最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第355號上 訴 人 行政院農業委員會代 表 人 陳吉仲訴訟代理人 蔡進良 律師
董彥苹 律師被 上訴 人 社團法人台灣動物社會研究會代 表 人 董谷音訴訟代理人 蔡易廷 律師上列當事人間提供行政資訊事件，上訴人對於中華民國107年3月15日臺北高等行政法院106年度訴更二字第46號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人於民國99年5月14日以其為另案不服上訴人99年3月26日農防字第0991502402號公告提起訴願案之需，及了解上訴人所稱禽流感防範措施執行得宜之依據，並為維護畜禽疫病防治、肉品衛生安全、動物福利及消費權益為由，依政府資訊公開法、行政程序法第46條及訴願法第49條、第75條規定，向上訴人申請閱覽、抄錄、影印或攝影有關歷年國內家禽飼養場發生禽流感疫情之相關資料，包含：㈠歷次禽流感疫情所有檢體之臨床症狀、病理與病毒實驗報告原文、㈡歷次禽流感疫情通報之世界動物衛生組織（OIE）原文、㈢上訴人及所屬動植物防疫檢疫局（下稱防檢局）所有相關禽流感病毒與病原性判定之專家會議紀錄、㈣歷次禽流感疫情所有檢體病毒致病性之各種動物試驗報告原文、㈤歷次發生禽流感疫情養殖場之臨床及流行病學調查報告原文，及㈥上訴人處理禽流感疫情之依據，例如世界動物衛生組織、歐盟、美國與澳洲關於禽流感病毒之檢驗、判定、通報等相關規範。上訴人於99年5月26日以農授防字第0990133055號函（下稱原處分）復被上訴人，以所請政府資訊除國際間禽流感疫情之相關資料，世界動物衛生組織於其網站（http：//ww
w.oie.int）已提供即時更新之資料，如有需要請直接上網瀏覽外，其餘均屬公務機密，依行政程序法第46條規定，因具有保密之必要，歉難提供。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，嗣被上訴人於臺北高等行政法院審理中，經臺北高等行政法院闡明而將其原聲明「歷次禽流感疫情」特定為更一審判決（即臺北高等行政法院102年度訴更一字第144號判決，下同）附表2所示編號1至8禽流感疫情，並減縮不再請求前述㈥被上訴人處理禽流感疫情之根據，包含世界動物衛生組織、歐盟、美國與澳洲關於禽流感病毒之檢驗、判定、通報等相關規範部分。經臺北高等行政法院100年度訴字第167號判決（下稱前審判決）⒈撤銷訴願決定及原處分關於後開第2項否准部分；並命⒉上訴人應就被上訴人99年5月14日申請，作成准予提供如前審判決附表甲、乙、丙、丁所示之資訊〔即更一審判決附表1編號1至66所示已知禽流感疫情所有檢體「臨床症狀、病理與病毒實驗（含病毒檢驗及血清檢測）、動物試驗」之報告原本（下稱檢體報告）、更一審判決附表1編號67至86已知禽流感疫情之相關禽流感病毒與病原性判定之專家會議記錄（下稱專家會議紀錄）；及更一審判決附表2編號1、2、3、6、7、8疫情所示准許提供之已知禽流感疫情之禽流感養殖場之臨床及流行病學調查報告原文（下分別稱臨床疫情報告、流行病情報告）〕，供被上訴人複製之行政處分；另⒊駁回被上訴人其餘之訴。上訴人不服，乃就前審判決對其不利部分提起上訴（至被上訴人敗訴部分即前審判決主文第3項駁回其餘之訴部分，因被上訴人未提起上訴已確定），經本院102年度判字第716號判決（下稱前發回判決）將前審判決（不利上訴人部分）廢棄，發回臺北高等行政法院更為審理。嗣經更一審判決撤銷原處分關於後開第2項否准部分及該訴願決定，命上訴人就被上訴人99年5月14日之申請案，應作成准予提供如更一審判決附表1編號1至33、39、45至51、62至74、83、85之資訊（其中如更一審判決附表1編號67至74資訊，上訴人應在遮蔽「出席單位與人員、列席人員」部分後提供），供被上訴人複製之行政處分，並駁回被上訴人其餘之訴。兩造對各自敗訴部分不服，遂分別提起上訴，經本院106年度判字第308號判決（下稱發回判決）廢棄更一審判決關於駁回被上訴人請求撤銷原處分否准提供更一審判決附表1編號34、36至38、40至44、52至
