最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第218號上 訴 人即原審原告 遠雄巨蛋事業股份有限公司代 表 人 趙藤雄訴訟代理人 陳彥希 律師
劉彥玲 律師徐克銘 律師複 代理人 陳亭熹 律師上 訴 人即原審原告 遠雄營造股份有限公司代 表 人 孫寧生訴訟代理人 陳彥希 律師
劉彥玲 律師李姿璇 律師上 訴 人即原審被告 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃景茂訴訟代理人 黃旭田 律師
侯宜諮 律師上列當事人間建築法事件，兩造對中華民國106年9月7日臺北高等行政法院104年度訴字第1386號判決，於其不利部分，分別提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於撤銷「訴願決定及原處分關於維護安全、防範危險發生之施作部分」及該訴訟費用部分均廢棄。
上訴人遠雄巨蛋事業股份有限公司、遠雄營造股份有限公司之上訴駁回。
廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用，暨駁回部分上訴審訴訟費用，均由上訴人遠雄巨蛋事業股份有限公司、遠雄營造股份有限公司負擔。
理 由
一、本件上訴人臺北市政府都市發展局（下稱都發局）之代表人由林洲民變更為黃景茂，茲據其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、本件的經過：
㈠、臺北市○○區○○段2小段350、350-1、350-2、355-1及356-1等地號土地建築工程（下稱系爭工程），領有100建字第0181號建造執照（下稱系爭建照），預計興建3幢5棟地上20層、地下5層，構造種類分別為鋼骨造、RC造及鋼骨RC造之供公眾使用建築物，上訴人遠雄巨蛋事業股份有限公司（下稱遠雄巨蛋公司）為起造人，上訴人遠雄營造股份有限公司（下稱遠雄營造公司）與第三人臺灣大林組營造股份有限公司（下稱大林組營造公司）為承造人，嗣經上訴人遠雄巨蛋公司先後2次申請變更設計，經上訴人都發局分別於民國101年3月19日、102年5月2日核准。
㈡、上訴人都發局認為系爭建照施工期間造成古蹟損毀、捷運隧道產生裂縫及違反環境影響評估（下稱環評）承諾事項，乃於104年5月14日派員現場勘驗，發現系爭工程有81處主要構造與核定的建照圖不符，涉及違反建築法第58條第6款規定，以104年5月20日北市都建字第10462820901號函檢附104年5月20日北市都建字第10462820900號裁處書，命系爭建照工程，現場應立即停止施工（下稱停工處分或原處分），並通知上訴人遠雄巨蛋公司、遠雄營造公司及第三人大林組營造公司。之後，上訴人都發局依臺北市建築管理自治條例第21條規定，以104年5月22日北市都建字第10462840100號函（下稱104年5月22日函）、104年5月26日北市都建字第10462835100號函（下稱104年5月26日函），同意如附表所示之系爭工程部分項目，得先行報備進場施工，復以104年6月11日北市都建字第10408104500號函，將本案未按圖施工不符規定更正為79處。
㈢、上訴人遠雄巨蛋公司、遠雄營造公司不服原處分，提起訴願，於臺北市政府104年9月15日府訴二字第10409119200號訴願決定，就原處分關於經上訴人都發局同意先行報備進場施工項目部分，決定訴願不受理，其餘訴願駁回後，提起本件訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分。經原審法院104年度訴字第1386號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分關於維護安全、防範危險發生之施作部分（附表同意先行報備進場施工項目除外）、駁回上訴人遠雄巨蛋公司、遠雄營造公司其餘之訴。兩造對其不利部分均不服，各自提起本件上訴。上訴人遠雄巨蛋公司、遠雄營造公司請求將原判決駁回其訴部分，廢棄發回；上訴人都發局請求將原判決第1項廢棄，並駁回上訴人遠雄巨蛋公司、遠雄營造公司之訴。
