最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第135號上 訴 人 財政部國有財產署南區分署代 表 人 黃莉莉訴訟代理人 林瑞成 律師被 上訴 人 臺南市政府環境保護局代 表 人 林淵淙訴訟代理人 范仲良 律師上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國107年1月10日高雄高等行政法院106年度訴字第138號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣財政部國有財產署管理之臺南市○區○○段○○號國有土地（下稱系爭土地），前因被上訴人於民國97年間在系爭土地下方查得埋有廢棄物之情形，而遭指定為非法棄置場址列管在案。嗣被上訴人於104年4月24日（訴願決定書誤繕為104年11月5日）再至系爭土地開挖取樣，發現系爭土地下方仍有掩埋有害事業廢棄物等情，經調閱航照圖資料，查認系爭土地於91年間地貌即明顯有棄置廢棄物之狀況，且於93年間棄置範圍更加擴大，故認係系爭土地管理機關即上訴人長期怠於注意並疏於管理所致，乃以105年8月12日環土字第1050079895號函通知上訴人陳述意見，其後上訴人所屬臺南辦事處雖以105年8月23日臺財產南南三字第10506110490號函檢附陳述意見書，主張其已盡系爭土地管理之責，且系爭土地係屬二仁溪河川區域，應由河川管理機關經濟部水利署第六河川局優先負清理義務，惟被上訴人仍認應由上訴人負系爭土地之清理義務，乃依廢棄物清理法第71條規定，以105年9月10日環土字第1050090971號函（下稱原處分）命上訴人於105年10月17日前提出廢棄物棄置場址清理計畫。上訴人不服，循序提起行政訴訟。經原審法院判決駁回後，乃提起本件上訴。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠依臺南市○區○○段○等24筆地號場址樣態調查報告（下稱調查報告），既已敘明系爭土地所棄置之廢棄物，係由保安工業區所產生，被上訴人自應負起追查之責予以釐清並追查行為人，在未追查前即以土地管理機關負清理責任，自於法尚有未合。況且，基於行為責任優先於狀態責任法理，被上訴人應先追究行為人（保安工業區）責任，行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人為例外，上訴人並非上開造成污染之行為人，行政機關於裁罰時，應行使裁量權，以對土地具有管理權能及實際負責之人，為其處罰對象，俾裁罰能達成行政目的，如未衡酌相關情節，及未查明土地之使用人或管理人，逕以土地所有人為裁罰對象，仍屬裁量濫用之違法。㈡系爭土地屬二仁溪河川區域範圍，職此，河川主管機關經濟部水利署第六河川局有直接管領力（近者），該局應辦理河川之巡防與違法危害河防事件之取締，且上訴人多次為管用合一，前於98年2月24日以臺財產南南二字第0980001541號函請經濟部水利署辦理系爭土地管理機關變更登記或撥用事宜，惟該署所屬第六河川局於98年3月9日以水六產字第09851006870號函復將於土地分割完成及辦理河段整治工程時，另依國有財產法第38條辦理撥用作業，上訴人復於100年7月26日再以臺財產南南二字第1002101496號函，檢送土地登記申請書等相關資料，函請經濟部水利署第六河川局會同用印後，辦理管理機關變更登記，惟迄未獲辦理，致迄今上訴人仍被登記為管理機關。是以，被上訴人認定上訴人為土地管理機關，較職司河川主管機關經濟部水利署第六河川局具直接管領力（近者），其認事用法尚有違誤。㈢嗣上訴人於104年7月17日以臺財產南南三字第10406083230號函，移請內政部警政署保安警察第七總隊（下稱保七總隊）第三大隊第三中隊偵辦竊佔罪責，該中隊業於104年8月5日以保七三大三中刑字第1040001464號函復：「……經本中隊會同行政院環境保護署環境督察總隊南區環境督察大隊及被上訴人於104年7月27日前往勘查，上開地號土地廢棄物於97年間即遭非法棄置，廢棄物亦無增加之情，又貴處並未成立租賃或其他合法使用之法律關係，即非所稱竊佔土地及棄置廢棄物之狀。」