61、75至77、79、81、82、86之資訊並該訴願決定，及請求上訴人作成准予提供複製前開資訊之行政處分，發回臺北高等行政法院更為審理；廢棄更一審判決關於撤銷原處分否准提供更一審判決附表1編號1至33、39、45至51、62至66之資訊並該訴願決定，及命上訴人作成准予提供複製前開資訊之行政處分，發回臺北高等行政法院更為審理；兩造其餘上訴均駁回。經臺北高等行政法院106年度訴更二字第46號判決（下稱原判決），將訴願決定及原處分關於否准後開第2項部分均撤銷，並命上訴人就被上訴人99年5月14日之申請案，應作成准予提供如原判決附表所示之資訊，供被上訴人複製之行政處分。上訴人不服，乃提起本件上訴。
二、被上訴人於原審起訴主張略以：㈠上訴人雖辯稱本件有政府資訊公開法第18條第1項第4款之事由，惟按禽場主人依動物傳染病防制條例所定，依法本有報告疫情之義務，禽場主人違反此報告義務，尚得課予高額罰鍰，是縱認上訴人所辯可採，其影響諒屬輕微；且被上訴人本件請求範圍，並未涉及處理中之疫情，而均為已發生多年且經報章媒體披露公開之資料，自無關乎上訴人相關防疫作為。另就政府資訊公開法第18條第1項第6、7款部分，本件資訊如涉及特定禽場部分，已依同法第2項予以遮蔽，則閱讀該資訊者已無法透過此份資訊聯結至特定禽場，自無法藉由此資訊得知某禽場實際上有畜養此類禽種，即已無害於該禽場之經營。況縱有政府資訊公開法第18條第1項第6、7款事由存在，惟該資訊公開於公益係屬必要者，仍不得豁免公開，此觀同款但書規定即明。藉由觀察流感病毒與其宿主，始可進一步歸納此種病毒之演化過程，並掌握此種病毒是否發生突變，進而提昇防疫應變措施，此毋寧為目前禽流感研究學界所努力不懈者。從而，如無法獲知特定疫情發生之禽種，於前述目的顯有減損，故縱認飼養禽種為禽場經營所不欲人知之資訊，然此資訊公開顯有助於我國防疫工作之提昇，核屬公益必要範圍，亦不得豁免公開。㈡上訴人雖辯稱原判決附表編號75至79、81、82、86等資訊，應依政府資訊公開法第18條第1項第3款限制公開云云。惟發回判決即已敘明，前開資料經依政府資訊公開法第18條第2項遮蔽「出席單位與人員、列席人員」後，即可充分保護參與決策人員免受攻訐，自無全部否准提供之必要。上訴人復辯稱依前發回判決，僅有原判決附表編號
48、41、42及44等資料，始為被上訴人聲明範圍云云。惟前審判決業已查明除原判決附表編號35、78、80、84外，均為被上訴人請求目的所繫（請參更一審判決第22頁第2點），復經發回判決所維持，是其所辯核非事實。且原審於106年10月25日準備程序即已就被上訴人申請提供如原判決附表編號1至33、39、45至51、62至66之文件資料係檢疫、防疫機關為監督、管理業務所製作之文件，詢問兩造，業經上訴人所不爭。乃上訴人復辯稱除原判決附表編號35等資訊外，蓋非被上訴人聲明範圍，顯與誠信原則牴觸，殊難採取。㈢參諸本院106年度判字第557號判決意旨，行政機關於援引檔案法第18條否准人民提供資訊之申請時，其駁回理由仍須合乎政府資訊公開法第18條第1項各款意旨，始可避免該法規範目的遭到架空。發回判決依政府資訊公開法立法目的，已認無論是檔案法第18條第1項或政府資訊公開法第18條第1項，其限制公開均以符合法律保留原則為要（請參發回判決第20頁第(二)點）。上訴人辯稱本件部分資訊業經其依公務機密維護作業要點核定為「密」，應依檔案法前揭規定否准公開云云，自非可採。況綜觀檔案法第2條、第3條第1項、第16條、第29條規定，足見檔案法僅授權由「檔案中央主管機關」或「行政院指定之所屬機關」訂定公務檔案之管理方法，行政院所屬各級機關並不因檔案之頒佈，而當然取得訂定管理方法之權限。上訴人或其所屬防檢局、家畜衛生試驗所（下稱家衛所）既非檔案法所稱之「檔案中央主管機關」，亦未經行政院指定為公務檔案之管理，則其訂定之公務機密維護作業要點，顯屬未經檔案法授權之行政規則，上訴人據此為其否准之依據，自與法律保留原則不符。乃上述答辯意旨據該要點逕謂上訴人限制公開合乎檔案法規定，核屬不當聯結等語，為此請求判決：⒈訴願決定及原處分關於否准後開第2項部分均撤銷。⒉上訴人應就被上訴人99年5月14日之申請案，作成准予提供如原判決附表所示之資訊，供被上訴人複製之行政處分。
