最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第284號上 訴 人 金昌興營造事業股份有限公司代 表 人 溫明遠訴訟代理人 黃帝穎 律師複 代理 人 魏英哲 律師被 上訴 人 交通部公路總局第一區養護工程處代 表 人 陳營富訴訟代理人 成介之 律師上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國107年2月26日臺北高等行政法院105年度訴字第1313號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人參與被上訴人民國92年至94年間辦理之「台二丁線3k+345～5k+000及10k+690～11k+000段路面整修工程」等共計28件工程採購案（詳如原審判決附表所示，下合稱系爭採購案），因不服被上訴人以104年4月23日一工養字第1040027968號函（下稱原處分）通知上訴人依政府採購法第31條第2項規定追繳已發還之押標金共新臺幣6,270,000元，經向被上訴人提出異議後，復不服被上訴人104年6月5日一工養字第1040042421號函所為之異議處理結果（下稱異議處理結果），向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提出申訴，經申訴審議判斷駁回，提起行政訴訟，並聲明：申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷，經原審判決駁回，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）工程會89年1月19日工程企字第89000318號函（下稱工程會89年1月19日函）係於行政程序法施行前所為，尚無該法之適用，且業經公告於網站供眾查詢，已踐行中央法規標準法第7條之發布程序而生法規命令效力，自得作為追繳本件押標金之依據。又工程會89年1月19日函之作成有法律授權依據，與行政程序法第174條之1關於原未有法律授權之函釋，情形有別。（二）被上訴人雖未能提出系爭採購案之全數招標文件，惟與系爭採購案開標、年份前後相隔不遠之公路總局或被上訴人之投標須知，均屬制式文件，其第22點皆定有如行為時政府採購法第31條第2項第8款之追繳押標金內容作為招標文件之一，依經驗及論理法則，系爭採購案之投標須知，均有相同之追繳押標金規定，堪認屬實。（三）本件投標廠商圍標決議係行為人私下進行，原為招標機關所不知，是廠商人員是否有政府採購法第87條第4項行為，自以經招標機關調查後，掌握事證得確認廠商有該條項所指圍標事實，為招標機關得行使押標金請求權之前提。上訴人所涉圍標刑事案件，係法務部調查局臺北市調查處移送臺灣臺北地方檢察署（下稱臺北地檢署）偵辦起訴，非被上訴人移送偵辦，被上訴人係於收受公路總局103年5月15日路機採字第1030022906號函轉發審計部函文後始知悉上訴人涉及圍標，是被上訴人於104年4月23日以原處分通知上訴人追繳押標金，依本院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，未逾行政程序法第131條第1項之5年消滅時效期間。（四）被上訴人否認收受臺北地檢署通知移送併辦意旨書，且經原審法院調取相關偵查卷亦查無送達資料，上訴人徒以臺北市水工處曾收受移送併辦意旨書為被上訴人亦收受而知悉本件圍標事件，顯屬臆測。又被上訴人所屬員工陳剛偉固曾因臺北地檢署95年度偵字第18098號追加起訴書（下稱第18098號追加起訴書）涉瀆職等案件而因公申請涉訟輔導，惟第18098號追加起訴書係針對被上訴人所屬員工因收受廠商賄賂或不正利益而違背職務或不違背職務之犯罪行為追加起訴，並無上訴人或其代表人之名，無法特定該追加起訴書中所謂「關於湯憲金與羅金泉等業者所犯政府採購法圍標罪嫌部分」中之「業者」，究另係指何人於何時就何標案涉犯圍標情事，自無可期待被上訴人於取得第18098號追加起訴書時即得知上訴人亦參與圍標，而啟動行政調查程序查出上訴人亦牽涉其中。另被上訴人於98年12月21日接獲公路總局轉送臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）98年12月15日北院隆刑國96訴1624字第0980018463號函（下稱臺北地院98年12月15日函），被上訴人以98年12月31日一工挖字第0981011263號函（下稱被上訴人98年12月31日函）依要求提供系爭採購案之工程預算及招標公告提供該院等情，僅足認被上訴人知悉臺北地院受理有關刑事案件，有調查系爭採購案相關資料之必要；且臺北地院98年12月15日函未記載被告、涉嫌犯罪事實，附表亦只有工程名稱及得標廠商，未敘明違反政府採購法之具體態樣及違反廠商，尚難以臺北地院98年12月15日函得認被上訴人至遲自98年12月21日，抑或98年12月31日起，已知悉上訴人因圍標涉訟之具體情形而得行使追繳押標金。又被上訴人98年12月31日函回覆臺北地院之函稿，經會被上訴人政風室，固經該室課員陳啟聰記載「經洽詢本案承辦書記官表示，廠商違反採購法部分，將於年初審結，請注意後續判決情形，及刊登政府採購公報事宜」等語，惟由陳啟聰於另案原審法院105年度訴字第776號政府採購法事件106年1月10日準備程序筆錄證稱，足見陳啟聰仍未明瞭刑事案件包含系爭採購案之圍標情形，且亦未向業務單位陳報，且該會辦意見充其量只得認被上訴人於刑事案件判決後，即可向刑事法院調取相關資料調查所涉圍標具體情況，進而查明上訴人及其實際負責人邱萬成就系爭採購案部分亦涉犯該等罪行。準此，在刑事法院審結前，被上訴人未能就本件圍標案件啟動行政調查而掌握上訴人涉犯政府採購法第87條之犯行，並追繳押標金。縱被上訴人於99年8月6日臺北地院96年度訴字第1624號刑事宣示判決筆錄後，可合理期待著手查知上訴人圍標犯行，則104年4月23日原處分仍未逾5年消滅時效等語，判決駁回上訴人在原審之訴。
四、本院查：