三、上訴人遠雄巨蛋公司、遠雄營造公司起訴之主張，及上訴人都發局在原審之答辯，均引用原判決所載。
四、原判決為上訴人遠雄巨蛋公司、遠雄營造公司部分勝訴、部分敗訴，係略以：
㈠、本件訴訟類型為撤銷訴訟，法院之裁判基準時，原則以原處分作成時之事實狀態為準，本件原處分作成時之相關審查情形如下：
⑴、環評：於100年6月24日通過環評，102年3月22日第1次環境
現況差異分析（下稱環差分析）報告書同意備查，103年9月10日第2次環差分析報告書同意備查，本次備查無涉設計圖面調整，與系爭停工處分無關。
⑵、防火避難（安全）性能審查：於100年6月27日核定建築物防
火避難性能認可通知書，經內政部101年1月13日第1次變更設計核定，僅就巨蛋棟本體採防火避難（安全）性能審查而排除適用建築技術規則，其餘影城、商場、辦公室及旅館仍適用建築技術規則。嗣為擴張性能審查範圍，於103年10月6日、104年5月送台建中心審核性能第2次變更設計核定（即系爭建照102年5月2日經核准第2次變更設計之後），就巨蛋棟以外改採性能審查，惟至104年5月20日作成原處分時，尚未經核准。
⑶、都市設計審議（下稱都審）：100年6月28日核定，101年3月
5日都審案第1次變更設計核定，102年4月17日都審案第2次變更設計核定，核定函略以：「旨揭變更設計內容僅開放空間景觀變更及整體結構柱位調整，未涉及平面隔間調整，除下列事項准予變更，餘未提列變更設計部分，仍請依原核備內容辦理：……㈤地上各層結構柱位調整。……」。104年1月22日都審案第3次變更設計核定立面變更及材質調整等。
⑷、建造執照：100年6月30日核發系爭建照，101年3月19日核准
第1次變更設計，102年5月2日核准第2次變更設計，變更說明及理由載明：「1.全區各層柱位調整，工程進度1%。2.其餘同原核准。」上訴人遠雄巨蛋公司於104年4月27日掛件申請第3次變更設計，因申請變更設計部分未經性能審查通過，尚未核准。
㈡、是否未按圖施工：
⑴、系爭建照100年6月30日核發之前，於100年6月24日通過環評
；100年6月27日內政部就巨蛋本體核定防火避難性能認可，即適用性能審查而排除適用建築技術規則之規範，其餘仍應依建築技術規則規定辦理；100年6月28日完成都審程序，上訴人都發局遂於100年6月30日核發系爭建照。準此，變更設計就涉及環評、防火避難性能審查及都審事項，應循序重新辦理，始准辦理建照之變更設計，只通過結構外審，不能認為合於建照變更設計之要件。該建照於102年5月2日核准第2次變更設計，核准範圍為「全區柱位調整，其餘同原核准」，變更設計注意事項附表一般列管註記項目1基本資料註記事項欄，記載「7500除本次變更項目外，其餘注意事項同原核准」，顯然不及於建物平面配置、樓梯位置及開口方向，未涉及平面隔間調整，所謂應按圖施工，所指圖樣是第1次變更設計核准圖樣，及第2次變更設計核准之全區柱位調整圖。上訴人遠雄巨蛋公司、遠雄營造公司雖主張結構圖上繪有平面配置，其依結構圖施工，現場施作雖與系爭建照第2次變更不同，但與104年7月2日結構外審核准圖相同等語，然結構外審圖說並非監造建築師繪製申請建照變更設計之平面圖說，系爭工程之施工，除柱位應依第2次變更核定內容調整外，其餘應依第1次變更核准圖樣施工，為可確認之事項。上訴人都發局於104年5月14日現場勘驗，發現施工不符合第1、2次變更設計核准工程圖樣，未按圖施工計79處，涉及平面配置、樓梯位置及開口方向，非屬第2次變更設計核准之柱位調整，且與第1次變更設計圖樣不符，系爭工程之現場施工與原核定圖樣不符，未按圖施工，應堪認定。至原處分原記載81處缺失，因其中項次51、58屬柱位調整，經上訴人都發局發文更正為79處，此明顯錯誤，不影響原命停工處分之效力。
⑵、上訴人遠雄巨蛋公司、遠雄營造公司雖稱第2次申請變更設