三、上訴人於原審答辯意旨略謂：㈠國家機密保護法、檔案法及機密檔案管理辦法等法令係涵蓋各公務機關所管理之國家機密、公務機密。然而，各公務機關之職權範圍及管理文件類型均不相同，前揭法令實無法因應所有公務機關之職權內容與公務需求，鉅細靡遺規範所有機密管理之具體細節與技術性事項。上訴人依其防檢局及家衛所訂定之公務機密維護作業要點公文分類文件機密等級，屬為執行法律之細節性、技術性、次要性事項而發布必要之規範，合乎法律保留原則。行政部門核定為應秘密而得應豁免公開之事項，應不限於依國家機密保護法規定所核定之國家機密。原判決附表編號34、36至38、40至44、52至61、75至79、81、82、86等文件，係依上訴人所屬之防檢局及家衛所訂定之公務機密維護作業要點公文分類文件機密等級，核定為密件，應合乎法律保留原則。依政府資訊公開法第18條第1項第1款及檔案法第18條第6款豁免公開。㈡按成功的檢疫、防疫措施包含：初步發現疑似案例立即通報、提供檢體及配合進行診斷或動物實驗，確認後即視情形進行移動管制、撲殺清場、消毒或對周圍進行監控等措施，均需仰賴畜主高度配合。考量降低飼主損失，為達成檢疫、防疫目的所必要，如飼主配合及提供資料被任意公開，不僅未能降低畜主損失，反而可能擴大或不當影響畜主營運，勢必影響畜主合作意願與程度，造成日後檢疫、防疫工作之障礙。是以，上訴人基於職權斟酌，認為公開該等檢疫結果相關文件，可能導致畜主為避免其商譽損害或未來商機損失，不願使他人知悉疫情，而不主動通報，進而阻礙防疫之監督、管理。原判決附表編號1至33、39、45至51、62至66之資訊，依政府資訊公開法第18條第1項第4款規定，應豁免公開。另參本院100年度判字第2222號判決，是否涉及監督、管理需要，由行政機關依職權考量。㈢被上訴人請求提供之疫情資訊，其內容包含：牧場名稱、地址、畜主個人資料、疫苗提供者、疫情紀錄及施打情形，檢體紀錄亦載明報告人、牧場名稱、地址、畜牧主個人資料、畜養種類、規模等，顯涉及畜主個人隱私及工商營業資料，然該等資料實為構成疫情資訊、檢體紀錄之主要部分，倘遮蓋該等資料，根本已無涉及公益之資訊可提供，於未經畜主同意下，原判決附表編號1至33、39、45至51、62至66之資訊，依政府資訊公開法第18條第1項第6款、第7款應豁免公開。
至於公開具個人隱私之政府資訊是否具有公益性，參諸法務部103年12月1日法律字第10303513840號函釋意旨，揭示持有資訊之主管機關應有判斷餘地等語，為此請求判決駁回被上訴人於原審之訴。
四、原判決撤銷訴願決定及原處分關於否准後開第2項部分，並命上訴人就被上訴人99年5月14日之申請案，應作成准予提供如原判決附表所示之資訊，供被上訴人複製之行政處分，其理由略以：㈠關於上訴人辯稱依政府資訊公開法第18條第1項第1款及檔案法第18條第6款規定，拒絕公開部分：上訴人自承上開文件，並非依國家機密保護法規定所核定之國家機密，亦未能提出證據證明該等文件已依國家機密保護法所定程序，由有權責之人員完成國家機密之核定，核與國家機密之要件未合，為兩造所不爭，堪以憑認。按防檢局公務機密維護作業要點三、(二)及家衛所公務機密維護作業要點三、(二)規定，未指明該等應保密的業務項目係依據何部法律或法規命令條文之規定，參照防檢局或家衛所之公務機密維護作業要點第1點均泛稱「為確保公務機密安全及配合國家機密保護法、國家機密保護法施行細則、機密檔案管理辦法、公務員服務法、文書處理手冊、政風機構維護公務機密作業要點規定，特訂定本要點。」可知上開要點均僅係規範機關內部業務處理方式的行政規則，並非基於法律授權訂定之法規命令，自難遽謂依此要點核定為一般公務機密之資訊，係屬依法律或法規命令規定應秘密之事項（發回判決意旨參照）。上訴人自不得援引防檢局公務機密維護作業要點及家衛所公務機密維護作業要點，依政府資訊公開法第18條第1項第1款及檔案法第18條第6款規定，拒絕公開。㈡關於上訴人辯稱依政府資訊公開法第18條第1項第7款規定，拒絕公開部分：原判決附表所示資訊，並無涉方法、技術、製程、配方、程式、設計或其他可用於生產、銷售或經營之資訊，難認屬政府資訊公開法第18條第1項第7款所稱營業秘密而豁免公開。又原判決附表編號1至66所示資訊分別係家衛所就通報疑似有禽流感疫情之養雞場等處，採集雞隻檢體之檢驗結果所為函文；及防檢局就雞隻檢體檢驗結果，函請各地方主管機關執行防疫工作所為函文，其上僅記載養雞場名稱，並無其他經營事業有關之資訊。原判決附表編號75至77係會議紀錄；原判決附表編號79係家衛所99年3月8日農衛試疫字第0992515019號函檢送之「99年度家禽流行性感冒診斷監測技術小組第2次會議紀錄」，係討論彰化地區H5N2亞型家禽流行性感冒病例後續檢驗結果及週邊監測陽性檢驗結果；原判決附表編號81係家衛所99年3月10日農衛試疫字第0992515020號函檢送之「99年度家禽流行性感冒診斷監測技術小組第3次會議紀錄」；原判決附表編號82係防檢局於99年3月15日函復家衛所等之正式函文，原判決附表編號86係家衛所於98年4月21日農衛試疫字第0982415025號函檢送之「家禽流行性感冒診斷與監測案例討論會議紀錄」。