因該中隊未能查明行為人，上訴人再以104年8月20日臺財產南南三字第10406096030號函移請法務部調查局臺南市調查處（下稱臺南市調處）府城調查站偵辦，惟經臺南市調處以104年12月11日南市府廉字第10466579940號函復：「……經查：旨揭土地之廢棄物緣自97年間即遭非法棄置，本處於104年8月間接獲告發立案調查，迄未發現新違法行為，系爭土地不法棄置行為因時間久遠，缺乏具體事證，已難據以偵辦。」㈣上訴人是否為本件違規行為人，仍應憑證據認定，如無其他積極證據，不能以上訴人為系爭土地之管理人，認定其有違規行為，雖被上訴人於原處分說明業經其各項行政調查事項亦查無污染行為人，惟調查報告記載上述廢棄物係由保安工業區工廠整地或拆除後產生，嗣再於原處分說明誤植自鄰近保安工業區○○○區○○段○○○○○○號場址樣態報告，究竟被上訴人有無行政調查，實有疑義，且上訴人確已積極盡善良管理人責任，及陳明系爭土地應由經濟部水利署第六河川局負直接管領力（近者）之狀態責任，被上訴人仍以上訴人為土地管理機關，且認上訴人顯有重大過失而應負清除、處理責任，與行政程序法第36條規定有違，亦不符行政機關對於人民違規事實，應負舉證責任之證據法則。㈤有關系爭土地之使用分區，經臺南市都市發展局以106年7月4日南市都管字第1060694587號函回覆，系爭土地係屬103年7月16日發布實施之「變更臺南市都市計畫（細部計畫）通盤檢討案（補辦公開展覽）」範圍內之土地，為部分道路用地，部分河川地。系爭土地部分為河川地，即為二仁溪河川區域範圍，屬於經濟部水利署第六河川局所管理之範圍，應由該局管理系爭土地，被上訴人命由上訴人提出清理計畫，即有未合。至於被上訴人主張系爭土地距離河川尚有一段相當之距離，其與河川間有道路、圍牆阻隔。惟系爭土地為臺南市主要計畫範圍內，而該主要計畫的河川區參考面積高達73,534.48平方公尺，系爭土地面積僅為95.68平方公尺，顯然系爭土地屬於主要計畫的河川區範圍內，自應由經濟部水利署第六河川局所管理。且從被上訴人提出照片觀之，左邊為堤防及圍牆，再來為道路，最右邊才是系爭土地，顯然依據臺南市政府103年7月16日發布實施之「變更都市計畫（細部計畫）」，系爭土地應已在經濟部水利署第六河川局所管理之範圍內。是以，被上訴人作成原處分時，並未注意臺南市政府103年7月16日發布實施之「變更都市計畫（細部計畫）」，已將系爭土地納入二仁溪河川區域範圍內，原處分顯有違誤。系爭土地之○○○區○○○○道路用地，部分為河川用地，惟河川用地部分係由經濟部水利署第六河川局所管理，此由被上訴人於104年7月27日至系爭土地進行會勘所拍攝照片觀之，該處已由經濟部水利署第六河川局豎立警告牌禁止丟棄垃圾。嗣兩造於106年10月13日會同地政人員至現場鑑界時，可以看到經濟部水利署第六河川局已在系爭土地進行土地開挖工程及道路鋪設工程，及該警告牌仍然豎立，有106年10月13日拍攝之照片12幀可憑，足證系爭土地係由經濟部水利署第六河川局實際管理，上訴人不負狀態責任。又系爭土地因地政機關無法測量廢棄物所占用之位置及面積，只能施以鑑界，故其廢棄物所占位置、面積、體積（或重量）尚屬不明，被上訴人就此應負舉證責任，若不能舉證，即不能令上訴人負狀態責任。系爭土地早已作為河川地使用，並由經濟部水利署第六河川局所管理，上訴人縱為土地登記之管理人，但系爭土地上既立有警告牌禁止傾倒垃圾，並有鐵絲網圍起來，而與堤防、道路部分有所區隔，顯見上訴人已盡善良管理人責任，原處分尚有違誤。㈥依財團法人工業技術研究院（下稱工研院）期末報告（定稿）所述，該C2點位於系爭土地上，工研院認為屬於營建廢棄物棄置，與系爭處分認為有害事業廢棄物不同，其認定事實尚有違誤。又C場址過去曾有廠房存在，被上訴人不難調查出營建廢棄物棄置之行為人，被上訴人命上訴人負狀態責任，實有未合。又工研院認為本件屬於營建廢棄物之棄置，其被棄置之廢棄物應屬事業廢棄物，並非一般廢棄物，自無依廢棄物清理法第11條第1款規定由土地所有人、管理人或使用人清除之適用，原處分未注意及此，尚有未洽。㈦按廢棄物清理法第71條第1項規定應由土地所有人、管理人或使用人負清除處理責任者，需具備之要件有二：其一為需於廢棄物棄置當時為該土地之所有人、管理人或使用人；其二為該土地之所有人、管理人或使用人主觀上需有「容許」或「因重大過失」致廢棄物遭非法棄置於其土地上。所謂「容許」，係指其主觀上至少具有「容認」廢棄物遭非法棄置於其土地上之故意。而廢棄物清理法第71條之「重大過失」，係指「依一般人之注意可得而知，竟怠於注意而不知」，即欠缺一般人之注意義務而言。