最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第207號上 訴 人 何永貴（即如原判決附表所示侯綉霞等之被選定人）訴訟代理人 陳昌羲 律師被 上訴 人 臺北市政府地政局土地開發總隊代 表 人 黃群上列當事人間地籍圖事件，上訴人對於中華民國107年8月15日臺北高等行政法院106年度訴字第747號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣臺北市○○區○○段4小段497、501、000000000000000000000000號等8土地（重測前為臺北市○○區○○段大石角小段55-1、55-20、55-6、55-3、55-11、55-12、55-15及55-19地號，土地所有權人詳如原判決附表編號1至7所示，下稱系爭8筆土地），於民國75年間辦理地籍圖重測，經臺北市政府地政處（100年12月20日起更名為臺北市政府地政局，下稱地政局）測量大隊（94年9月6日與臺北市土地重劃大隊整併為土地開發總隊，下稱土地開發總隊），依該地籍調查結果辦理地籍圖重測，重測結果經地政局以76年4月14日北市地測字第14705號公告30日（下稱76年4月14日公告），公告期滿無人提出異議確定，乃移請管轄地政事務所辦竣登記在案。嗣上訴人何永貴、侯綉霞認前揭地籍圖重測作業有誤，致生渠等所有系爭土地與現況使用情形不符，及其上建物有越界之情事，乃分別以105年11月16日申訴書及同年11月23日人民陳情案件紀錄表向被上訴人請求查明釐清及實施地籍圖重測等情。案經被上訴人分別以105年12月1日北市地發繪字第10531830800號函（下稱105年12月1日函）復上訴人何永貴、以105年12月20日北市地發繪字第10531846300號函（下稱105年12月20日函）復侯綉霞在案。上訴人等人對上開2函均表不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起行政訴訟，經原判決駁回後，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）測量大隊辦理臺北市○○區○○段4小段地籍圖重測作業時未進行戶地測量，違反土地法第38條及地籍測量實施規則第89條規定。指界為參照舊圖者未辦理協助指界程序，違反臺北市政府辦理地籍圖重測作業改進要點（下稱改進要點）三㈢至㈦、六㈡至㈣、十之規定。若被上訴人確實依三㈢至㈥之規定執行，當暫定界址落於建物內而發生越界衝突時，自可被土地所有權人即時發覺而進一步釐清；而按該改進要點三㈥至㈦之規定，土地所有權人到場或是未到場指界，皆會被要求在地籍調查表上蓋章，此用意是讓所有權人對戶地之四周經界種類及界址作確定或暫定認可，然被上訴人卻以此作為土地所有權人已認章同意參照舊圖逕予移繪之扭曲解釋。是被上訴人當年未按法規規定程序，損害上訴人利益，已符合土地法第46條之1規定因「其他重大原因」得辦理地籍圖重測。（二）系爭區段內多起土地爭議，皆為圖解地籍圖（地籍原圖）與複丈圖（圖解數值化地籍圖）無法符合戶地的實際界址線所引發。被上訴人並未進行戶地測量，僅將舊地籍圖直接放大複製移繪成為新的地籍原圖，而此圖資成果內的戶地形狀及相對位置，原為土地所有權人所認知的，在以為重測前與重測後的產權無變動的情況下，自不會對重測結果提起異議，然此不應作為本件紛爭不得再為救濟之原因。另如參照舊地籍圖與待協助指界等係屬調查未完成狀態，僅可視為戶地測量、分析、面積計算的一個過程，而非調查之最終結果，只能暫時性加註並要求測量員於協助指界後務須補正，補正時仍應就每一個界址點，經界線明確表達或註記其關係位置，且應所有權雙方確認蓋章，始為完成地籍圖調查程序等語，聲明求為判決：
1.訴願決定、原處分（被上訴人105年12月1日函、105年12月20日函）均撤銷。2.被上訴人應就上訴人105年11月16日、同年11月23日及106年1月9日訴願書之申請，作成對系爭
497、499、501、502、504、506、507、510、514、494、48
