最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第11號上 訴 人 商聯交通有限公司代 表 人 黃梅芳訴訟代理人 蔡侑芳 律師被 上訴 人 臺北市政府交通局代 表 人 陳學台訴訟代理人 麥淑貞
周鈺慈上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國107年1月25日臺北高等行政法院106年度訴字第1329號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人將其所有車號000-0000號之營業小客車（下稱系爭車輛），交予無有效職業駕駛執照及計程車駕駛人執業登記證之訴外人廖平和駕駛，廖平和因違反道路交通管理處罰條例第36條第1項規定，於民國105年10月23日經臺北市政府警察局中山分局建國派出所員警查獲，並作成舉發違反道路交通管理事件通知單，被上訴人乃以106年1月12日第00-00000000號處分書對上訴人裁處新臺幣（下同）9,000元罰鍰。嗣廖平和再度違反上開規定，分別於105年11月16日、105年12月23日及106年1月16日經新北市政府三重分局重陽派出所、臺北市政府警察局中正第一分局忠孝東路派出所及大安分局警備隊員警查獲，並作成105年11月18日北警交字第C00000000號、105年12月23日北警交大字第AFU946727號及106年1月16日北警交大字第AFU842601號舉發違反道路交通管理事件通知單。案經新北市政府交通事件裁決處分別以105年12月16日新北裁管字第1053616238號函、106年1月16日新北裁管字第1063676294號函及106年2月18日新北裁管字第1063696764號函移送被上訴人所屬臺北市公共運輸處，被上訴人遂以上訴人違反行為時及處分時（下同）汽車運輸業管理規則第91條第1項第7款及公路法第77條第1項規定，分別開立106年1月11日北市交運字第27019010號（舉發通知單1）、106年2月9日北市交運字第27019128號（舉發通知單2）及106年3月13日北市交運字第27019270號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單（舉發通知單3），其後作成106年2月8日第00-00000000號（下稱原處分1）、106年3月9日第00-00000000號（下稱原處分2）及106年4月11日第00-00000000號處分書（下稱原處分3），分別裁處上訴人18,000元罰鍰、27,000元罰鍰並吊扣其違規車輛牌照1個月及36,000元罰鍰並吊扣其違規車輛牌照2個月，已於106年2月10日、106年3月14日及106年4月14日送達。上訴人不服原處分1、2、3，分別提起訴願，嗣經臺北市政府106年6月21日府訴一字第10600099100號訴願決定（下稱訴願決定1）、106年6月21日府訴一字第10600099200號訴願決定（下稱訴願決定2）、106年7月6日府訴一字第10600106500號訴願決定（下稱訴願決定3）駁回。上訴人仍未甘服，遂向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟。經原審判決駁回後，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠依交通部運輸研究所委託中華民國運輸學會針對「汽車運輸業管理規定法制化作業之研究-計程車及小客車租賃業」期末報告（初稿），建議有關計程車客運業違反汽車運輸業管理規則之裁罰基準，應由中央統一訂定為宜，可見臺北市政府缺乏事務權限訂定裁罰基準，則被上訴人依據臺北市政府處理違反汽車運輸業管理規則第91條及第95條之統一裁罰基準（下稱統一裁罰基準）處分上訴人，即逾越權限或濫用權力而違法。㈡新北市政府交通事件裁決處於受理警察機關查獲廖平和違反道路交通管理處罰條例之移送並裁罰後，又將該廖平和違規事實資料移送被上訴人，嗣由被上訴人利用該資料再以公路法舉發處罰上訴人，屬於未經訴外人及上訴人之書面同意為特定目的外之使用，為不當聯結，違反行政程序法第40條及個人資料保護法第15條規定。