核均非個人、法人或團體營業上秘密或其經營事業有關之資訊。㈢關於上訴人辯稱依政府資訊公開法第18條第1項第4款及第6款規定，拒絕公開部分行政院為因應禽鳥流行性感冒所可能造成之損害及社會衝擊，制定禽流感應變處理計畫，由行政院副院長為指揮官，進行任務分工，而上訴人為禽流感疫情防治之中央主管機關（動物傳染病防治條例第2條），編列為疫情控制組，以便達成儘速防治疫情之目標。而上訴人所屬家畜所、防檢局主要從事檢疫及防疫工作，因此如原判決附表編號1至66所示文件資料係檢疫、防疫機關為監督、管理業務所製作之文件，堪以認定。檢疫單位對於流感病毒之檢驗，其態樣及種類事涉究屬高病原或低病原流感之判斷，進而影響後續通報程序及防疫措施，其重要性不言可喻。因此，主管機關接獲畜主報告後即進行各項檢疫及防疫措施，並製作監督管理文件，有關檢驗方式、流程、判斷內容之適度公開，反而使畜主及社會一般社會大眾知悉係何種流感病毒，進一步瞭解如何實施防治措施，避免不必要之猜測，有利於公益，不致影響主管機關進行監督管理之實施目的，不應豁免公開。再衡諸禽流感疫情不但使畜主受有實際損失（例如雞隻死亡），亦可能進一步影響其未來商機，畜主多不願意他人知悉其疫情，則上訴人辯稱疫情通報原則上以畜主同意揭露其個人隱私、職業秘密、營業上秘密或經營事業有關資訊為前提，其基於職權斟酌考量，認為公開檢疫結果與防疫措施相關文件，易導致畜主因不願使他人知悉疫情，而不主動通報，進而阻礙防疫之監督、管理乙節，尚非無憑。惟如該資訊屬可得分割者，仍應將限制公開部分除去後，而將其餘部分予以公開，以落實政府資訊儘可能公開之基本精神，此即「資訊可分原則」。則上訴人於提供此部分資訊時，將畜主個人資料部分遮蔽，應可避免對防疫之監督、管理造成困難，亦無侵害個人隱私、執業中所獲得之秘密之情事。如原判決附表編號1至66之文件，分別係家衛所就通報疑似有禽流感疫情之養雞場等處，採集雞隻檢體之檢驗結果所為函文；及防檢局就雞隻檢體檢驗結果，函請各地方主管機關執行防疫工作所為函文，係屬檢驗結果，公開有利於公益，且不致影響主管機關進行監督管理之實施目的，基於「資訊可分原則」，上訴人於提供此部分資訊時，將畜主個人資料部分遮蔽，應可避免對防疫之監督、管理造成困難，亦未侵害個人隱私、職業上秘密。另原判決附表編號75係防檢局97年11月19日防檢一字第0971473555號函檢送之「高病原性家禽流行性感冒防治工作小組第9次會議紀錄」、原判決附表編號76係防檢局97年12月23日防檢一字第0971473734號函檢送之「高病原性家禽流行性感冒防治工作小組第10次會議紀錄」、原判決附表編號77係家衛所99年3月1日農衛試疫字第0992515016號函檢送之「99年度家禽流行性感冒診斷監測技術小組第1次會議紀錄」，原判決附表編號79係家衛所99年3月8日農衛試疫字第0992515019號函檢送之「99年度家禽流行性感冒診斷監測技術小組第2次會議紀錄」，係討論彰化地區H5N 2亞型家禽流行性感冒病例後續檢驗結果及週邊監測陽性檢驗結果；原判決附表編號81係家衛所99年3月10日農衛試疫字第0992515020號函檢送之「99年度家禽流行性感冒診斷監測技術小組第3次會議紀錄」；原判決附表編號82係防檢局99年3月15日防檢一字第0991407842號函復家衛所等有關感染場處置及建議事項之正式函文；原判決附表編號86係家衛所於98年4月21日農衛試疫字第0982415025號函檢送之「家禽流行性感冒診斷與監測案例討論會議紀錄」。均係報告及討論家禽流行性感冒相關疫情監控、處置狀況等事項，再作成監視疫情、採取適當防疫措施、進行防視疫情狀況或啟動緊急應變小組處理相關緊急疫情等決定。核此部分有關疫情處理狀況、判斷內容及採取適當防疫措施之適度公開，反而使畜主及社會一般社會大眾知悉係何種流感病毒，進一步瞭解如何實施防治措施，避免不必要之猜測，有利於公益，不致影響主管機關進行監督管理之實施目的，不應豁免公開。惟基於「資訊可分原則」，上訴人於提供此部分資訊時，將畜主個人資料部分遮蔽，應可避免對防疫之監督、管理造成困難，亦未侵害個人隱私、職業上秘密。