1、568地號土地，進行地籍圖重測作業中應為之地籍調查及戶地測量的補正程序，並完成完整之地籍圖重測作業之行政處分。
三、被上訴人則以：（一）系爭497、501、502、504、506、507、510及514地號等8筆土地係重測當時土地所有權人依土地法第46條之2第1項前段規定到場指認為「無明顯界址參照舊地籍圖逕行施測」並認章；系爭492、515地號土地為權屬未定地，其四至界址為參照舊地籍圖，係依內政部65年1月8日台內地字第657840號函之規定辦理。是系爭地段土地重測前地段標示為石角段大石角小段，該等土地重測成果係測量大隊於75年間依當時土地所有權人指認，並於地籍調查表上同意認章之界址，實地辦理地籍圖重測戶地測量程序，相關重測成果並依土地法第46條之3規定，經前臺北市政府地政處於76年4月14日公告30日，公告期滿無人提出異議確定，復經該管轄地政事務所辦竣土地標示變更登記在案，自無上訴人所述未依土地法第38條及地籍測量實施規則第89條規定辦理之情事。（二）上訴人僅因系爭土地及相鄰土地間地籍線與現況不符，即請求就芝蘭段4小段整段土地進行確認並主張重測程序無效，當事人顯不適格。另上訴人主張未依地籍圖重測作業改進規定辦理協助指界一節，系爭土地於75年間實施地籍圖重測，係依當時地籍測量實施規則第101條等相關規定辦理，上訴人提出之改進要點67年版之程序摘要係由上訴人自行整理，非前臺北市政府地政處規定文件，顯不可採。至上訴人指稱地籍重測當時未依規定協助指界一節，按系爭土地地籍調查表「調查人員處理意見」欄位所載「土地所有權人同意參照舊地籍圖逕行施測，但如經提出申請，應予協助指界」，惟系爭土地均無上開地籍測量實施規則第101條規定土地所有權人均到場而不能指界，從而申請協助指界之紀錄，故當無上訴人所稱未依規定辦理協助指界情事。另上訴人所稱之祖宅建物越界情事，經檢視該建物大部分皆坐落於臺北市○○區○○段0○段000○號土地上，且該地號土地之地籍調查表上附有「協助指界界址標示補正處理記載表」，足證依當時規定若土地所有權人申請協助指界，前臺北市政府地政處測量大隊即會依相關規定辦理。至於上訴人指稱被上訴人未依地政局訂定之「臺北市政府地政局所屬所隊受理法院或檢察機關囑託勘驗案件作業要點」規定辦理一節，該規定係該地政局為改進法院或檢察機關囑託各地政事務所或土地開發總隊勘測案件之處理，以維人民權益與政府威信，故與上訴人主張地籍圖重測補正程序無涉。（三）系爭土地地籍圖重測作業，係測量大隊於75年間以圖解法辦理，其重測成果為地籍原圖並無數值坐標資料。嗣為地籍圖管理便利並供後續加值應用，自80年起辦理圖解法地籍圖數值化作業後，始有圖解地籍圖數值化坐標。惟實地複丈依內政部訂頒之「圖解法地籍圖數值化成果辦理土地複丈作業須知」第6點規定，仍應以圖解法辦理之，故系爭土地坐標僅供參考並未具法定效力，上訴人顯然誤解法令。是本件相關地號土地界址既經重測公告期滿確定，地籍圖重測作業程序部分及實體部分均符合法令規定，於法並無不符，且依土地法第46條之1至46條之3執行要點第17點規定，系爭土地界址既經75年至76年間重測公告期滿無異議者，即屬確定，土地所有權人或關係人不得以任何理由申請複丈更正；且查上訴人之申請為陳情性質，被上訴人函復核屬觀念通知，並非對上訴人所為之行政處分等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：前臺北市政府地政處測量大隊於75年間，依地籍圖重測地籍調查表記載之指界結果（系爭497、501、502、504、506、507、510及514地號等8筆土地係土地所有權人依土地法第46條之2第1項前段規定到場指認為「無明顯界址參照舊地籍圖逕行施測」）辦理系爭土地地籍圖重測，該重測成果經前臺北市政府地政處於76年4月14日公告30日，無人提出異議而告確定。上訴人何永貴及訴外人何永和前於105年9月1日，主張依民法第769條、第772條規定，以何石柳繼承人身分向臺北市士林地政事務所分別就系爭488-1、492地號土地，申請時效取得地上權他項權利位置測量及時效取得所有權位置測量，士林地政事務所於同年10月24日核發他項權利位置圖。