最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第165號上 訴 人 劉進雄
劉進財共 同訴訟代理人 鄭猷耀 律師
謝凱傑 律師高嵐書 律師被 上訴人 臺南市仁德區公所代 表 人 黃素美
參 加 人 林志峰訴訟代理人 李玲玲 律師上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國106年10月3日高雄高等行政法院106年度訴字第85號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件被上訴人代表人由郭鴻儀變更為黃素美，茲據其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、本件的經過：
㈠、參加人與上訴人就臺南市○○區○○段827、832、1082、1082-1、1082-2、1094、1095、1101、1102地號等9筆土地（下稱系爭土地）訂立耕地三七五租約（租約字為仁德字第1221號，下稱系爭租約），最近一次租賃期間自民國98年1月1日至103年12月31日。嗣租期屆滿，上訴人申請繼續承租，參加人則以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回系爭土地自耕。
㈡、被上訴人審核後，認有耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第1項第3款不得收回自耕之情形，以104年5月21日南仁所民字第1040323199號函（下稱104年5月21日函）准由上訴人續訂租約6年。參加人認為，被上訴人未以上訴人之一家為核算範圍、未調查全年綜合所得資料，另得知上訴人於103年2月以新臺幣（下同）301萬9千元購買土地，顯具一定資力，可維持生活等情，不服提起訴願，經臺南市政府104年9月17日府法濟字第1040883476號訴願決定書撤銷被上訴人104年5月21日函，並命另為適法處分，被上訴人仍以104年10月27日南仁所民字第1040718845號函（下稱104年10月27日函）維持准由上訴人續訂租約之決定。參加人復不服提起訴願，表示上訴人劉進雄之次子劉佳郎與其母即劉進雄之配偶劉梁靜美同址分戶設籍在同一住所，劉進財之子女也設籍在劉進財所有房屋而共同生活，應列計該等子女之收益；上訴人自己名下或其子女名下所有耕地之面積，遠超過系爭土地之面積，有何承租系爭土地之必要；上訴人有數百萬元存款、多筆不動產及股票，103年以301萬9千元購買土地，部分不動產出租或提供他人使用，顯屬富裕之家等語。臺南市政府認為上訴人是否與子女共同生活，應再查明；上訴人劉進財之配偶鍾美真102年1-3月是否可以不計工作收益、耕地支出可否列計，尚有疑義；上訴人與其配偶，名下不動產計房屋6筆、土地41筆，是否部分不動產有漏報租金收益之情形仍待查明；又不計存款及有價證券，上訴人所有該等名下土地之公告現值為9415萬1626元，推估市價約1億454萬3222元，是否因參加人收回系爭土地，失其家庭生活依據，亦有疑義，被上訴人未予斟酌，即嫌速斷等情，以105年6月28日府法濟字第1050600065號訴願決定書撤銷104年10月27日函，並命另為適法處分。
㈢、嗣被上訴人重新審核，就系爭土地之續租或收回，以105年8月26日南仁所民字第1050546732號函（下稱原處分）准許參加人收回系爭土地自耕。上訴人不服，循序提起行政訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分、被上訴人應作成准許上訴人續訂租約之行政處分，經原審法院106年度訴字第85號判決（下稱原判決）駁回後，提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及參加人之陳述均引用原判決所載。
四、原判決駁回上訴人在原審之訴，係以：
