合併作為查估重劃前地價之準則。準此，重劃前如非屬繁榮街道路線價區段之土地，固應以之區段地價作為宗地單位地價，惟於估計區段地價時，如該區無買賣實例或收益實例，亦無鄰近或適當地區之買賣實例或收益實例者，即無從依買賣實例或收益實例估計區段地價，僅得逕依土地位置、地勢、交通、使用狀況及當期公告現值等資料，並按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目○○○區段○區段地價，以分別估計重劃前各宗土地地價。
㈦本區重劃前為農業區，各宗土地同屬限制建築土地，包含3
個市鄉鎮、10個整體開發單元、17個地段，土地達2,955筆；而全員林市於95年度至99年度第三季之農業區土地買賣實例僅有3則，分別為每平方公尺2,800元、1,800元及3,000元（分別位於員林市○○路泉洲巷與東西向快速道路之間、山腳路浮圳路與員草路之間、三腳路東西向快速道路與社頭鄉界之間），該三交易實例未在本件重劃範圍內，且相距甚遠，有被上訴人所提土地交易價格簡訊查詢結果表二紙及重劃位置圖在原審法院卷（第177頁至第181頁）可稽。被上訴人乃依行為時市地重劃實施辦法第20條規定，調查土地使用、當期公告現值（全區平均每平方公尺8,851元，各單元則介於每平方公尺8,511元至9,421元之間）……等相關資料，依當時發展現況劃分基準地價區段○○○區○○○路、浮圳路以北）：單元1、10（鄰近新興開發社區），基準地價為每平方公尺23,000元○○○區○○○路、浮圳路以南，員鹿路、員水路以北）：單元2、3、8、9（鄰近員林舊市街區），基準地價為每平方公尺21,000元○○○區○○○路、員水路以南）：單元4、5、6、7（偏離市中心發展區），基準地價為每平方公尺2萬元，再依據地價調整加權評量原則調整（每一級距差額為每平方公尺1,000元），加權項目包含當期公告現值、編定地目、繁榮街道、發展阻隔及地形狹長畸零等影響地價因素，調整後計算出每筆宗地之重劃前地價，本區重劃前宗地地價最低為每平方公尺8,200元，最高為每平方公尺29,000元。系爭重劃前土地位於第一區（鄰近新興開發社區，單元1，基準地價為每平方公尺23,000元），其地目為「田」地目、公告現值為每平方公尺9,500元，且無其他加權條件，故評定系爭土地重劃前宗地地價為每平方公尺23,000元。又系爭土地所面臨之道路係員林市公所後來開闢新的計畫道路，毋庸負擔開○○○區○道路費用，故分配土地比例約為57%～58%，此亦有彰化縣地評會100年第3次委員會會議紀錄、重劃前後地價評議表、重劃前地價評議圖、系爭土地重劃前地價評定加權因素彙整表、重劃前使用現況照片附原審法院前審卷一第232頁至第240頁可憑。揆諸前開規定及說明，於法尚無不合。上訴意旨主張被上訴人係將上訴人所有系爭土地及黃文欽所有70地號土地，以無其他加權條件，故均評定重劃前地價為每平方公尺23,000元，然上訴人之繁榮街道加權因素雖評定為0，但亞興測量公司及彰化縣地評會，卻未依地價調查估計規則第23條第2款，以區段地價作為宗地地價之規定，依同規則第21條第1項第1款規定，參考買賣實例，而評定上訴人所有系爭土地在重劃前之地價，故原判決仍依彰化縣地評會之審議結果，認為重劃前地價之評定方式並無違法等語，顯有判決不適用或適用地價調查估計規則第23條第2款不當之違法云云，亦屬誤解，不足採信。至於其餘上訴意旨，無非重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，再予爭執，或以其主觀歧異見解，就原審取捨證據、認定事實及適用法規之職權行使，指摘為不當，並就原判決已論斷者，泛言其未論斷或理由矛盾，均無可採。
㈧綜上所述，原審並無判決不適用法規、適用不當、不備理由
或理由矛盾等違背法令情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 4 月 3 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鄭 小 康
法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 林 樹 埔法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 108 年 4 月 3 日
書記官 徐 子 嵐