計時，檢附1300多張圖說，其依有上訴人都發局印章之結構平面圖施工，即非未按圖施工。惟依建築法第39、32條規定、臺北市建築管理自治條例第8條規定，可見按圖施工之圖說，包括經核准之建築物平面、立面、剖面圖、設備圖說及結構圖說，非僅結構圖說而已。又結構平面圖係由結構技師配置，依據其專業，設計使建築物各構材之強度能承受風力或地震力而符合法規；而建築平面圖則係建築施工圖的基本樣圖，反映出房屋的平面形狀、大小和佈置；牆、柱的位置、尺寸和材料；門窗的類型和位置等，其圖面主要內容有：各部分之用途、名稱；各部分之尺度；牆身結構及厚度；門窗位置、符號、編號及開啟方向；樓梯位置、編號及上下之方向；昇降機位置及編號；走廊通道、樓梯之淨寬；新舊溝渠及排水方向；無障礙設施位置圖等。可見，結構平面圖和監造建築師繪製申請建照變更設計之圖說不同，通過結構外審及結構計算，不等同於核准建照變更設計。此外，樓梯開口位置等，影響平面配置，涉及防火避難問題，均應經都審及安全性能審查，系爭工程在第1次變更設計後之性能審查申請，尚未通過，102年4月17日都審核定之內容僅為「開放空間景觀變更及整體結構柱位調整」，則系爭建照第2次變更設計之核准範圍，自不可能及於有關樓梯位置及開口變更之系爭79處，縱結構設計圖繪製樓梯、蓋有上訴人都發局印章，因樓梯數量及開口位置之變更，並非該次變更設計之審核範圍，且涉及內政部之防火避難性能審查，結構平面圖更不是建築平面圖，不因結構平面圖上有上訴人都發局印章，認為已核准變更樓梯數目及開口位置，而系爭79處未按圖施工部分，涉及防火避難性能審查，尚未經核准，即使有專家證明安全無虞，仍無法取代審查單位之性能審查。
㈢、系爭79處，是否得於竣工後申請使用執照時一次報驗：
⑴、依建築法第39條規定，起造人施工若變更主要構造或位置，
即無該條但書得於竣工後一次報驗規定之適用，而樓地板之變更，不論是構造、面積或位置，均屬主要構造變更，自無上開規定之適用。
⑵、系爭79處未按圖施工項目，均屬主要構造變更，其中①項次
1、2位於影城，為樓梯及電扶梯位置移動，涉及樓地板開口位置變更；②項次3-16位於巨蛋體育館，為樓地板型式變更、樓梯及電梯位置改變、電扶梯型式改變，涉及樓地板開口位置變更；③項次17-36位於地下室，為樓地板新增開口、開口型式變更、位置變更、取消開口、新增圓形樓梯孔、取消及新增樓梯、增設電梯、電扶梯及電梯位置改變、車行斜坡道型式改變等，涉及樓地板開口位置變更；④項次37至69位於一般旅館與辦公大樓，為旅館樓梯位置變更及取消、旅館柱邊樓版外推、增設電扶梯及電梯、變更樓梯及電梯、將原核定之樓版改成電扶梯開口、旅館帷幕牆變更、樓版變更、雨庇變更、辦公棟外牆內縮或外推、辦公棟樓梯間變更、旅辦棟全棟帷幕牆變更等，涉及樓地板開口位置變更；⑤項次70-81位於商場棟，為樓地板型式變更及挑空取消、樓梯取消或增設或型式變更或位置調整、電扶梯位置調整增加樓版挑空、電梯取消等，涉及樓地板開口位置變更。合計開口增減11處、樓梯電梯型式變更30處、樓梯電梯位置變動35處，均變更樓地板而屬主要構造變更，不適用建築法第39條但書得於竣工後一次報驗之規定。
⑶、本件爭執的變更內容，涉及都審，涉及公共樓梯數量增減、
位置變更，涉及防火避難性能審查，為內政部營建署審查核准事項，系爭事項變更自應適用相關都審及性能審查相關規定辦理。上訴人都發局所稱其訂定之「申請使用執照得一併辦理變更設計項目一覽表」，其中項目樓地板之「各戶室內梯數量、型式、位置變更，涉及樓板開口變更」，僅限各戶室內梯改變樓梯通行方向，或階數調整致樓版開口微調，不包含樓梯數量增減及位置變更，且室內梯僅於各戶專有範圍，不包含直接通達避難層之樓梯等語，為可採信。