又按臺中高等行政法院102年度訴字第395號判決意旨略以：「本件被告對原告處分，應由被告證明棄置廢棄物時係在原告管理之期間內，且需證明原告有『容許』或『因重大過失』致廢棄物遭非法棄置於土地上。」被上訴人並未證明棄置廢棄物時係在上訴人管理之期間內，且亦未證明上訴人有容許或重大過失致廢棄物遭非法棄置於系爭土地，自不得依廢棄物清理法第71條第1項規定命上訴人負清理之責等語，為此請求判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人於原審答辯意旨略謂：㈠按國有財產法第12條、第38條第1項前段、財政部國有財產局組織條例第11條及財政部國有財產局各地區辦事處組織通則第3條第2款規定可知，非公用財產類之土地未經撥用者，因各地區辦事處對其掌理轄區內之該國有土地既有管理事項之權責，而為國有土地之管理人，自屬廢棄物清理法第71條第1項規定課予清理義務之對象，若有違反之情事時，當為處分之對象。系爭土地未撥用前，仍由上訴人管理，上訴人自承其業於98年2月24日函請經濟部水利署辦理管理機關變更登記或撥用事宜，迄今仍未獲辦理，則系爭土地自當由上訴人為管理人，實屬至明。系爭土地依航照圖及街景圖顯示，並非屬於河川地之行水區，且距離河川尚有一段相當之距離，其與河川間有道路、圍牆阻隔，是土地之所有權人、管理人可行使實質上管理權而使用，亦堪認定。上訴人主張其就系爭土地無管領權，尚無足採。系爭土地於90至92年間是否位於河川區，上訴人既為土地管理機關，自得提出是否公告為河川區之證明。按水利法第65條第1項及河川管理辦法第7條第2項規定，縱使公私有土地位於公告之河川區域內，亦非喪失對土地之管領權限，而係土地使用受有限制而已。又河川管理辦法第34條第1項、第2項及第46條第1項第5款規定，倘若欲使用位於河川區之公有土地，使用人仍需取得公有土地之管理機關之同意，由此可證，公有土地之管理機關對於其所管理之土地仍有實質管領權利。再按河川管理辦法第55條規定，土地使用人對於土地使用範圍負責維護管理，倘若有違反相關規定係由河川主管機關為處分，故河川區域之主管機關雖為經濟部水利署所屬河川局，然而經濟部水利署所屬河川局僅為處分機關而已，並非河川區域內土地係由經濟部水利署所屬河川局所管領。上訴人主張經濟部水利署第六河川局為管理機關即為系爭土地之管理人，顯無理由。㈡廢棄物清理法第71條第1項規定之所以課土地所有人因容許或重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地者，亦應負清除處理之責任，乃係考量土地資源之有限性及不可回復性，要求土地所有人善盡一定之維護義務，以期能達到土地永續使用之環保目標。蓋因土地資源既為人民生存條件所不可或缺，並具有易破壞性及不易回復性等特質，自應以永續使用為目標，而土地所有人既享有可使用土地之利益，即應負擔較一般為重之社會義務，承擔適時排除對土地危害之責任。故縱事業廢棄物並非土地所有人所堆置，所發生之環境污染亦非土地所有人所造成，然課予土地所有人維持土地秩序之狀態責任，要屬維護土地環境不可避免之手段，此有本院95年度判字第941號判決意旨可資參照。被上訴人於104年4月24日在系爭土地開挖調查發現遭掩埋廢棄物，包含生活垃圾、營建混合物及部分不明廢棄物，並經採樣進行TCLP檢測，總鉛超過有害重金屬溶出標準，屬有害事業廢棄物；且經過被上訴人調閱航照圖資料，發現於91年間系爭土地地貌已有明顯廢棄物棄置情況，並至93年間廢棄物棄置範圍已有擴大範圍之情況，而系爭土地自81年起即由財政部國有財產署接管登記，上訴人自81年起即屬系爭土地事實上有管理權限之人，詎料，系爭土地卻長期連續遭棄置廢棄物，且範圍逐年擴大，顯係上訴人長時間怠於注意並疏於管理，未積極巡查並採取有效措施所致，顯已構成廢棄物清理法第71條第1項規定之重大過失之要件，應堪認定。基此，被上訴人以原處分函知上訴人應於105年10月17日前提出廢棄物棄置場址清理計畫，辦理事業廢棄物清理事宜，並無違誤。㈢上訴人自承系爭土地確遭不明人士非法棄置廢棄物，且其於104年7月17日以臺財產南南三字第10406083230號函請保七總隊第三大隊第三中隊偵辦竊佔罪責，因該中隊未能查明行為人，上訴人續請臺南市調處府城調查站偵辦，惟經該調查站立案調查，迄未發現新違法行為，系爭土地不法棄置行為因時間久遠，缺乏具體事證，已難據以偵辦。