（一）行為時政府採購法第31條第2項第8款規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」工程會89年1月19日函謂：「……如貴會發現該3家廠商有本法第48條第1項第2款或第50條第1項第3款至第5款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」乃主管機關基於行為時政府採購法第31條第2項第8款之授權，事先通案一般性認定屬行為時政府採購法第31條第2項第8款規定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之情形。又依中央法規標準法第7條規定，各機關基於法律授權訂定之命令，固「應……發布，並即送立法院」，但對於「發布」的方式並未加以限定，此與90年1月1日施行之行政程序法第157條第3項規定「法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙」，尚有不同，故於行政程序法施行前，法規命令只要以足使多數不特定人民知悉的公開方式發布，即可對外發生效力，並不以刊登政府公報或新聞紙為必要。至於「送立法院」的目的，係供民意機關審查，並非生效要件，訂定命令機關縱未履行此項義務，並不影響命令之效力。上訴人以工程會89年1月19日函僅登載於工程會網站，亦未送立法院，質疑其效力，並非可採。再者，工程會89年1月19日函係依據上開行為時政府採購法第31條第2項第8款之授權而作成的法規命令，核與行政程序法第174條之1係針對原無法律授權之函釋而為規範的情形有別，自無行政程序法第174條之1規定之適用，故上訴人主張自92年1月2日起失其效力云云，亦無可取。
（二）上開行為時政府採購法第31條第2項明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。該條項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認（本院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。工程會89年1月19日函謂：「……廠商……其人員『涉有犯本法第87條之罪』者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」可知，該函其中關於廠商是否合致行為時政府採購法第31條第2項第8款規定，押標金應不予發還或追繳，以其人員「涉有犯本法第87條之罪」為判斷準據，非以法院刑事判決有罪為要件。故「可合理期待機關得為追繳時」時間點之決定，並非以法院刑事判決有罪為判準，而係以按通常經驗法則，客觀上可合理期待採購機關知悉廠商人員涉有犯政府採購法第87條罪之行為，且追繳無法律上障礙為其判準。據此標準運用於具體個案結果，其可能是法院刑事判決廠商人員犯政府採購法第87條之罪成立時，也可能是其他時點。本件上訴人參與系爭採購案投標，其當時代表人邱萬成因與他人共同圍標涉犯政府採購法第87條之罪，經臺北地院99年8月6日以96年度訴字第1624號刑事宣示判決筆錄認定在案，該刑事偵審程序之進行，並無臺北地檢署通知被上訴人資料或送達移送併辦意旨書，而被上訴人所屬人員陳剛偉申請涉訟輔導所取得第18098號追加起訴書內容，並非關於投標廠商人員涉犯政府採購法第87條之罪，以及臺北地院因受理96年度訴字第1624號刑事案件，以98年12月15日函請被上訴人提供違反政府採購法案件之相關工程標案資料等文件，及被上訴人政風人員其時曾與臺北地院承辦書記官連繫，將之納為後續追蹤之事項等情，已經原判決依調查證據之辯論結果予以認定在案，核與卷內證據資料並無不符，亦無上訴人所指有違反證據法則或有應調查證據未予調查之違法。被上訴人雖為有職權調查權限之行政機關，相較於檢察官之司法調查權而言，仍有相當差距，更難期待被上訴人僅憑審酌相關招標及決標文件，或僅由第18098號追加起訴書關於陳剛偉所涉瀆職罪嫌即知悉廠商是否涉犯圍標之情節。依上開原審確定之事實，臺北地院因受理96年度訴字第1624號刑事案件，以98年12月15日函請被上訴人提供違反政府採購法案件之相關工程標案資料等文件，及被上訴人政風人員其時曾與臺北地院承辦書記官連繫，將之納為後續追蹤之事項，則被上訴人即因此得追蹤該刑事案件，於臺北地院作成99年8月6日96年度訴字第1624號刑事宣示判決筆錄之時點，屬客觀上可合理期待被上訴人知悉邱萬成涉有犯政府採購法第87條罪行為之時。原判決以被上訴人103年5月15日收受公路總局轉發審計部之函文通知時起算被上訴人得行使押標金追繳請求權，未臻週延，惟尚不影響本件判決結果。原判決復亦說明本件以被上訴人於99年8月6日臺北地院作成96年度訴字第1624號刑事宣示判決筆錄後，即可合理期待被上訴人知悉上訴人系爭圍標犯行，以該時日起算本件公法上請求權時效，仍未逾行政程序法第131條第1項所定之5年消滅時效期間，即無不合。原判決並就上訴人爭執於臺北地檢署移送併辦或被上訴人所屬人員陳剛偉申請涉訟輔導而取得第18098號追加起訴書，或臺北地院98年12月15日函向被上訴人調取系爭採購案相關工程標案資料，時效應已起算云云，何以不足採取，予以指駁，結論核無違誤。上訴意旨再就原審取捨證據、認定事實之職權行使，及已詳為論斷之事項，主張：被上訴人至遲於98年12月間因臺北地院函請提供系爭採購案資料時，即應知悉本件有押標金追繳情事發生，且無行使權利障礙，原處分已逾時效云云，指摘原判決違法，並無足採。至上訴人援引本院及原審他案判決，乃與本件不同案情，基於不同之證據資料所為認定事實及適用法律，於本件並無拘束之效力，尚難執為有利上訴人裁判之依據，併此敘明。
（三）綜上所述，原判決將申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞指摘原判決違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 6 月 13 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 陳 秀 媖法官 程 怡 怡法官 張 國 勳法官 胡 方 新以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 108 年 6 月 13 日
書記官 張 玉 純