上訴人另辯稱家禽種類非他人可任意得知的事項云云，惟原判決附表所示資訊已依「資訊可分原則」將畜主個人資料部分遮蔽，無從聯結至特定畜主或禽場得知實際畜養之家禽種類，而影響該禽場之經營。㈣關於上訴人辯稱依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，拒絕公開部分：原判決附表編號82係防疫局函復家衛所等之正式函文，並非政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。原判決附表編號79係家衛所99年3月8日農衛試疫字第0992515019號函檢送之「99年度家禽流行性感冒診斷監測技術小組第2次會議紀錄」，係討論彰化地區H5N2亞型家禽流行性感冒病例後續檢驗結果及週邊監測陽性檢驗結果；原判決附表編號81係家衛所99年3月10日農衛試疫字第0992515020號函檢送之「99年度家禽流行性感冒診斷監測技術小組第3次會議紀錄」；原判決附表編號86係家衛所於98年4月21日農衛試疫字第0982415025號函檢送之「家禽流行性感冒診斷與監測案例討論會議紀錄」，核該等會議紀錄僅記載案由、說明、決議及決定，並無各別委員發言及討論之內容，不涉及決策過程之內部意見溝通或思辯資訊，公開並不致揭露個別專家委員或公務員之意見。惟上開資訊考量仍有保護參與決策人員免於事後受到攻訐可能性之必要，應依政府資訊公開法第18條第2項規定採「分離原則」，遮蔽「承辦人」、「出席單位與人員、列席人員」（發回判決第29頁參照）、「畜主個人資訊」、「畜場名稱」後公開之。另原判決附表編號75至77部分亦依政府資訊公開法第18條第2項規定採「分離原則」，遮蔽「承辦人」、「出席單位與人員、列席人員」後，公開之等語。
五、上訴意旨略謂：㈠原判決附表編號75、76、77、79、81、82、86之專家會議紀錄內容，均係報告及討論家禽流行性感冒相關疫情監控、處置狀況等事項，再作成監視疫情、採取適當防疫措施、進行防視疫情狀況或啟動緊急應變小組處理相關緊急疫情等決定，亦為原判決所肯認，可見禽流感之處置、監控及防疫工作，為持續性之決策過程，且事涉眾多單位職權，每次決定不僅須根據現況調查檢測結果及參考專家意見，亦必須考量先前決定及執行之情形，故為使主管機關之決策深入周延，乃定期開會綜合各主辦單位及專家學者意見，該專家會議之性質即係提供建言之諮詢單位，尤其被上訴人於99年5月14日提出申請案時，正值98年新型流感H1N1亞型爆發傳染後之新亞型流感病毒察覺及防疫敏感時期，其所申請公開之97年11月間至99年3月間作成之專家會議紀錄，自係上訴人針對當時禽流感疫情正式作成相關應變決策時所必須審酌之重要資訊（不論是個別委員意見或整體初步建議結論），循此，上開會議紀錄所記載討論意見乃至初步建議（結論），應屬政府資訊公開法第18條第1項第3款規定所稱政府內部單位於決定、決策前、具有商議性質之意見溝通或準備階段之諮詢建議性質文件無疑。詎料，原審認定上訴人依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定對被上訴人之申請案拒絕公開並不合法之論述，僅有單純揭示該條條文及立法理由，即逕認原判決附表編號75、76、77、79、81、82、86之專家會議紀錄內容不涉及決策過程之內部意見溝通或思辯資訊，公開並不致揭露個別專家委員或公務員之意見云云，完全未就被上訴人申請時上訴人針對當時禽流感疫情之決策依據、方式、過程及社會大眾對於禽流感疫情之關注與反應予以實質考量，亦未進一步釐清該等會議紀錄是否事實上還未最終成為機關行為依據之理由或論點，若事先被揭露會導致公眾困擾？遑論依照本院105年度判字第225號判決所示見解進一步審酌該等會議紀錄本身性質是否具高度敏感性且可能引起爭論？公開造成之壓力是否會對於審議品質、程序造成損害？損害是否具重要性？提供申請人該項資訊與重大公益目的之達成，具有密切之必要性與關聯性等，原判決核有解釋適用政府資訊公開法第18條第1項第3款規定不當之違背法令，且就上開爭議均未查明部分，因不足使上訴人知其主文所由成立之依據，亦構成未依職權調查證據及判決不備理由而有未適用行政訴訟法第125條第1項、第189條第1項及第3項規定之當然違背法令。