㈣、系爭建照各建築物之結構體採整體設計、規劃，系爭工程之地下室並沒有以「無開口的防火樓版」施作，無法區分獨立性，全部建築物是一棟，無法明確區分各棟各有多少違規，也不能適用部分使用執照核發辦法發給使用執照，且系爭79處遍及巨蛋、商場、影城、旅館、辦公、地下室各棟，上訴人遠雄巨蛋公司、遠雄營造公司認為僅得就特定棟別或樓層停工，為無可取。又原處分已記載命停工之原因，而未按圖施工，應改正缺失或於經核准變更設計始得復工，並非無限期停工，並未違反明確性原則。另上訴人都發局104年5月14日現場勘驗發現系爭工程未按圖施工，並製作現場勘驗缺失表，事實應屬明白足以確認，即使作成原處分前，未給予陳述意見機會，亦未違反行政程序法第102條規定，況訴願機關審議時，已依訴願法第65條規定，於104年9月7日行言詞辯論，亦已給予上訴人遠雄巨蛋公司、遠雄營造公司陳述意見之機會。
㈤、依建築法第58條第6款規定，究應停工、修改或強制拆除，主管機關有裁量權。系爭79處未按圖施工之情形，部分樓梯減少、樓梯開口變更，且樓梯採取剪刀梯與集中式配置，停車場地下室逃生梯距離240公尺，其防火區劃不足，已影響民眾逃生避難時間。系爭建照核發當時，僅巨蛋棟經核定建築物防火避難性能設計，其餘影城、商場、辦公及旅館各棟，均應依建築技術規則審查，然系爭工程於系爭建照核發後，大幅度變更設計，將除巨蛋以外之其他各棟，改採性能式設計，並於系爭建照第2次變更設計經核准後，始提出申請。又巨蛋棟係採下沉式蛋體設計，基底（棒球場草坪）為地下三層，距離地面10.5公尺，平日進出巨蛋，勢必經商場棟，遇災難時，地面層以下民眾需向上疏散，整體防火避難設計之安全性至為重要，因此本件主要構造施工與核定工程圖樣不符，已生公共安全之重大疑慮。上訴人都發局以系爭工程未按圖施工部分，防火避難（安全）性能審查尚未通過，有公共安全之重大疑慮，應待修改原平面配置，於防火避難（安全）性能審查通過，並符合都審、環評規定，故命停工維持現狀，且上訴人遠雄巨蛋公司、遠雄營造公司表示，不可能以第1次變更設計圖面搭配第2次核准變更之柱位，且巨蛋完工率已達80%，基於巨蛋工程施工之特殊性，無法按原核定圖說回復原狀，如拆除回復，亦顯有經濟上不利益，比較之下，上訴人都發局所稱修改較停工為不利，堪以採信。此外依建築法第87條規定，未按圖施工，主管機關除裁處罰鍰，尚應勒令補辦手續，必要時，得勒令停工，並非裁處罰鍰即可免除辦理變更手續或缺失處即因而合法。
㈥、系爭建照之工程，主要構造未按核定工程圖施工計79處，違規事證明確，上訴人都發局依建築法第58條第6款規定，命現場應立即停止施工，固非無據。惟系爭工程為大型公共工程，最重公安，停工處分效力及執行規模、範圍，不僅影響商業利益，更攸關周邊公共安全與市民生命保障，上訴人都發局自應審慎考量停工處分規模、範圍之合理性與必要性，避免重大危難發生，以符比例原則。建築法第63條關於施工場所安全防範，於停工或進行中均應適用，始足達到建築法維護公共安全及公益之意旨，臺北市建築管理自治條例第21條之規定即著眼於維護公共安全，惟公共安全應不限該自治條例第21條所列事項，舉凡涉及公共安全事項，不應停止施工，否則不足以維護公安及公益。上訴人都發局曾於104年5月21日召開為系爭建照工程之停工處置會議，會中系爭建照之承造人及監造人表示地下室應儘速完成；於104年5月22日召開為大巨蛋因應小組會議，作成「1.地下層靠捷運區可立即繼續施工，蛋體中央區應儘速完成墊底混凝土舖設並進行倒水……2.基於安全，遠雄所提持續施工項目如附件，將另專案審查」之結論；於104年5月25日召開遠雄大巨蛋工程先行報備施工項目專案審查會會議，同意本件地下層先行施工之項目及進度，足徵系爭工程確有公安虞慮，且工程停工導致水浮力、鏽蝕問題，是以系爭建照現場關於維護安全、防範危險之措施工程，欠缺勒令停工之合理性及必要性，就此部分上訴人都發局竟全面命停工，違反比例原則，應予撤銷。至附表經上訴人都發展同意報備先行施工之項目，既已准施工，無庸再予撤銷，上訴人遠雄巨蛋公司、遠雄營造公司此部分起訴已無實益。至在維護安全、防範危險發生之前提下，究應採行何種技術手段施作，宜由兩造臨事時透過專業技術人員協助，藉由協商方式以為解決，可參照本院105年度裁字第1008號裁定。綜上，原處分關於涉及維護安全、防範危險發生之施作亦一併命停工部分（附表所示上訴人都發局同意先行報備進場施工項目除外），違反比例原則，此部分應予撤銷；逾此部分上訴人遠雄巨蛋公司、遠雄營造公司之訴，為無理由，應予駁回等為論據。