嗣上訴人何永貴、侯綉霞認前揭地籍圖重測作業有誤，致生渠等所有系爭土地與現況使用情形不符，及其上建物有越界之情事，乃分別以105年11月16日申訴書及同年11月23日人民陳情案件紀錄表向被上訴人請求查明釐清及實施地籍圖重測等情。案經被上訴人分別以105年12月1日函復上訴人何永貴、105年12月20日函復侯綉霞在案。上訴人等人對上開2函均表不服，循序提起行政訴訟，主張被上訴人75年間地籍圖重測未為完整之程序，訴請被上訴人補辦進行地籍重測作業中之「地籍調查」、「戶地測量」。所謂地籍調查，係就土地坐落、界址、原有面積、使用狀況及其所有權人、他項權利人與使用人之姓名、住所等事項，查註於地籍調查表內（地籍測量實施規則第79條第1項參照）。而戶地測量則以確定一宗地之位置、形狀、面積為目的，並應依基本控制點、加密控制點及圖根點施測之（地籍測量實施規則第69條第1項參照）。
可知進行地籍調查、戶地測量，均屬地政機關人員之事實行為，尚非直接對權利人發生規制之法律效果之行政處分。揆諸上開規定及說明，上訴人主張被上訴人應補行地籍調查、戶地測量等程序，先不論有無法律上原因，應以一般給付訴訟為之，上訴人經原審闡明後仍表示提起課予義務訴訟，已有誤用訴訟類型之情形。又本件上訴人雖主張其依據土地法第38條、第46條之1、改進要點的三、㈢、㈣、㈤、㈥、㈦規定及六、㈡、㈣等規定，訴請被上訴人補辦完成地籍圖重測作業中之地籍調查及戶地測量云云。惟按土地法第38條明定地籍整理之程序，避免產生地權糾紛，以達釐清地籍，確定地籍之目的。另土地法第46條之1規定，明定地籍圖重測之原因，均非賦予土地所有權人請求主管機關實施地籍圖重測之公法上請求權。至於臺北市政府為期順利推行地籍圖重測作業藉以收便民實效，所訂定之改進要點，其第3點、第6點規定均係規範地政機關內部人員進行地籍調查及戶地測量之處理方式及應注意事項等規定，亦難作為其請求被上訴人辦理上開程序之公法上請求權等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：（一）上訴人訴請原審判令被上訴人所為之行為並非僅限於「地籍調查」「戶地測量」之事實行為，而係除進行地籍圖重測作業應為之「地籍調查」及「戶地測量」之補正外，並完成完整之地籍圖重測作業。而依土地法第46條之1、第47條及地籍測量實施規則第185條、第199條規定，地籍調查、戶地測量縱為事實行為，而主管機關完成整個重測作業後之公告及書面通知土地所有權人限期申請換發書狀，係對於土地所有權人立即發生土地面積大小、坐落位置之法律效果，依據行政程序法第92條規定應屬行政處分，上訴人據以提起課予義務訴訟，請求被上訴人完成土地重測之行政處分應為適法，原審遽認訴訟類型違誤，其判決違背法令。（二）上訴人起訴請求撤銷原處分、訴願決定及補正地籍測量之「地籍調查」「戶地測量」之程序，並完成完整地籍重測作業，縱上訴人選擇之訴訟種類有誤，而依上訴人陳述意旨，原審應可推知有主張被上訴人依法應為行政處分之外之特定行為真意，則原審應行使闡明權，使上訴人得適用正確之訴訟類型。原審固於言詞辯論時，就訴訟類型詢問上訴人，惟其毫無法律背景，致無法區辨訴訟類型之種類，則原審之闡明是否完足，是否足以保護當事人之訴訟權益，不無可議，尚難認原審已為適當及完足之闡明，其判決即屬違法。另外，上訴人於原審聲明誤列行政處分乙詞，仍不影響上訴人於訴訟請求之明確性，受訴法院卻強令當事人就訴訟類型須予以回應，如有謬誤則以訴訟類型錯誤為由駁回，此與憲法保障人民訴訟權能意旨不符。（三）本件上訴人並非請求被上訴人對系爭土地進行地籍重測，而係請求主管機關針對75年間，依職權實施之地籍測量作業漏未進行之「地籍調查」「戶地測量」之程序予以補正，以完成有效之地籍重測之作業。再者，因被上訴人未踐行完整的「地籍調查」「戶地測量」等程序，致使公告之地籍圖等資料謬誤，使上訴人之土地坐落位置發生偏移，而造成百年老宅竟成越界建築物，對於上訴人所有權，實有侵害。原審徒以無公法上請求權為由，未依法就被上訴人於75年間之重測是否確有對系爭土地為地籍調查等作業，進行實質之調查，以資判斷76年間就地籍重測結果之公告是否確已完成法定作業為論斷，顯未依法調查證據，參照本院106年度判字第283號判決，原判決即有不備理由之違誤等語。