㈡原判決一方面認定原判決附表編號75、76、77、79、81、82、86之專家會議紀錄內容，均係報告及討論家禽流行性感冒相關疫情監控、處置狀況等事項，再作成監視疫情、採取適當防疫措施、進行防視疫情狀況或啟動緊急應變小組處理相關緊急疫情等決定，可見該專家會議之性質即係提供建言之諮詢單位，所載討論意見乃至初步建議（結論），應屬政府資訊公開法第18條第1項第3款規定所稱政府內部單位於決定、決策前、具有商議性質之意見溝通或準備階段之諮詢建議性質文件無疑，惟原判決另一方面卻又認定系爭專家會議紀錄內容不涉及決策過程之內部意見溝通或思辯資訊云云，亦顯構成判決理由矛盾之當然違背法令。被上訴人所舉分離公開、豁免公開屬例外部分之論述，核與上訴人援引之政府資訊公開法立法目的與本院判決意旨並不相違背，被上訴人針對上訴人指摘原判決違背法令之處，既未為進一步之說明與回應，可見原審在判斷原判決附表編號75、76、77、79、81、82、86之專家會議紀錄內容是否應公開時，於構成要件之審酌與解釋上，確有上訴人指摘之疏漏、不當之違誤。尤有甚者，被上訴人辯稱即便系爭專家會議紀錄屬政府資訊公開法第18條第1項第3款規定所指限制公開之資訊，亦因涉及重大公益而應依同條項款但書規定責令公開云云，不僅顯與原判決就此條項款部分之判斷理由不合，且全然未參照本院105年度判字第225號判決所示意旨，就系爭專家會議紀錄是否有8種情形之一之公開公益性及必要性為實質斟酌、具體論證，益證所述乃屬臨訟之詞，不足為採，同樣無解於原判決有前述上訴人所指摘違背法令之處。㈢所謂公益，係指社會各個成員之事實上利益經由複雜交互影響過程所形成的理想整合之狀態，且依前發回判決
六、(十一)理由所示，適用政府資訊公開法第18條第1項第3款、第6款規定時，自應具體或舉例闡述原判決附表所示資訊公開與促進公益之間的關連性及必要性。詎料，原判決認定上訴人適用政府資訊公開法第18條第1項第3款規定不予公開屬違法一節，仍全然未依前發回判決意旨進行利益衡量，已有解釋適用該條規定不當及未適用行政訴訟法第260條第3項規定、判決不備理由之違背法令；再者，原判決認定上訴人適用政府資訊公開法第18條第1項第6款規定不予公開屬違法一節，並未先揭示其所謂公益之內涵，已有未恰，且本件申請複製資訊者為被上訴人，非畜主或一般社會大眾，故原判決逕以畜主及一般社會大眾之反應作為認定上訴人准予被上訴人複製系爭資料符合公益之理由，亦顯有違經驗法則及論理法則，詳言之，上訴人准予被上訴人複製原判決附表所列資訊，並不等同直接對外公布使其他畜主或一般社會大眾知悉，且上訴人均有將流感病毒類型及如何實施防疫措施公開在官網上，故即便未准予被上訴人複製系爭資料，亦不會發生如原判決所稱引起畜主或一般社會大眾不必要猜測之情形，反倒是若上訴人允許被上訴人複製系爭雞隻檢體之檢驗結果及專家會議紀錄資料，縱已遮蔽畜主個人資料及出席單位人員資料，惟因對於被上訴人就系爭資料之利用方式尚難立即、確實掌握，倘被上訴人利用不當，更容易致社會大眾因理解資訊不當而孳生不必要之爭議及造成恐慌，甚至導致防疫決策及執行之困難而有害公益，殊難認有公益之必要性，是原判決前開立論，不僅解釋適用公益原則不當，且於利益衡量時，有認定事實違反經驗法則及論理法則之違背法令等語，為此請求廢棄原判決不利於上訴人部分，並就廢棄部分，駁回被上訴人於原審之訴。
六、本院查：㈠行政程序法第46條規定：「（第1項）當事人或利害關係人
得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。（第2項）行政機關對前項之申請，除有下列情形之一者外，不得拒絕︰行政決定前之擬稿或其他準備作業文件。涉及國防、軍事、外交及一般公務機密，依法規規定有保密之必要者。涉及個人隱私、職業秘密、營業秘密，依法規規定有保密之必要者。有侵害第三人權利之虞者。有嚴重妨礙有關社會治安、公共安全或其他公共利益之職務正常進行之虞者。（第3項）前項第2款及第3款無保密必要之部分，仍應准許閱覽。……」政府資訊公開法第9條第1項規定：「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。持有中華民國護照僑居國外之國民，亦同。」第18條規定：「（第1項）政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。……政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。