五、上訴意旨：
㈠、上訴人遠雄巨蛋公司、遠雄營造公司部分：
⑴、原判決既然認為按圖施工之圖說，應包括結構圖說，卻又認
為結構圖說並非監造建築師繪製，不得作為施工依據，判決不備理由、理由前後矛盾，並錯誤適用建築法；大巨蛋工程第2次建照變更所依據之都審會議決議範圍包括柱、樑樓板等結構體，原判決捨建照全文不論，單以建照變更設計申請書中簡要摘述文字，認為都審決議範圍只有柱位調整，顯有認定事實不憑證據之違背法令；依建築法，樓梯為防火避難設施，非主要構造，樓梯之變動，應可依建築法第39條但書規定，於竣工後一次報驗。原判決認為樓梯變動涉及樓地板，即屬主要構造，有錯誤適用建築法規之違背法令；原判決率斷採用上訴人都發局自行製作、內容諸多不實之查證會議記錄，作為認定基礎，有違反應依職權調查證據之違背法令。
⑵、原判決認為系爭工程102年5月2日第2次建照設計變更核准範
圍，僅柱位變更而不及其他，違背證據法則、違反建築及工程實務之經驗法則。原判決既肯認如全面停工，可能因載重不足、水浮力過大，致生建物毀損，影響公共安全，但本件爭執之缺失，多涉及樓地版，為採取逆打工法施作之系爭工程中，維護結構體整體結構完整及加以載重所不可欠缺之元件，卻未撤銷原處分涉及樓地板部分，構成理由矛盾、理由不備之違背法令；復未按系爭工程各建物實際違失輕重，分別論處，巨蛋棟並無任何違失，卻仍命停工，違反比例原則；又既然認為系爭工程無法部分停工，卻又撤銷原處分關於「維護安全、防範危險發生之施作部分」，顯又認為可以部分停工，判決理由不備、矛盾。另就系爭工程未按圖施作，未適用建築法第39、87條規定，援引建築法第58條第6款命令停工，錯誤解釋及適用法規、違反比例原則、平等原則。
⑶、依一般建築基本知識與常規，建築物若發生柱位變更，其餘
與柱位屬於同一結構系統之樑、樓板自當隨之調整變更。建築實務上，絕無可能以新的柱位搭配舊的樑、或舊的樓板繼續施作，否則存在建築技術上之明顯矛盾。原判決認為系爭工程第2次建照變更範圍只有柱位，不及於與柱位屬於同一結構系統之樑與樓板，違反一般建築實務之經驗法則、違反行政處分應合法、可能及明確之要件，亦與依法行政及信賴保護原則相悖。又對上訴人遠雄巨蛋公司、遠雄營造公司就79處中之53處，可於竣工後一次報驗之主張，未逐項說明不採之理由，復對現場勘查之聲請調查證據，未說明不予調查理由，有判決理由不備之違法。
⑷、原判決認定本件應按系爭建照第1次變更設計核准圖說及第
2次變更設計核准之全區柱位調整圖進行施工，顯不當適用建築法第30、32、39條，以及臺北市建築管理自治條例第8條規定意旨。退步言，認為系爭79處缺失，僅得全區停工，未說明部分停工標準、是否有停工必要，有判決不備理由之違背法令。復未說明原處分與臺北市建築管理工程處104年5月20日北市都建施字第10462823600號通知補辦手續函之關係，是否已給予合理期間進行修正，率命停工，是否違反比例原則、平等原則，有判決不備理由之違誤。又建築法第58條之修改，包括建照辦理變更設計，原判決對命修改之解釋，不備理由且適用法規不當。另系爭79處，其中53處可於竣工後一次報驗，其餘26處並非主要構造，依建築法第39條但書規定，亦可於竣工後一次報驗，原判決未予調查，判決不備理由且違反比例原則。
⑸、系爭工程業已於106年6月8日取得內政部認可台建中心性能
審查評定，系爭79處不符項目，其中僅第21項次因原處分作成後，另新設性能審查標準而有調整，其餘均與性能審查評定結果相符。而原處分作成後，上訴人都發局嗣後命系爭工程復工之圖說依據，均為系爭建照第2次變更設計所附圖說，顯見系爭建照第2次變更設計業經核准，該次變更設計所附圖說，同可作為現場施工依據。
⑹、原判決認為系爭建照第2次變更設計只有柱位變更，違反相
關文件圖說內容，認定事實不憑證據且不備理由。系爭建照第2次變更設計，經都審核備柱、樑等結構體，亦經結構外審通過，核准範圍應包括都審核備及結構外審通過之範圍。依申請書、建照第2次變更設計附表、各項文件圖說，該次變更設計非僅限柱位調整，原判決未說明何以不採文件圖說資料，判決不備理由，認定與證據不符。