㈢本件行為數應以上訴人交付廖平和駕駛之次數計算，而非以查獲次數作標準，該持續之違規事實於主管機關介入裁處後，始切斷違規行為之單一性。第1件處分送達時間為106年1月16日，送達前上訴人所遭查獲違規事實之時間為105年11月16日、12月23日及106年1月16日，均於第1件處分送達時間之前或同日，依本院105年10月第1次庭長法官聯席會議決議，被上訴人自不得再就第1件處分送達前之違規行為再予處罰。㈣被上訴人以一部車違規第7次以上，除裁處罰鍰並廢止其汽車運輸業營業執照及吊銷其全部營業車輛牌照，影響法人所有其他營業車輛活動，顯不符比例原則等語，求為判決訴願決定1、2、3及原處分1、2、3均撤銷。
三、被上訴人則以：㈠被上訴人依統一裁罰基準第3點項次3及第4點規定，以上訴人最近1次即106年1月16日違規日起回溯2年期間內遭查獲將系爭車輛交予無有效計程車駕駛人執業登記證之駕駛人駕駛之行為，據以定性上訴人105年11月16日、12月23日及106年1月16日之個別違規行為，而分別以原處分1、2、3裁處，並非溯及對於業經被上訴人裁罰之違規行為再予追究處罰，亦無違反一行為不二罰原則。㈡又臺北市政府為建立執法之公平性，協助下級機關或屬官行使裁量權，自得本於職權訂定裁罰基準，裁罰內容亦未逾公路法第77條第1項之規定，被上訴人自有權辦理臺北市○○於○路法中汽車運輸業罰則事項，並無上訴人所稱違反法律保留原則及處罰法定原則之情事。本件違規車輛係屬被上訴人權管範圍，新北市政府交通事件裁決處自得將案件移送被上訴人，並無違反個人資料保護法。㈢被上訴人於上訴人第3次違規時始處以吊扣牌照之處分，此已為侵害人民權利最小之手段，統一裁罰基準第4點以每車為計算單位亦已屬較寬鬆之規定，且實務上被上訴人係以每車每月裁處1次為原則，若同一牌照號碼違規次數累計至第3次，表示該計程車客運業者已放任駕駛人駕駛違規營業達3個月以上，吊扣該違規車輛牌照，使計程車客運業者短時間內無法使用該違規車輛，符合比例原則。㈣另同一牌照號碼違規次數累計達7次以上，實已嚴重危害乘車公眾安全之重大公益，廢止其汽車運輸業營業執照及吊銷其全部營業車輛牌照以避免繼續違規營業，所達成之公益目的相較於計程車客運業者所受損害，並未顯失均衡，亦符合比例原則等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠公路法第3條、臺北市政府組織自治條例第2條第2項、第5項規定及臺北市政府97年9月18日府交管字第09733315000號公告，臺北市政府業已賦予被上訴人處理公路法中汽車運輸業罰則之權限，故計程車客運業者如有違反汽車運輸業管理規則情事，被上訴人自有權就其管轄之違規案件依公路法規定及統一裁罰基準進行裁罰。㈡臺北市政府為處理違反汽車運輸業管理規則第91條第1項第5款至第7款及第95條第2項至第5項規定之事件，而訂定統一裁罰基準，該統一裁罰基準並未逾越法律授權之範圍，且裁罰內容亦未逾公路法第77條第1項之規定。至於其他直轄市政府縱未制訂統一裁罰基準，則轄區內執法人員對於違規行為自需回歸公路法第77條第1項規定之裁罰範圍內為處罰，被上訴人適用前開統一裁罰基準，並無違反平等原則之問題。㈢上訴人亦自承廖平和因年滿68歲已換領普通小型車駕照，其計程車駕駛人執業登記證已於102年1月28日廢止，顯見廖平和已無有效之執業登記證及職業駕駛執照。上訴人明知廖平和無有效計程車駕駛人執業登記證及職業駕駛執照，仍將系爭車輛交予廖平和駕駛任其違規營業，顯具違章之故意。系爭車輛前已於105年10月23日經臺北市政府警察局中山分局建國派出所員警查獲，並經被上訴人以106年1月12日第00-00000000號處分書處9,000元罰鍰在案，再經警分別於105年11月16日、12月23日及106年1月16日查獲，故被上訴人以警方查獲廖平和違規之次數作為認定上訴人違規行為之次數，以最近1次即106年1月16日違規日起回溯2年期間，分別認定上訴人第2次、第3次、第4次違反汽車運輸業管理規則第91條第1項第7款規定，並依公路法第77條第1項及統一裁罰基準第3點項次3及第4點規定，分別以原處分1、2、3裁處上訴人18,000元罰鍰、27,000元罰鍰並吊扣牌照1個月及36,000元罰鍰並吊扣其違規車輛牌照2個月，原處分2、原處分3並處吊扣牌照，於法尚無不合。