是系爭土地棄置廢棄物之行為人業已難以查明，應堪認定。按行政院環境保護署（下稱環保署）98年7月8日環署廢字第0980059664號函釋認為，廢棄物清理法第71條「行為責任優先於狀態責任」原則之執行，應以污染行為人而有優先清除責任者為對象。污染行為人無法確定或無可追索時，土地之所有人、管理人或使用人應負清除棄置於其土地上廢棄物之義務。系爭土地遭非法棄置廢棄物，已無法查明行為人，故此時即應由土地所有人、管理人負補充之狀態責任，被上訴人依廢棄物清理法第71條第1項規定限期命上訴人提出清理計畫，並無違誤等語，為此請求判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠參照本院104年度判字第325號判決意旨，系爭土地查詢資料記載該土地所有權人為中華民國，管理者為財政部國有財產署，惟按財政部國有財產署組織法第1條、第2條第2款、第5條、財政部國有財產署各分署組織準則第1條及第2條第2款規定可知，財政部國有財產署為應轄區業務需要，已將國有財產之管理權授權各分署執行。故被上訴人以財政部國有財產署南區分署為系爭土地管理人作為原處分之相對人，及財政部國有財產署南區分署本於系爭土地管理機關之身分，提起本件行政訴訟，並無不合，合先敘明。㈡按廢棄物清理法第71條「行為責任優先於狀態責任」原則之執行，應以污染行為人而有優先清除責任者為對象。污染行為人無法確定或無可追索時，土地之所有人、管理人或使用人應負清除棄置於其土地上廢棄物之義務。至於是否具備重大過失，則應依個案判定。上訴人管理之系爭土地，前因被上訴人於97年間在該土地下方查得埋有廢棄物之情形，而遭指定為非法棄置場址列管在案，嗣被上訴人於104年4月24日再至系爭土地開挖取樣，發現系爭土地下方仍有掩埋有害事業廢棄物，經調閱航照圖資料，查認系爭土地於91年間地貌即明顯有棄置廢棄物之狀況，且於93年間棄置範圍更加擴大，嗣經兩造於本件訴訟中會同臺南市東南地政事務所測量人員，到場鑑界，確認無誤。足見系爭土地自91年間起即陸續被棄置廢棄物。上訴人所屬臺南辦事處雖曾於104年7月17日及同年8月20日，分別向保七總隊第三大隊第三中隊及臺南市調處府城調查站告發偵辦，然因系爭土地於97年間即發現遭非法棄置廢棄物，嗣後廢棄物亦無增加之情形，並未發現新違法行為，系爭土地不法棄置行為因時間久遠，缺乏具體事證，已難據以偵辦追查行為人。綜上，足認棄置廢棄物在系爭土地上之行為人，確實已無法查得，則系爭土地之所有人、管理人或使用人即應負清除棄置於其土地上廢棄物之義務。㈢系爭土地○○○區○○○○道路用地、部分河川區，然該土地係位於二仁溪堤防外，與二仁溪中間隔著堤防圍牆及道路，並非位於二仁溪內之河川用地；又按河川管理辦法第7條第1項、第2項規定可知，縱使公私有土地位於公告之河川區域內，在未經徵收或撥用移轉給河川主管理機關管理前，所有權人並未喪失其對土地之管領權限，僅其土地使用受有限制而已。系爭土地非位於二仁溪內之河川用地，其○○○區○○○○道路用地、部分河川區，惟迄今仍未辦理撥用程序，交由河川主管機關管理乙節，為兩造所不爭執，復有系爭土地查詢資料可資佐證。則上訴人既為系爭土地管理機關，自應善盡一定之維護義務，以期能達到土地永續使用之環保目標。是上訴人主張經濟部水利署第六河川局為管理機關即為系爭土地之管理人，亦不可採。㈣參照本院105年度判字第537號判決意旨，系爭土地緊鄰二仁溪之堤防道路，該堤防道路於82年間施設興建，而財政部國有財產署於81年10月19日即已登記為該土地管理者。又系爭土地遠離市區，附近並無建物，屬比較偏僻之地區，且該土地位於堤防道路旁，因通行方便，又較無人煙，即易成為棄置廢棄物之目標，通常為避免被傾倒垃圾，一般人會以鐵絲網或鐵皮圍住土地，或立警告牌示意勿丟棄垃圾，或派人經常巡查，以防止被人棄置廢棄物。然上訴人就其管理之系爭土地，易成為棄置廢棄物之目標，毫無警覺，既未於以鐵絲網或鐵皮圍該住土地（現場之鐵絲網圍籬係案發後，上訴人始架設，此觀104年4月24日被上訴人挖掘採樣時之照片，尚無該圍籬可知），或立警告牌示意勿丟棄垃圾（現場之警告牌係經濟部水利署第六河川局於103年5月間，在其管理之同安段542-1地號土地豎立），亦未派人經常巡查，致系爭土地自91年間起即遭人棄置廢棄物，上訴人猶未自知，嗣經被上訴人查獲上情，上訴人所屬臺南辦事處始於104年7月17日及同年8月20日，分別向保七總隊第三大隊第三中隊及臺南市調處府城調查站告發偵辦，終因案發時間久遠，致無從追查行為人予以究責。綜上以觀，上訴人顯然欠缺普通人之注意，致其管理之系爭土地遭人棄置廢棄物，上訴人明顯具有重大過失，被上訴人依廢棄物清理法第71條規定，認定上訴人對系爭土地上之廢棄物須負清理責任，並命上訴人在清理前應於105年10月17日前先提出廢棄物棄置場址清理計畫，並無違誤等語。