⑺、原判決未審究系爭79處之樓版開口及樓梯位置，是否係為維
護工地安全而暫依柱位結構系統所為之施作，有調查未盡、理由不備之違法；又未考慮停工對現在工地安全可能造成危害，以尚未發生之完工後公共安全，認為原處分為適法裁量，違反論理法則，既認為為維護安全而停工係合法裁量，又於主文揭示關於維護安全部分，應繼續施作，理由矛盾。
㈡、上訴人都發局部分：
⑴、建築物施工場所於停工時，仍有建築法第63條規定之適用，
承造人、監造人負有採取維護安全、防範危險措施之法定義務，是以原處分命停止施工範圍，自不包含建築法第63條維護安全、防範危險之措施。惟施工現場應採取何種措施或施作何種措施工程，無從於原處分當時即可判定，應由承造人、監造人提出先行報備施工，始符建築法笫63條規範意旨，此屬上訴人都發局之重要攻擊防禦方法，原判決未說明不予採納理由，又錯誤認定上訴人都發局就大巨蛋工程因停工導致水浮力、鏽蝕問題不予爭執，有判決適用法令不當及判決不備理由之違背法令情形。
⑵、上訴人都發局作成停工處分後，自104年6月起，一再要求上
訴人遠雄營造公司負起建築法第63條所課予的法定義務，並於105年5月起邀集相關專家召開「為大巨蛋停工期間工地安全維護事宜會議」，要求就鋼構鏽蝕、屋頂頂板、上浮力之水位觀測等項目提出當週安全維護情形報告、相關計畫並進行相關措施，每周三亦邀集相關專業工會代表到施工現場勘查，以確保停工期間施工現場安全維護及危險預防。嗣上訴人遠雄營造公司提出大巨蛋工程防災維護計畫，歷經10次會議討論後，陸續確認7項工地安全維護工項可先行施作，上訴人遠雄營造公司106年3月27日再次提出修正後之防災維護計晝，經106年4月10日討論後，復確認另7項工地安全維護工項可先行施作。依107年8月29日現場照片，14項安全維護工項中之大巨蛋主體之屋頂板片、及商場棟、影城棟、旅辦棟等各棟外牆均已大部分完成，依水位及水壓觀測報告，迄
10 7年9月28日止，均在安全範圍。可知，因建築物施工場所於停工時仍有建築法第63條規定之適用，無所稱之公共安全疑慮，原判決撤銷原處分關於維護安全、防範危險發生之施作部分，無維持之必要。
⑶、依環境影響評估法第16條、臺北市都市設計及土地使用開發
許可審議規則第8條及建築技術規則總則編第3條等規定，起造人取得建照後欲申請變更設計，就涉及環評、防火避難性能（安全）審查及都審事項，應依法重新循序分別辦理環評核定（或備查）、防火避難性能（安全）審查認可及都審核定後，始由上訴人都發局核發變更設計建照，續而上訴人遠雄巨蛋公司、遠雄營造公司得據該經核定變更設計之工程圖樣施工。系爭工程針對施工現場與經核定圖說不同之施作部分，提出建照第3次變更設計申請，尚未完成環評（或環差）核定及都審，是本件爭執之79處未按圖施工部分，目前仍未核准變更，惟縱事後經核准變更，亦不影響原處分之合法性，又本件的原處分並沒有禁止建築法第63條所指為維護安全、防範危險之施工行為，建築物施工場所於停工時，仍有建築法第63條採取適當安全防災措施規定之適用。
六、本院查：
㈠、建築法之立法宗旨，在於實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，管制的內容包括建築許可、建築基地、建築界線、施工管理、使用管理及拆除管理。又建築法第25條第1項明定，建築物非經許可，不得建造、使用或拆除，關於建造執照之申請，同法第30條規定：