六、本院按：（一）土地法第46條之1規定：「已辦地籍測量之地區，因地籍原圖破損、滅失、比例尺變更或其他重大原因，得重新實施地籍測量。」第46條之2規定：「（第1項）重新實施地籍測量時，土地所有權人應於地政機關通知之限期內，自行設立界標，並到場指界。逾期不設立界標或到場指界者，得依左列順序逕行施測：一、鄰地界址。二、現使用人之指界。三、參照舊地籍圖。四、地方習慣。（第2項）土地所有權人因設立界標或到場指界發生界址爭議時，準用第59條第2項規定處理之。」第46條之3規定：「（第1項）重新實施地籍測量之結果，應予公告，其期間為30日。（第2項）土地所有權人認為前項測量結果有錯誤，除未依前條之規定設立界標或到場指界者外，得於公告期間內，向該管地政機關繳納複丈費，聲請複丈。經複丈者，不得再聲請複丈。（第3項）逾公告期間未經聲請複丈，或複丈結果無誤或經更正者，地政機關應即據以辦理土地標示變更登記。」第47條規定：「地籍測量實施之作業方法、程序與土地複丈、建物測量之申請程序及應備文件等事項之規則，由中央地政機關定之。」（二）按人民依行政訴訟法第5條規定提起課予義務訴訟，係以依其所主張之事實，法令上有賦予請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分之公法上請求權，經向主管機關申請遭駁回為要件。而人民依行政訴訟法第8條規定提起給付訴訟，係以基於公法上之原因，請求行政法院命對造為一定作為、不作為或給付為要件。亦即因公法上原因發生之給付請求權，行政機關如本得依行政處分而達其行政目的者，應提起課予義務訴訟，至於請求非行政處分之給付，則應提起一般給付訴訟。又人民是否具有公法上權利之認定，參照司法院釋字第469號解釋係採保護規範說，乃指法律明確規定特定人得享有權利；或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政機關為一定作為之請求者；或是如法律雖為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨者為判斷標準。（三）原判決以：前臺北市政府地政處測量大隊於75年間，依地籍圖重測地籍調查表記載之指界結果（系爭497、501、502、504、506、507、510及514地號等8筆土地係土地所有權人依土地法第46條之2第1項前段規定到場指認為「無明顯界址參照舊地籍圖逕行施測」）辦理系爭土地地籍圖重測，該重測成果經前臺北市政府地政處於76年4月14日公告30日，無人提出異議而告確定，並函請管轄地政事務所辦理土地標示變更登記在案，上訴人何永貴及侯綉霞分別於105年11月18日及105年11月23日提出申訴書及陳情，主張被上訴人就系爭地籍圖重測作業錯誤，致與現況使用情形不符及產生其建物越界之情事等情，經被上訴人分別以105年12月1日函及105年12月20日函復，略以相關地籍圖重測作業程序均依相關規定辦理無誤，倘臺端仍認有疑義，建議向司法機關提起確認經界之訴以資解決等語。上訴人起訴主張被上訴人75年間地籍圖重測未為完整之程序，訴請被上訴人補辦地籍重測作業中之地籍調查、戶地測量。所謂地籍調查，係就土地坐落、界址、原有面積、使用狀況及其所有權人、他項權利人與使用人之姓名、住所等事項，查註於地籍調查表內（地籍測量實施規則第79條第1項參照）。而戶地測量則以確定一宗地之位置、形狀、面積為目的，並應依基本控制點、加密控制點及圖根點施測之（地籍測量實施規則第69條第1項參照）。可知進行地籍調查、戶地測量，均屬地政機關人員之事實行為，尚非直接對權利人發生規制法律效果之行政處分，應以一般給付訴訟為之，上訴人經原審闡明後仍表示提起課予義務訴訟，已有誤用訴訟類型之情形。又不論提起課予義務訴訟或一般給付訴訟，均以有公法上權利為要件。