五、上訴意旨略謂：㈠原判決既認定系爭土地於93年之後棄置範圍更加擴大，忽又認定系爭土地於97年之後廢棄物並無增加之情形，未發現新違法行為，究竟被上訴人查得系爭土地下方有廢棄物以後，有無增加廢棄物，有無新違法行為，原判決認定事實前後矛盾，事涉上訴人應否負廢棄物清理法第71條第1項規定之清除廢棄物義務，自應由原審予以清楚認定，否則即不得適用上開法條由上訴人負擔清除廢棄物義務，故原判決不無理由矛盾或理由不備之當然違背法令。㈡依97年12月工研院「臺南市三爺溪、二仁溪段非法棄置不明廢棄物緊急調查及清理規劃計畫」第68頁記載：「(3)C場址總計於本區開挖4點（圖29、圖30），其中C2點發現大量營建廢棄物棄置之情形，而C1、C3、C4等三點顯示有回填情形，在C4旁接近鄰近小路則有水泥鋪面，其上則棄置一般大型傢俱，家戶垃圾、較特殊的是棄置有堅硬帶銀色金屬光澤之類似熔渣物（表12），從現場觀察C1與C2間仍有部分低窪地積水情形及與過去地圖比對（圖30），推測此區過去亦應存在一水池。而在C3點過去曾有廠房存在，而今已不復存在。」上訴人亦於原審主張被上訴人開挖、調查後發現系爭土地遭掩埋廢棄物，包括生活垃圾、營建混合物及部分不明廢棄物，並採樣進行TCLP檢測，嗣依調查報告二、開挖、採樣描述，既已敘明系爭土地所棄置之廢棄物，係由保安工業區所產生，被上訴人自應負起追查之責予以釐清並追查行為人，在未追查前即逕以應由上訴人負清理責任，於法未合等語（原審行政訴訟言詞辯論狀第三、四點參照）。惟原判決竟未於理由內敘明上訴人上開主張何以不採之意見，顯見原判決尚有理由不備之當然違背法令。㈢按廢棄物清理法第71條第1項規定應負清除責任者，須具備之要件有二，其一為需於廢棄物棄置「當時」為該土地之所有人、管理人或使用人。另一為該土地之所有人、管理人或使用人主觀上需有「容許」或「重大過失」致廢棄物遭非法棄置於其土地上。被上訴人僅證明經過被上訴人調閱航照圖資料，發現系爭土地於91年間地貌即明顯有棄置廢棄物之狀況，且於93年間棄置範圍更加擴大，惟被上訴人係於97年12月工研院期末報告提出後，才去調閱過去91、97年間的航照圖資料，並非被上訴人於91年間發現系爭土地有非法棄置廢棄物之情形，此觀被上訴人無法提出91年間之稽查紀錄即明，因此被上訴人仍應就上訴人於81年管理系爭土地後，有遭非法棄置廢棄物乙節加以舉證，原判決未命被上訴人舉證，逕認上訴人應負廢棄物清理法第71條第1項規定應負清除責任，顯然違背法令。㈣經濟部水利署第六河川局執掌河川管理，上訴人並無此項職掌，上訴人於原審主張經濟部水利署第六河川局具直接管領力（近者），應負具直接管領力之狀態責任，始符政府機關職掌業務之劃分（原審行政訴訟言詞辯論狀第三、五、六點參照），然原判決僅謂上訴人並未喪失其對系爭土地之管領權限，而就經濟部水利署第六河川局對系爭土地管領力為近者應負狀態責任，並未敘明何以不採之意見，顯有判決理由不備之當然違背法令。㈤上訴人於原審即主張該廢棄物係深埋於系爭土地之下方，何能僅從表面即知被棄置廢棄物？被上訴人亦係開挖系爭土地之後始知埋有廢棄物，且依工研院期末報告之記載，系爭土地附近原即有工廠存在（原審行政訴訟言詞辯論狀第四點參照），因此若在上訴人81年管理系爭土地之前，已由原有工廠將廢棄物偷埋於系爭土地之深層下方，或遭他人從保安工業區運來廢棄物深埋地底下，上訴人何能以一般人之注意會以鐵絲網或鐵皮圍住土地，或立警告牌示意？原判決未命被上訴人證明在81年由上訴人管理之後，始遭人侵入而從他處運來廢棄物掩埋系爭土地之地底下，才能評價為上訴人未以鐵絲網或鐵皮圍住土地，或立警告牌示意，係未盡一般人之注意義務，而應負重大過失責任，因此原判決顯然未依確實證據認定上訴人有重大過失，其判決理由自屬不備，亦有證據法則適用不當，自屬違背法令。