「起造人申請建造執照或雜項執照時，應備具申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書。」第32條規定：「工程圖樣及說明書應包括左列各款︰基地位置圖。地盤圖，其比例尺不得小於1200分之1。建築物之平面、立面、剖面圖，其比例尺不得小於200分之1。建築物各部之尺寸構造及材料，其比例尺不得小於30分之1。直轄市、縣（市）主管建築機關規定之必要結構計算書。直轄市、縣（市）主管建築機關規定之必要建築物設備圖說及設備計算書。新舊溝渠及出水方向。施工說明書。」臺北市建築管理自治條例第8條第1項規定：「申請建造、雜項及拆除等執照應具備申請書，並依下列規定檢附文件：建造執照：……㈢圖樣：面積計算表、位置圖、現況圖、配置圖、平面圖、立面圖、剖立面圖、總剖面圖、結構平面圖、結構計算書、必要設備圖說、騎樓設計高程與鄰房騎樓及道路現況高程示意圖，及其他市政府規定之圖說。㈣變更設計時，原申請建造執照檢附之各項證件圖說如未變更者，得免重新檢附。……」可知，申請建造執照所檢附經審查核定的工程圖樣，皆為建築具體規劃及施工之依據，非僅以結構平面圖為限。且結構平面圖所表達的內容，限於建築的結構體部分，以及地下結構體，而建築平面圖則係用來描述建築內容的空間樣貌，包括空間布局及隔間配置等，二者都是建築物在建造施工時所應依憑之圖樣，因此，在判斷是否按圖施工，或主要構造與核定工程圖樣是否相符，不能只是擇一觀察。
㈡、再者，建築法第58條：「建築物在施工中，直轄市、縣（市）（局）主管建築機關認有必要時，得隨時加以勘驗，發現左列情事之一者，應以書面通知承造人或起造人或監造人，勒令停工或修改；必要時，得強制拆除：……主要構造或位置或高度或面積與核定工程圖樣及說明書不符者。……」之規定，係為確保施工管理品質及人民生命財產安全，對於施工中之建築物，發生主要構造或位置、高度、面積與核定工程圖樣及說明書不符之情事，主管建築機關應如何處理之施工管理規範。而建築法第39條：「起造人應依照核定工程圖樣及說明書施工；如於興工前或施工中變更設計時，仍應依照本法申請辦理。但不變更主要構造或位置，不增加高度或面積，不變更建築物設備內容或位置者，得於竣工後，備具竣工平面、立面圖，一次報驗。」規定，則係為落實建築許可制度，對按圖施工的管制，如有違反，依同法第87條裁處罰鍰並勒令補辦手續，必要時得勒令停工之規定辦理，二者的規範管制目的，並不相同。至建築法第63條規定：「建築物施工場所，應有維護安全、防範危險及預防火災之適當設備或措施。」乃係為預防人命傷亡、施工場所發生事故危及公共安全之安全防範要求，性質是立法課予建築物承造人之法定義務，如有違反，依同法第89條規定，勒令停工並裁處罰鍰，而這樣的危險預防義務，不會因為施工現場的暫時停止施工而中止。且參之建築法第97條授權訂定之建築技術規則建築設計施工編第8章施工安全措施，所舉設置防護圍籬、擋土設備及施工架、火災之預防等措施，乃係對於建築物施工場所安全防範義務之最低要求，相較為建築物之新建完成，依工序進行工程項目之施作，而基於建築許可及按圖施工之管制、避免建築物本身危害公共安全，禁止主要構造與核定之工程圖樣不符，二者所施作內容的功能，亦有不同。因此，所謂命施工現場停止施工，規制效力範圍應不包括建築法第63條所規範安全預防義務之履行。
㈢、建築法第4條規定：「本法所稱建築物，為定著於土地上或地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁，供個人或公眾使用之構造物或雜項工作物。」並於第8條定義何謂建築物之主要構造，規定：「本法所稱建築物之主要構造，為基礎、主要樑柱、承重牆壁、樓地板及屋頂之構造。」系爭工程經上訴人都發局於104年5月14日現場勘驗，發現有影城、巨蛋、地下室、旅館、辦公及商場等合計79處（即原審卷答證12，項次1-50、52-57、59-81）樓梯、電梯及電扶梯位置改變；樓地板型式變更、挑空取消、樓地板新增或取消開口、開口型式或位置變更、新增圓形樓梯孔；取消及新增樓梯、增設電扶梯及電梯、樓版改成電扶梯開口；車行斜坡道型式改變、樓版外推、樓梯間變更；帷幕牆變更、外牆內縮或外推等節，涉及變更樓地板開口位置，均屬主要構造變更，而有主要構造與核定之工程圖樣不符等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據資料相符，並未違反證據法則、經驗及論理法則。上訴人都發局依建築法第58條第6款規定，以原處分命系爭建照工程，現場應立即停止施工之決定，洵然有據。上訴人遠雄巨蛋公司、遠雄營造公司以系爭工程之巨蛋棟沒有違失，79處中部分非屬主要構造，命全區停工，違反比例原則，為無可採；其以上訴人都發局未適用建築法第39、87條，指摘依建築法第58條第6款規定作成之原處分違法，依前開說明，亦有誤解。