又原處分2、原處分3並處吊扣牌照，始足以遏止上訴人再利用系爭車輛為同類型之違規行為以達管制目的，自符合比例原則。㈣本院98年11月份第2次、105年10月份第1次庭長法官聯席會議決議所闡述之情形均具反覆性及繼續性之特徵，為營業行為，本質上為法律概念上之一行為，與本件上訴人係違反汽車運輸業管理規則第91條第1項第7款規定，將系爭車輛交由無職業駕駛執照及營業小客車駕駛人執業登記證之人駕駛之公法上義務，有所不同，前開兩決議意旨自難據為有利於上訴人之認定，從而對上訴人多次違規行為予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題。㈤由新北市政府交通事件裁決處105年12月16日新北裁管字第1053616238號、106年1月16日新北裁管字第1063676294號及106年2月18日新北裁管字第1063696764號之函文，足見系爭車輛係屬被上訴人權管範圍，依行政程序法第17條規定，新北市政府交通事件裁決處自得將案件移送有管轄權之被上訴人。㈥新北市政府交通事件裁決處係檢送「舉發違反道路交通管理通知單（移送聯）」將廖平和之違規資料移送被上訴人，由被上訴人查處系爭車輛所有人即上訴人是否違反汽車運輸業管理規則及公路法之規定，該資料並非個人資料保護法第6條之「病歷、醫療、基因、性生活、健康檢查及犯罪前科之個人資料」，且新北市政府交通事件裁決處係於「執行法定職務必要範圍內」始將案件移送被上訴人，自無違反個人資料保護法第15條及第16條規定等語，判決駁回上訴人在原審之訴。
五、本院按：㈠按公路法第77條第1項規定：「汽車或電車運輸業，違反依
第79條第5項所定規則者，由公路主管機關處新臺幣9千元以上9萬元以下罰鍰，並得按其情節，吊扣其違規營業車輛牌照1個月至3個月，……。」第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」交通部依據公路法第79條規定授權所訂定之汽車運輸業管理規則第91條第1項第7款規定：「經營計程車客運業應遵守下列規定：……七、不得將車輛交予無有效職業駕駛執照及計程車駕駛人執業登記證之駕駛人駕駛。」第137條規定：「汽車運輸業違反本規則規定者，應依公路法第77條第1項之規定舉發。」查汽車運輸業管理規則乃依據公路法第79條規定授權所訂立關於汽車等運輸業營運監督、營運應遵守、限制及禁止等事項之細節性及技術性事項之法規命令，其授權明確，而上述規範內容亦與公路法為健全公路營運、發展公路運輸事業以增進公共利益及交通安全之立法目的無違，自應予以援用。另上述汽車運輸業管理規則第91條第1項第7款係課予經營計程車客運業之管理作為義務，故經營計程車客運業若有違反上述第7款之行政法上義務，而將車輛交予無有效職業駕駛執照及計程車駕駛人執業登記證之駕駛人駕駛，公路主管機關即應依汽車運輸業管理規則第137條規定予以舉發，並依公路法第77條第1項規定處理。
㈡行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及
範圍內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用之一致性及符合平等原則，乃訂定行政裁量準則作為下級機關行使裁量權之基準，既能實踐具體個案正義，又能實踐行政之平等原則，非法律所不許。又按公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府……。」第78條第1項規定：「本法所定之罰鍰，由該管公路主管機關處罰之……。」臺北市政府組織自治條例第2條第2項、第5項規定：「中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」「前3項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登市政府公報。」臺北市政府乃於97年9月18日府交管字第09733315000號公告：「主旨：公告本府主管業務委任事項，並自97年10月1日起生效。……公告事項：本府將下列業務委任本府交通局，以該局名義執行之。