政府機關為實施監督、管理、檢(調)查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢(調)查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。……公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關之資訊，其公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。……（第2項）政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」檔案法第17條規定：「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」第18條規定：「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：有關國家機密者。……有關工商秘密者。……依法令或契約有保密之義務者。其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」㈡原審以前揭理由，認被上訴人主張上訴人應提供之如原判決
附表所示資訊，並不符合政府資訊公開法第18條第1項第1款、第3款、第4款、第6款、第7款及檔案法第18條第6款之豁免公開事由，惟基於「資訊可分原則」，上訴人於提供此部分資訊時，應將畜主個人資料（包括畜場名稱及畜主姓名）、承辦人、出（列）席單位（人員）等部分遮蔽後，予以准許；原處分否准被上訴人上開之申請，核有違誤，該部分訴願決定未予糾正，亦有未合，被上訴人執此指摘，為有理由，爰判決將此部分原處分及該訴願決定均予撤銷，並命上訴人應作成准予提供如原判決附表所示之資訊，供被上訴人複製之行政處分。經核原判決認事用法均無不合，並已詳述其得心證之理由，且就上訴人之主張，何以不足採取，分別予以指駁甚明。
㈢上訴意旨雖再以前詞爭執，惟按政府資訊公開法第1條、第6
條依序明定：「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」「與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，以主動公開為原則，並應適時為之。」即揭示政府資訊以公開為原則，不公開為例外之意旨，同法第9條第1項更賦予國民及其所設立之本國法人、團體依該法申請政府機關提供資訊之權利。故凡與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，除具有同法第18條第1項各款所定應限制公開或不予提供之情形外，政府機關均應主動公開或應人民申請而提供。至如人民申請提供之政府資訊中含有第18條第1項各款所定限制公開或不予提供之事項者，依該條第2項規定之「分離原則」，受理申請之政府機關仍應就可公開部分提供之，以落實政府資訊儘可能公開，促進民主參與的立法目的。㈣次依政府資訊公開法第18條第1項第3款立法理由所示：「政
府機關之內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資訊，如予公開或提供，因有礙該機關最後決定之作成且易滋困擾，例如對有不同意見之人加以攻訐，自應限制公開或不予提供，惟對公益有必要者，自不在限制範圍之列，以求平衡，爰為第1項第3款之規定。」可知上開條款規定政府資訊屬「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」者，除對公益有必要者外，應限制公開或不予提供，乃因政府內部單位的擬稿、準備作業，於正式作成意思決定前，均非屬確定事項，無論事前或事後均不宜公開或提供，以避免引起外界之誤解、衍生爭議與困擾，進而損及該機關決策空間。職是，如果就個別資訊內容以觀，並未涉及個別人員之發言或意見，抑或無從辨識發表者之身分或個人資料，其公開顯無損及前揭立法目的，反而有助於公眾監督與民主參與者，此等資訊縱使外觀上係屬政府機關作成決定前內部單位之會辦意見，亦非政府資訊公開法第18條第1項第3款所欲限制公開之資訊，自不能拒絕提供。
㈤原判決已於第19頁、第20頁及第22頁分別論明：其附表編號