㈣、又因系爭建照工序工項之施作，與建築法第63條施工場所為預防危險所為設備之設置或防護措施之採取，功能不同，且建築法第63條安全預防義務之履行，不在停工處分效力範圍，已如前述，佐以上訴人都發局於104年5月20日命令停工後，先後以104年5月22日函、104年5月26日函表示「停工區域仍應依建築法第63條規定維護之」等語（見原審卷一第151、155頁），是原判決雖認為建築法第63條之規定於工程進行或停工均應適用，卻以原處分就建築法第63條關於維護安全、防範危險之措施工程部分，欠缺勒令停工之合理性及必要性，違反比例原則予以撤銷（見原判決第55-56頁），依上開規定及說明，容有判決適用法規不當、理由不備及矛盾之違誤，且此撤銷部分，因非屬上訴人都發局104年5月20日命停止施工處分即原處分之效力範圍，超過上訴人遠雄巨蛋公司、遠雄營造公司於原審聲明請求判決撤銷訴願決定及原處分之範圍，原判決就此部分之撤銷，已構成訴外裁判之違法。
㈤、至上訴人遠雄巨蛋公司、遠雄營造公司上訴意旨爭執工程圖樣究應以何為據；105年5月2日第2次建照設計變更核准之範圍，不限於柱位變更，同一結構系統之樑、樓板應隨之調整變更等情。經查：系爭工程領有100年6月30日核發之系爭建照，曾先後經上訴人都發局於101年3月19日、102年5月2日核准變更設計，其中105年5月2日第2次變更設計之申請，申請書於變更說明及理由欄已明載「1.全區各層柱位調整，工程進度1%。2.其餘同原核准」等情，為原審依法確定之事實，核該記載已足以表彰該次變更設計之申請及核准內容，則「全區各層柱位調整」以外之事項，如關於系爭工程的空間布局或隔間配置，當然不在該次之核准變更範圍，又依前開臺北市建築管理自治條例第8條第1項未變更之圖說，得免重新檢附之規定，縱申請人將非申請事項之圖樣併予繪入，亦不因而使未申請事項發生核准變更之效力。而且，即使柱位的改變，涉及必須改變樑或版，進而影響原規劃的空間布局或隔間配置之施作，這也是系爭工程應該再次申請變更設計的問題。原判決以系爭79處涉及樓地板變更，屬主要構造變更，與101年3月19日核定之建築平面配置圖不符，肯認系爭停工處分之合法性，並無違誤。其等之上訴意旨指摘原判決違反證據法則、經驗法則、依法行政及信賴保護原則、不備理由，均無可採。
㈥、綜上，上訴人都發局所為之原處分，並無違誤，其中附表同意先行報備進場施工項目之部分，因已准施工失其規制效力，此部分上訴人遠雄巨蛋公司、遠雄營造公司仍訴請撤銷，欠缺訴之利益，原判決併予駁回其等在原審之訴，於法無誤，上訴人遠雄巨蛋公司、遠雄營造公司上訴意旨，求予廢棄，為無理由，應予駁回；至原判決撤銷「訴願決定及原處分關於維護安全、防範危險發生之施作部分」，依前所述，因該部分不在原處分的規制效力範圍，核係對上訴人遠雄巨蛋公司、遠雄營造公司未聲明請求判決事項而判決，構成訴外裁判之違法，上訴人都發局指摘此部分違背法令，求予廢棄，為有理由，應由本院併訴訟費用部分予以廢棄。
七、結論，本件上訴人都發局之上訴為有理由；上訴人遠雄巨蛋公司、遠雄營造公司之上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第98條第1項前段，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 4 月 30 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 沈 應 南法官 蕭 惠 芳法官 高 愈 杰法官 蘇 嫊 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 108 年 4 月 30 日
書記官 莊 子 誼