㈠、系爭租約於103年12月31日租期屆滿，參加人以其所有之臺南市○○區○○段○○○○號（下稱316地號）土地為自耕地，並出具自任耕作切結書，表示其確能自任耕作，為擴大家庭農場經營規模，申請收回系爭土地自耕。該316地號土地面積1510平方公尺，使用地類別為農牧用地，距離系爭土地未超過15公里，且105年10月14日被上訴人會同參加人勘查該土地，地面平整無雜草、無建築物，種植芒果樹、榕樹，顯見參加人確於該土地從事農耕經營、能自任耕作。至在316地號土地有無規劃何等規模、生產何農產品或產銷狀況，則與出租人為擴大經營規模而申請收回租約土地自耕之要件無關。
㈡、系爭土地之租約，原係38年間，由上訴人父親劉仲冬向林來春承租，其後出租人由林來春變更為林榮樹，再變更為本件參加人，承租人部分則由上訴人因繼承關係而成為承租人。因上訴人劉進雄、劉進財對於系爭土地並無分管約定，就系爭租約亦未分割，其等就系爭租約之承租，為公同共有關係，為共同承租權人，則於判斷承租人是否失其家庭生活依據時，自應合併計算上訴人2家之家庭收支。
㈢、戶籍法之戶，與民法所稱之家，並非完全相同，尚非於戶籍法上同一戶，即屬民法所稱之同一家，或非同一戶籍即非屬民法所稱之同一家。是否該當減租條例第19條第1項第3款規定之要件，應以承租人一家即與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算範圍，則私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊（下稱103年工作手冊），就承租人失其家庭生活依據，以承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親為判斷依據，而未以與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算範圍，於個案之適用，如與民法關於「家」之規定不合時，即不予適用，應依民法核實認定。至103年工作手冊未牴觸部分，因內容已慮及實際存在事實及難以調查事實之認定，於出租人及承租人適用同一標準，而未違反減租條例第19條第1項第3款規定意旨，仍得作為認定事實之準據。上訴人劉進雄設籍於臺南市○○區○○路○○○巷○號，其配偶劉梁靜美設籍於相距不到100公尺之臺南市○○區○○路○○○號，其次子全家即次子劉佳郎、媳蔡佩玲、孫劉芷瑄及劉祐瑄等人，則係與劉梁靜美同址分戶設籍，其等係共同生活，則計算上訴人劉進雄之收支時，除配偶劉梁靜美外，應併計次子劉佳郎一家之收支。至上訴人劉進財所稱自耕地電費，以繳費總額計7878元之台灣電力公司台南區營業處106年8月17日函檢附之102年度繳費憑證為據，計算自耕地支出；上訴人劉進財之配偶鍾美真之勞保費用，以勞動部勞工保險局105年8月18日函所載之金額22500元為據；又所稱委託第三人陳明豐從事農耕，施作第一、二期耕作，分別支出97167元、93121元乙節，102年間上訴人曾申請自有耕地及部分租約土地休耕補貼，既休耕何須委託他人施作，且未能說明施作地點、金流依據，該等支出即難以採信。
㈣、核算上訴人及其家屬102年所得總額及支出：
⑴、收入部分計0000000元：
①、上訴人劉進雄一家6人：
A劉進雄-194576元（含102年度綜合所得稅各類所得資料清單「下稱102年綜合所得」之利息、薪資及租賃給付，總額計118103元，自有耕地之休耕補助金計76473元）。B劉梁靜美-101573元（含102年綜合所得之營利、利息給付，總額計17573元、老農年金計84000元）。C劉佳郎-0000000元（即102年綜合所得給付總額）。D蔡佩玲-513800元（即102年綜合所得給付總額）E劉芷瑄及劉祐瑄，均為0元。
②、上訴人劉進財一家2人：
A劉進財-336415元（含以基本工資核計之薪資計227763元「18780元×3+19047元×9＝227763元」、102年綜合所得之營利給付，總額計46716元、自有耕地之休耕補助金計61936元）。B鍾美真-3692元（即102年綜合所得給付總額）。
⑵、支出部分計0000000元：
①、上訴人劉進雄一家6人：