上訴人主張其依據土地法第38條、第46條之1、改進要點的三、㈢、㈣、㈤、㈥、㈦規定及六、㈡、㈣等規定，訴請被上訴人補辦完成地籍圖重測作業中之地籍調查及戶地測量云云，惟查上開規定均非賦予土地所有權人請求主管機關實施地籍圖重測之公法上請求權，僅係規範地政機關內部人員進行地籍調查及戶地測量之處理方式及應注意事項等規定，自難作為其請求被上訴人辦理上開程序之公法上請求權。本件上訴人之主張在法律上並無公法上請求權，其提起本件課予義務訴訟，為無理由，應予駁回等語。業已說明上訴人訴請被上訴人補辦地籍圖重測作業中之地籍調查及戶地測量，係屬事實行為，應提起一般給付訴訟，上訴人提起課予義務訴訟，有誤用訴訟類型之情形；又上訴人所引法令依據，均難認其有公法上請求權，因而駁回其全部請求之理由。查原判決並未以訴訟種類錯誤為由從程序上駁回上訴人請求被上訴人補辦地籍調查及戶地測量部分之聲明，亦已就上訴人請求被上訴人完成完整之地籍圖重測作業部分之聲明為裁判，且從實體上論斷上訴人全部之請求在法律上均無公法上請求權，而以無理由駁回上訴人之訴，經核並無違誤。上訴意旨主張上訴人訴之聲明並非僅限於地籍調查及戶地測量之事實行為，尚包括完成完整之地籍圖重測作業之行政處分，原判決遽認訴訟類型錯誤，自屬違背法令云云，尚屬誤會。（四）按當事人之聲明或陳述有不明瞭或不完足者，審判長應行使闡明權，令其敘明或補充之，行政訴訟法第125條第3項定有明文。查本件原審審判長於107年7月25日行言詞辯論時，詢問上訴人就請求補辦地籍調查及戶地測量部分，是否仍請求被上訴人作成行政處分（即提起課予義務訴訟），或請求被上訴人為一定行為（即提起一般給付訴訟），上訴人回答其仍請求作成行政處分即提起課予義務訴訟。經核原審業已行使闡明權，雖未就上訴人聲明中之完成完整之地籍圖重測作業部分，特別詢問上訴人是否提起課予義務訴訟，惟查原判決僅指明上訴人聲明中之補辦地籍調查及戶地測量部分有誤用訴訟類型之情形，並未指出上訴人聲明中之完成完整之地籍圖重測作業部分亦有誤用訴訟類型之情形，顯見原判決已默認上訴人關於該部分之聲明，其訴訟類型之選擇並無錯誤，並且從實體上審認上訴人全部之請求為無理由，並未影響上訴人之訴訟權益，亦不影響本件判決之結果，尚難認原審闡明權之行使有何不適當或不完足。上訴意旨主張上訴人毫無法律背景，致無法區辨訴訟類型之種類，則原審之闡明是否適當及完足，是否足以保護當事人之訴訟權益，不無可議云云，尚無足採。（五）本件上訴人之聲明係請求被上訴人作成對系爭土地進行地籍圖重測作業中應為之地籍調查及戶地測量的補正程序，並完成完整之地籍圖重測作業之行政處分，原判決認上訴人之請求在法律上均無公法上請求權，全部以無理由駁回，上訴人既無請求權，自無再就被上訴人於75年間之重測作業是否確有對系爭土地為地籍調查或戶地測量進行實質審查之必要。且上訴人並非依土地法第46條之3第2項對於75年間之地籍圖重測之測量結果提起撤銷訴訟，原審自無再就75年間之地籍圖重測之測量作業及測量結果作實質調查之必要。上訴意旨主張原審徒以無公法上請求權為由，未依法就被上訴人於75年間之重測是否確有對系爭土地為地籍調查等作業，進行實質之調查，以資判斷76年間就地籍重測結果之公告是否確已完成法定作業程序，顯未依法調查證據云云，核屬無據。至上訴人援引本院106年度判字第283號判決，係有關拒絕撤銷損鄰列管申請之案件，與本件案情不同，且如上所述，本件原審業已行使闡明權，亦與該案不同，自不能比附援引。（六）綜上所述，原判決業已說明其認定事實之依據及得心證之理由，其認事用法，經核並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 4 月 25 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鄭 小 康
法官 劉 介 中法官 林 文 舟法官 帥 嘉 寶法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 108 年 4 月 25 日
書記官 伍 榮 陞