又究竟依據何項法規範，上訴人有以鐵絲網或鐵皮圍住土地，或立警告牌示意之義務，原判決未予敘明，即逕謂上訴人未以鐵絲網或鐵皮圍住土地，或立警告牌示意，即有注意義務之違反，並進而認定上訴人有重大過失，而置上訴人是否有應以鐵絲網或鐵皮圍住土地，或立警告牌示意之義務存在於不論，顯未區別注意義務是否存在與注意義務之違反二者，原判決應有理由不備，其適用法規亦有不當，自屬違背法令。另原判決認定上訴人應負廢棄物清理法第71條第1項規定之清除責任，惟就不作為義務而言，通常行為人須有危險前行為，始有防止損害結果發生之義務，若行為人無危險前行為，當無防止結果之義務存在，而且對於行為人之非難，即在於防止結果發生義務之違反，而應就其結果負責任。本件究竟上訴人有何危險前行為，致生上訴人應負防止結果之義務，原判決應予論述，奈原判決僅謂上訴人未以鐵絲網或鐵皮圍住土地，或立警告牌示意，係未盡一般人之注意義務，而應負重大過失責任等語，而置上訴人有何危險前行為致生防止結果之義務於不論，原判決顯有理由不備，自屬當然違背法令等語，為此請求廢棄原判決，並發回原審法院更為審理。
六、本院查：㈠廢棄物清理法第4條規定：「本法所稱主管機關：在中央為
行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」第5條第1項規定：「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣(市)環境保護局及鄉(鎮、市)公所。」第71條規定：「（第1項）不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣(市)主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣(市)主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣(市)主管機關或執行機關得免提供擔保向行政法院聲請假扣押、假處分。（第2項）直轄市、縣(市)主管機關或執行機關依前項規定代為清除、處理廢棄物時，得不經土地所有人、管理人或使用人同意，強制進入公私場所進行有關採樣、檢測、清除或處理等相關措施。（第3項）第1項必要費用之求償權，優於一切債權及抵押權。（第4項）直轄市、縣(市)主管機關或執行機關代為清除、處理第一項廢棄物時，得委託適當公民營廢棄物清除處理機構清除、處理之。」㈡財政部國有財產署組織法第1條規定：「財政部為辦理國有
財產業務，特設國有財產署。」第2條規定：「本署掌理下列事項：一、國有財產之清查。二、國有財產之管理。三、國有財產之處分。四、國有財產之改良利用。五、國有財產之資訊業務。六、國有財產之檢核及統籌調配。七、國有財產之估價。八、國有財產法令與法務案件之研議及處理。九、其他有關國有財產事項。」財政部國有財產署各分署組織準則第1條規定：「財政部國有財產署為辦理國有財產業務，特設北區、中區、南區分署。」第2條規定：「各分署掌理轄區內下列事項：一、國有財產之清查。二、國有財產之管理。三、國有財產之處分。四、國有財產之改良利用。五、國有財產之估價。六、國有財產法務案件之處理。七、其他有關國有財產事項。」國有財產法第12條規定：「非公用財產以財政部國有財產局為管理機關，承財政部之命，直接管理之。」水利法第65條規定：「（第1項）主管機關為減輕洪水災害，得就水道洪水泛濫所及之土地，分區限制其使用。……」依水利法第78條之2規定訂定之河川管理辦法第3條規定：「本辦法所稱河川管理，指下列事項：一、河川治理計畫之規劃、設計、施工。二、河川區域之劃定與變更。
三、土石可採區之劃定。四、河川環境管理計畫之訂定。五、河防建造物之管理。六、河川之巡防與違法危害河防事件之取締及處分。七、河川使用申請案件之受理、審核、許可、廢止、撤銷及使用費之徵收。八、治理計畫用地之取得。
九、防汛、搶險。十、其他有關河川管理行政事務。」第4條規定：「（第1項）中央、直轄市及縣(市)管河川之管理機關，應依前條辦理河川管理事項。但前條第9款有關中央管河川之防汛、搶險由直轄市及縣(市)政府辦理。（第2項）前項管理機關，在中央為經濟部水利署，並由水利署所屬河川局執行其轄管之河川管理工作。」第7條規定：「（第1項）河川區域之劃定及變更，除前條第1款第3目外，由管理機關測定，報主管機關核轉中央主管機關核定後，由主管機關公告並函送有關鄉(鎮、市、區)公所揭示及公開閱覽；中央管河川由水利署測定，報中央主管機關核定公告，並函送當地直轄市、縣(市)主管機關轉由有關鄉(鎮、市、區)公所揭示及公開閱覽。（第2項）前項公告劃入河川區域內之公私有土地在未經變更公告劃出前，管理機關應依本法及本辦法相關規定限制其使用。……」㈢原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以前揭理由，論斷