基本生活費每人每月10244元，此部分金額為10244×12×6。又劉進雄-農保936元、健保3876元；劉梁靜美-農保936元、健保3876元；劉佳郎-勞保9480元；蔡佩玲-勞保7524元。
②、上訴人劉進財一家2人：
基本生活費每人每月10244元，此部分金額為10244×12×2。又劉進財-農保871元、健保3553元、耕地電費7878元；鍾美真-勞保22500元。
㈤、前開之102年所得總額0000000元，扣除000年生活費用0000000元，尚有餘額0000000元，顯示上訴人之102年全年收入減去全年支出，仍為正數，足以維持一家生活。則被上訴人准許參加人收回系爭土地自耕，並無違誤等語為論據。
五、上訴意旨略以：
㈠、原判決對於出租人是否得自任耕作、是否為擴大家庭農場經營規模之判斷，過於速斷、理由矛盾而悖於經驗法則。原判決認為出租人欲收回耕地，不得僅憑出具之切結書，主管機關應依職權調查，然本件出租人任職於高雄市龍華國中，長年居住高雄市，未曾務農，其在316地號土地僅種植數棵芒果樹，任憑荒蕪腐爛、未施肥照顧，顯係為收回系爭土地而虛偽種植，再偽稱經營農場，並無自耕能力及意願，該當減租條例第19條第1項第2款不得收回之要件。原判決僅憑切結書及虛偽種植芒果樹，即認主管機關已盡職權調查義務、出租人有擴大家庭農場經營之必要與事實，未考量生產何等農業產品及產銷狀況，違背減租條例第19條第2項立法意旨且理由矛盾。
㈡、收回系爭土地，將使上訴人失其家庭生活依據：
⑴、被上訴人關於上訴人劉進雄收入之核計，係以警員郭世明之
訪查報告為依據，惟該報告是郭世明調查錯誤或誤會，已作成上訴人劉進雄未與次子劉佳郎、次媳蔡佩玲同居之更正報告，該2人之收入不應列入核計。至鴻綸企業社每月2萬元之租金，是次子劉佳郎所收取，不是上訴人劉進雄收的，又耕作支出應列計為支出計算。以上計算結果上訴人102年之收支總合，均為負數，如收回系爭土地，上訴人之生活將頓失所依。
⑵、上訴人和參加人之父親林榮樹簽訂系爭租約時，就系爭土地
約定分別承租，由上訴人劉進財在系爭土地中之832地號土地耕作，其餘8筆土地則由上訴人劉進雄使用耕作，林榮樹未表示異議，可見實際上真意係分別成立租約，則被上訴人之核定屬對上訴人劉進雄、劉進財分別所為之2個行政處分，各處分之法律關係應分別判斷，分別檢視是否符合減租條例之規定，被上訴人以上訴人劉進雄之102年收支為正數，即准許參加人收回系爭土地，未分別考量認定，於法有違，原處分自應撤銷。
六、本院經核原判決駁回上訴人在第一審之訴，並無不合。茲就上訴意旨再論述如下：
㈠、按減租條例第19條第1項、第2項規定：「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：出租人不能自任耕作者。出租人所有收益足以維持一家生活者。出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」、「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」第20條規定：「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」準此，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模，在出租人能自任耕作、收回耕地未致承租人失其家庭生活依據的條件下，即使承租人有繼續承租意願，出租人仍得收回自耕。
㈡、次以，減租條例第19條第2項所指家庭農場，並無定義性規定，該條項之增訂，係為配合第2階段農地改革，規定出租人如能自任耕作，並另有自耕地且同時為擴大其經營規模者，對其出租耕地收回自耕，可以不受減租條例第19條原訂「出租人所有收益足以維持一家生活」之限制，鼓勵出租人擴大家庭農場經營之規模，立法意旨並無以家庭農場之概念限制出租人收回自耕的意思。是出租人於租約期滿時，在擬收回耕地同一或鄰近地段內已有從事農作之自耕地，且收回係供自耕用，並為擴大農業經營規模，即與減租條例第19條第2項規定之要件相當。至出租人對土地之利用方式及強度，有其決定權限，隨著農業觀念的改變與科技的進步，應該更具彈性。