㈠公路法中汽車運輸業罰則之本府權限事項。……」是臺北市政府依前開公告，業已賦予被上訴人處理公路法中汽車運輸業罰則之權限，被上訴人自有訂定統一裁罰基準及作成原處分之事務權限。臺北市政府為處理違反汽車運輸業管理規則第91條第1項第5款至第7款及第95條第2項至第5項規定之事件，於104年4月21日所發布之統一裁罰基準係依行為人違反事實及次數等不同情節，訂定不同處罰額度之裁量基準，以實現具體個案之正義，核與公路法第77條第1項所定之裁量權目的尚無牴觸。抑且，統一裁罰基準第3點項次3規定：「1.違反事實：計程車客運業者將車輛交予無有效職業駕駛執照及計程車駕駛人執業登記證之駕駛人駕駛。2.法規依據：汽車運輸業管理規則第91條第1項第7款及公路法第77條第1項。3.法定罰鍰額度或其他處罰：處新臺幣9千元以上9萬元以下罰鍰，並得按其情節，吊扣其違規營業車輛牌照1個月至3個月，或定期停止其營業之一部或全部，並吊銷其非法營業車輛之牌照，或廢止其汽車運輸業營業執照及吊銷全部營業車輛牌照。4.統一裁罰基準：
①第1次：9千元罰鍰。②第2次：1萬8千元罰鍰。③第3次：
2萬7千元罰鍰，並吊扣其違規車輛牌照1個月。④第4次：3萬6千元罰鍰，並吊扣其違規車輛牌照2個月。」第4點規定：「前點違規次數計算，係以每車（同一牌照號碼），往前回溯2年內經裁處之次數累計之，本裁罰基準生效前之違規則不予計入。」並未逾越公路法第77條第1項規定授權裁量之範圍，被上訴人就其管轄之違規案件依公路法規定及統一裁罰基準進行裁罰，即屬有據。上訴意旨以：被上訴人依統一裁罰基準作成原處分1、2、3違反法律保留原則及處罰法定原則，並已逾越裁量範圍，依行政程序法第11條第1項、第111條第6款規定，應屬無效云云，要無足採。
㈢行為時道路交通安全規則第52條第2項規定：「逾65歲之職
業駕駛人，前1年內未受吊扣駕駛執照處分且依第64條之1規定體格檢查判定合格者，得換發有效期間1年之小型車職業駕駛執照，或於小型車職業駕駛執照以每年加註方式延長有效期間，至年滿68歲止。」原判決依調查證據之辯論結果，以：廖平和因年滿68歲已換領普通小型車駕照，且其計程車駕駛人執業登記證亦已於102年1月28日廢止，故其並無有效之執業登記證及職業駕駛執照。此外，系爭車輛前已於105年10月23日經臺北市政府警察局中山分局建國派出所員警查獲違反汽車運輸業管理規則第91條第1項第7款規定，並經被上訴人依公路法第77條第1項規定，以106年1月12日第00-00000000號處分書裁處9,000元罰鍰在案，再經警分別於105年11月16日、12月23日及106年1月16日查獲廖平和駕駛系爭車輛營業。上訴人明知廖平和無有效計程車駕駛人執業登記證及職業駕駛執照，仍將系爭車輛交予廖平和駕駛任其違規營業，顯具違章之故意，故被上訴人以警方查獲廖平和違規之次數作為認定上訴人違規行為之次數，以最近1次即106年1月16日違規日起回溯2年期間，分別認定上訴人第2次、第3次、第4次違反汽車運輸業管理規則第91條第1項第7款規定，並依公路法第77條第1項及統一裁罰基準第3點項次3及第4點規定，分別以原處分1處上訴人18,000元罰鍰，以原處分2處上訴人27,000元罰鍰，並吊扣車輛牌照1個月，以原處分3處上訴人36,000元罰鍰並吊扣車輛牌照2個月，於法有據等情，其認定事實及適用法律，並無違誤。
㈣計程車為大眾交通工具，其駕駛人有無職業駕駛執照及計程
車駕駛人執業登記證，攸關乘車公眾之安全，故計程車客運業所僱用之駕駛人是否無有效職業駕照，其本應定期查驗，以維護交通秩序，並確保交通安全之重大公益。計程車客運業如違反上開管理作為義務，而將車輛交予未具有效職業駕駛執照或計程車駕駛人執業登記證之駕駛人駕駛，且違規事實持續存在，主管機關自得藉舉發其違規事實之次數，作為認定其違規行為之次數，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，藉此遏阻作用以達成行政管制之目的，於符合憲法第23條之比例原則情形下，並不生一行為二罰之問題（司法院釋字第604號解釋意旨參照），核與本院98年11月份第2次、105年10月份第1次庭長法官聯席會議決議所示違反同一行政法上義務之接續行為，係以主管機關裁處後始切斷違規行為之單一性，有所不同。