上訴人欠缺普通人之注意，致其管理之系爭土地遭人棄置廢棄物，明顯具有重大過失，被上訴人依廢棄物清理法第71條規定，認定上訴人對系爭土地上之廢棄物須負清理責任，並命上訴人在清理前應於105年10月17日前先提出廢棄物棄置場址清理計畫（按此屬清除、處理前必要的準備工作），並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合；上訴人起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。經核原判決認事用法均無不合，並已詳述其得心證之理由及法律上之意見，且就上訴人之主張，何以不足採取，分別予以指駁甚詳。
㈣上訴意旨雖再以前詞爭執，惟依廢棄物清理法第71條第1項
規定責令其清除、處理不依規定清除、處理之廢棄物之對象，除污染行為人外，尚及於容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人。適用時，固應以污染行為人為優先追索的對象，但污染行為人無法確定或不能追索時，即應由容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地之所有人、管理人或使用人負擔清除、處理之責任，並非必須找到污染行為人才能據以追索。至於何謂重大過失，由於廢棄物清理法、行政罰法及行政程序法並無明文規定，自應與民法規定之重大過失為相同解釋，係指顯然欠缺一般人之注意者而言。再證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。又證據之證明力如何或如何調查（認定）事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已審酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背證據法則、經驗法則或論理法則，即不得遽指為違法。另所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據；而所謂判決理由矛盾，係指判決有多項理由，卻互相衝突，無以導出判決之結論而言。
㈤原判決已論明：「原告管理之系爭土地，前因被告於97年間
在該土地下方查得埋有廢棄物之情形，而遭指定為非法棄置場址列管在案，嗣被告於104年4月24日再至系爭土地開挖取樣，發現系爭土地下方仍有掩埋有害事業廢棄物，經調閱航照圖資料，查認系爭土地於91年間地貌即明顯有棄置廢棄物之狀況，且於93年間棄置範圍更加擴大，嗣經兩造於本件訴訟中會同臺南市東南地政事務所測量人員，到場鑑界，確認無誤，此有臺南市○區○○段35等24筆地號場址樣態調查報告（訴願卷第71頁）、系爭土地91及93年航拍圖（訴願卷第42頁）、會勘紀錄表及現場照片（本院卷第221-231頁）等資料附卷足稽。足見系爭土地自91年間起即陸續被棄置廢棄物。」徵諸91年8月27日航拍圖，可見系爭土地已有少許廢棄物，嗣至93年4月16日航拍圖所示，系爭土地增加大量廢棄物堆置其上之情形，顯見廢棄物不僅掩埋於系爭土地上，亦有裸露大量棄置情事（原審卷第211、213頁）。又徵諸106年10月13日兩造與地政機關前往系爭土地鑑界之會勘紀錄表及照片，對照鑑界之界樁與廢棄物散佈情形，可明顯看到確實有散佈廢棄物。上訴人辯稱系爭土地上之廢棄物遭到掩埋，無從發現云云，實與卷內證據不符，自不足採信。又原判決既論明：「原告所屬臺南辦事處雖曾於104年7月17日及同年8月20日，分別向保七總隊第三大隊第三中隊及臺南市調處府城調查站告發偵辦，然因系爭土地於97年間即發現遭非法棄置廢棄物，嗣後廢棄物亦無增加之情形，並未發現新違法行為，系爭土地不法棄置行為因時間久遠，缺乏具體事證，已難據以偵辦追查行為人等情，此有原告所屬臺南辦事處104年7月17日臺財產南南三字第10406083230號函、104年8月20日臺財產南南三字第10406096030號函、保七總隊第三大隊第三中隊104年8月5日保七三大三中刑字第1040001464號書函及臺南市調處104年12月11日南市府廉字第10466579940號函等影本附訴願卷（第113-118頁）為憑。」