㈢、再者，依民法第1122條之規定，家是以永久共同生活為目的而同居之親屬團體，參諸戶籍法第3條「戶籍登記，以戶為單位。在一家，或同一處所同一主管人之下共同生活，或經營共同事業者為一戶，以家長或主管人為戶長；單獨生活者，得為一戶並為戶長。一人同時不得有二戶籍」之規定，可知戶籍法之戶的意涵與民法所稱之家，並非完全相同。戶籍登記是否屬同一戶，固得作為認定是否以永久共同生活為目的而同居一家的參考，但並不是「戶籍法上的同一戶即屬於民法所稱的同一家」，當然也不是「非同一戶籍者即非民法所稱之同一家」。減租條例第19條第1項第3款「致承租人失其家庭生活依據」之要件是否該當，自應以承租人一家，即與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算的範圍。又依民法第828、829條及第830條第1項規定，公同共有是以公同關係為基礎，公同共有人間的權利義務關係具不可分性。耕地租賃為財產權之一種，承租人死亡後，應由全體繼承人共同繼承，而為公同共有人。是數人因繼承而公同共有承租權，是否合致減租條例第19條第1項第3款「失其家庭生活依據」之要件，基於公同共有人間權利義務的不可分性，應將繼承之全部承租人的收支合併計算以為判斷，此與對個別承租人家庭範圍之判斷有別。
㈣、本件參加人以距離系爭土地未逾15公里之316地號土地為自耕地，在土地上種植芒果、榕樹，從事農耕經營，係為擴大家庭農場經營規模，而申請收回系爭土地自耕；系爭土地原係由上訴人父親劉仲冬向林來春承租，其後出租人由林來春變更為林榮樹，再變更為本件參加人，承租人部分則由上訴人繼承劉仲冬，成為承租人，無分管約定，就租約亦未分割；而上訴人劉進雄之戶籍與其配偶劉梁靜美之戶籍，相距不到100公尺，劉梁靜美與次子劉佳郎、次媳蔡佩玲及其子女劉芷瑄、劉祐瑄等人之戶籍是同址分戶，其等實為共同生活之一家人等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據資料相符，並未違反經驗及論理法則，原判決亦詳為說明得心證之理由。因此，原判決據以認定劉佳郎、蔡佩玲、劉芷瑄、劉祐瑄等人應列為上訴人劉進雄之家的核算範圍，而上訴人劉進雄、劉進財共同繼承系爭土地之承租權，基於權利義務關係之不可分性，關於全部承租人之收支應合併計算，並於合計上訴人劉進雄一家6人、劉進財一家2人之102年所得總額及支出為正數即0000000元後，以上訴人於收回耕地，仍足以維持一家生活，不致失其家庭生活依據，而參加人係為擴大家庭農場經營規模而申請收回自耕為由，審認被上訴人對於上訴人申請續租及參加人申請收回，所為准許參加人收回系爭土地之決定，適法有據，而駁回上訴人之訴，並無違誤。上訴人以原判決憑以採認之警員郭世明之訪查報告，是郭世明誤會或調查錯誤；參加人不能自任耕作，其收回耕地並非為擴大家庭農場經營規模；本件係由上訴人劉進財使用系爭土地中之832地號土地，由上訴人劉進雄使用系爭土地中其餘8筆土地之方式，分別向參加人承租，102年所得總額及支出即應分別計算等節，指摘原判決違背減租條例第19條第2項立法意旨、經驗法則，理由矛盾，核係對原判決業已論述不採之事由再予爭執，並就原審證據取捨與事實認定之職權行使，指摘其不當，尚非可取。
㈤、綜上，就上訴人申請續租、參加人申請收回系爭土地事，被上訴人作成准許參加人收回之決定，於法有據，原判決駁回上訴人在第一審之訴，認事用法，核無不合。上訴意旨仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、結論，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 4 月 10 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 沈 應 南法官 蕭 惠 芳法官 高 愈 杰法官 蘇 嫊 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 108 年 4 月 10 日
書記官 莊 子 誼