是原判決以：上訴人為計程車客運業者，本應遵守相關法令規定，監督所屬系爭車輛及其駕駛人之駕駛狀況，被上訴人係以每月裁罰1次為原則，避免過苛處罰，業已將連續舉發之條件及前後舉發之間隔及期間為明確之界定，藉舉發其違規事實之次數，評價及計算其法律上之違規次數，並予以多次處罰，有其必要性及實效性，尚不違反比例原則，從而對上訴人多次違規行為分別舉發並予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題等情，洵無違誤。至汽車運輸業管理規則第91條第1項第7款規定，雖於106年8月30日修正文字為「車輛應由具有效職業駕駛執照及計程車駕駛人執業登記證之駕駛人駕駛。」然其立法理由為「現行第1項第7款『交予』規定，文義解釋上業有『行為次數是否僅有一次』之疑義，實務上並衍生公路主管機關對於違規事實一直存在者，依該規定分別續以處分，是否涉及違反『一行為不二罰』原則之爭議，為維護計程車營運秩序及應明確課予計程車客運業者遵行責任等考量，爰修正第1項第7款規定。車輛倘由未具有效職業駕駛執照或計程車駕駛人執業登記證之駕駛人駕駛者，主管機關得藉舉發其違規事實之次數，作為認定其違規行為之次數，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題。」益徵本條款規定，不問修法前後均係以舉發其違規事實之次數，作為認定其違規行為之次數，始可達成維護計程車營運秩序之行政管制目的。上訴意旨以：參照汽車運輸業管理規則第91條第1項第7款於106年8月30日修正理由，本件應實際認定上訴人違規「交予駕駛」之行為次數，而非逕將一持續違○○○區○○段予以裁罰。況上訴人於106年1月16日接獲被上訴人106年1月12日第00-00000000號處分後，隨即表示終止借名予訴外人廖平和登記使用，並繳清罰款，依本院98年11月份第2次庭長法官聯席會議意旨，上訴人持續之違規事實，業經被上訴人介入而區隔為一次違規行為，被上訴人其後就上訴人於105年11月、12月及106年1月間之同一違規事實作成原處分1、
2、3，違反一行為不二罰原則云云，即非可採。㈤行政程序法第17條第1項規定：「行政機關對事件管轄權之
有無，應依職權調查；其認無管轄權者，應即移送有管轄權之機關，並通知當事人。」是行政機關對無管轄權之事件，自應依職權將有關資料移送有管轄權之機關，以維護行政機能之有效運作。原判決已論明：依新北市政府交通事件裁決處105年12月16日新北裁管字第1053616238號函、新北市政府交通事件裁決處106年1月16日新北裁管字第1063676294號函及新北市政府交通事件裁決處106年2月18日新北裁管字第1063696764號函文，本件違規車輛係屬被上訴人權管範圍，依行政程序法第17條規定，新北市政府交通事件裁決處自得將案件移送有管轄權之被上訴人等情，於法並無不合。至本院103年度判字第407號判決係揭示海關對於已報運進出口貨物有具體事證認有違法嫌疑，予以立案調查時應遵守之行政程序，核與本件上訴人將車輛交予無有效職業駕駛執照及計程車駕駛人執業登記證廖平和駕駛之情形，而已明確違反行政法上義務，顯然有別，自難比附援引。上訴意旨以：依本院103年度判字第407號判決意旨，新北市政府交通事件裁決處與被上訴人分屬不同市府之機關單位，法規並未規定機關須主動移送本事件至管轄機關，亦未規定隸屬不同管轄之機關間可相互流用當事人之個人資料甚至重新處理、利用，故被上訴人取得檢舉資料之程序不合法，該資料不得作為證據云云，核無可取。
㈥綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴
意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 1 月 10 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 鄭 忠 仁法官 黃 淑 玲法官 姜 素 娥法官 林 欣 蓉以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 108 年 1 月 14 日
書記官 劉 柏 君