綜合前揭論述，即係依據航拍圖、調查報告、會勘紀錄表及現場照片，認定系爭土地自91年間起陸續被棄置廢棄物，於93年間棄置範圍更加擴大，迨97年間經被上訴人發現遭非法棄置廢棄物後，再無增加之情形。顯見原審認定事實之時序井然，並無上訴人所指前後矛盾之問題。且上訴人所屬臺南辦事處遲至104年7月17日及同年8月20日，始分別向保七總隊第三大隊第三中隊及臺南市調處府城調查站告發偵辦，而系爭土地於97年間經被上訴人發現遭非法棄置廢棄物後，未再有新違法行為，以致97年以前的不法棄置行為，因時間久遠，缺乏具體事證，已難據以偵辦追查污染行為人等情，既為原判決確認之事實，則被上訴人以棄置廢棄物在系爭土地上之行為人，確實已無法查得，而上訴人自81年間管理系爭土地後，因重大過失致系爭土地於91年間起遭非法棄置廢棄物等情為由，認上訴人應負清除、處理之義務，揆諸前開規定及說明，於法並無不合。上訴意旨主張被上訴人在未追查污染行為人前，即逕認應由上訴人負清理責任，於法未合；原審未命被上訴人舉證，逕認上訴人應負擔廢棄物清理法第71條第1項規定之清理責任，顯然違背法令云云，容有誤會。
㈥再者，以鐵絲網或鐵皮圍住土地，或立警告牌示意勿丟棄垃
圾，或派人經常巡查，以防止被棄置廢棄物，乃土地所有人或管理人為維護其土地權益及使其土地保持合法使用狀態所經常看到的方法，乃一般人注意能力所及之事項，無須法令特別予以規範，亦非土地所有人或管理人先有危險行為，始發生以此等方法防止被棄置廢棄物之義務。原判決謂：「系爭土地遠離市區，附近並無建物（詳見訴願卷第42頁系爭土地91及93年航拍圖），屬比較偏僻之地區，且該土地位於堤防道路旁，因通行方便，又較無人煙，即易成為棄置廢棄物之目標，通常為避免被傾倒垃圾，一般人會以鐵絲網或鐵皮圍住土地，或立警告牌示意勿丟棄垃圾，或派人經常巡查，以防止被人棄置廢棄物。然原告就其管理之系爭土地，易成為棄置廢棄物之目標，毫無警覺，既未於以鐵絲網或鐵皮圍該住土地（現場之鐵絲網圍籬係案發後，原告始架設，此觀104年4月24日被告挖掘採樣時之照片，尚無該圍籬可知，詳見本院卷第149-151頁現場照片），或立警告牌示意勿丟棄垃圾（現場之警告牌係經濟部水利署第六河川局於103年5月間，在其管理之同安段542-1地號土地豎立，詳見本院卷第250頁現場照片，第297頁地籍圖謄本及第299頁土地查詢資料），亦未派人經常巡查，致系爭土地自91年間起即遭人棄置廢棄物，原告猶未自知，嗣經被告查獲上情，原告所屬臺南辦事處始於104年7月17日及同年8月20日，分別向保七總隊第三大隊第三中隊及臺南市調處府城調查站告發偵辦，終因案發時間久遠，致無從追查行為人予以究責。綜上以觀，原告顯然欠缺普通人之注意，致其管理之系爭土地遭人棄置廢棄物，原告明顯具有重大過失」等語，符合經驗法則與論理法則，亦無違證據法則。上訴意旨主張若行為人無危險前行為，當無防止結果之義務存在，原判決未論述上訴人有何危險前行為，致生負防止結果之義務，亦未敍明依據何項法規範，上訴人有以鐵絲網或鐵皮圍住土地，或立警告牌示意之義務，即逕謂上訴人未以鐵絲網或鐵皮圍住土地，或立警告牌示意，即有注意義務之違反，並進而認定上訴人有重大過失，其理由不備，適用法規亦有不當云云，容有誤解。至至上訴人其餘所指各節，無非重述其在原審主張之歧異見解，對原審認定事實及適用法律之職權行使，指摘為不當，並就原判決已論斷者，泛言其未論斷，均無可採。
㈦綜上所述，原審並無判決不適用法規、適用不當、不備理由
或理由矛盾等違背法令情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 3 月 22 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鄭 小 康
法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 林 樹 埔法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 108 年 3 月 22 日
書記官 徐 子 嵐