82係防疫局函復家衛所等之正式函文（防檢局99年3月15日防檢一字第0991407842號函復家衛所等有關感染場處置及建議事項之正式函文），並非政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。其附表編號79係家衛所99年3月8日農衛試疫字第0992515019號函檢送之「99年度家禽流行性感冒診斷監測技術小組第2次會議紀錄」，係討論彰化地區H5N2亞型家禽流行性感冒病例後續檢驗結果及週邊監測陽性檢驗結果；其附表編號81係家衛所99年3月10日農衛試疫字第0992515020號函檢送之「99年度家禽流行性感冒診斷監測技術小組第3次會議紀錄」；其附表編號86係家衛所於98年4月21日農衛試疫字第0982415025號函檢送之「家禽流行性感冒診斷與監測案例討論會議紀錄」，核該等會議紀錄僅記載案由、說明、決議及決定，並無各別委員發言及討論之內容，不涉及決策過程之內部意見溝通或思辯資訊，公開並不致揭露個別專家委員或公務員之意見；另其附表編號75係防檢局97年11月19日防檢一字第0971473555號函檢送之「高病原性家禽流行性感冒防治工作小組第9次會議紀錄」、其附表編號76係防檢局97年12月23日防檢一字第0971473734號函檢送之「高病原性家禽流行性感冒防治工作小組第10次會議紀錄」、其附表編號77係家衛所99年3月1日農衛試疫字第0992515016號函檢送之「99年度家禽流行性感冒診斷監測技術小組第1次會議紀錄」，以及上開附表編號79、81、86所示會議紀錄，均係報告及討論家禽流行性感冒相關疫情監控、處置狀況等事項，再作成監視疫情、採取適當防疫措施、進行防視疫情狀況或啟動緊急應變小組處理相關緊急疫情等決定等語，稽諸原判決附表編號75會議紀錄雖載有「報告事項」，但無具體內容；雖載有簡要之「發言內容」，但以行政機關名稱作為「發言單位」，或泛稱發言單位係「專家學者」、「產業團體」，最後記載「決定事項」，確無以各別委員或公務員名義之發言內容，且由防檢局局長主持會議，作成決定後，即由防檢局檢送會議紀錄給各出席單位（人員），請查照。原判決附表編號76會議紀錄僅記載報告事項、案由及決定事項，並無發言內容，且由防檢局局長主持會議，作成決定後，即由防檢局檢送會議紀錄給各出席單位（人員），請查照。原判決附表編號77會議紀錄僅記載報告事項、案由及決定事項，並無發言內容，且由家衛所所長主持會議，作成決定後，即由家衛所檢送會議紀錄給各出席單位（人員），請查照。原判決附表編號79會議紀錄僅記載報告事項、案由及決定事項，並無發言內容，且由家衛所所長主持會議，作成決定後，即由家衛所檢送會議紀錄給各出席單位（人員），請查照。原判決附表編號81會議紀錄僅記載報告事項、案由及決定事項，並無發言內容，且由家衛所所長主持會議，作成決定後，即由家衛所檢送會議紀錄給各出席單位（人員），請查照。原判決附表編號86會議紀錄僅記載報告事項、討論事項及決議，並無發言內容，且由家衛所所長主持會議，作成決議後，即由家衛所檢送會議紀錄給各出席單位，請查照。可見上開會議紀錄均已載明最後之決定或決議事項，且除原判決附表編號75會議紀錄外，並無涉及決策過程之內部意見溝通或思辯資訊，就此而言，自非屬政府資訊公開法第18條第1項第3款「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」之資訊；至於原判決附表編號75會議紀錄雖載有簡要之「發言內容」，惟其既未揭露發言者姓名或其他足以辨識其身分之個人資料，且會議最後已作成決定（決議），事後公開此部分資訊即無礙最後決定之作成，亦不會造成發言者的困擾，如再將承辦人、出（列）席單位（人員）遮蔽，更免除渠等遭攻訐的疑慮，揆諸前開規定及說明，並非政府資訊公開法第18條第1項第3款所欲限制公開之資訊。則原判決諭知應將承辦人、出（列）席單位（人員）遮蔽後，始提供其附表編號75至77、79、81、82、86之資訊予被上訴人複製，於法並無不合。上訴意旨主張上開會議紀錄所載係諮詢單位討論意見乃至初步建議（結論），屬政府內部單位於決定、決策前，具有商議性質之意見溝通或準備階段之諮詢建議性質文件；原判決認定上開會議紀錄內容不涉及決策過程之內部意見溝通或思辯資訊，構成理由矛盾云云，容有誤解，不足採信。且被上訴人係於99年5月14日申請提供上開99年3月15日發出的正式函文及97年至99年間（最晚係99年3月10日）召開的會議紀錄，原審則係於107年3月15日作成原判決，早已事過境遷，本不生事先揭露會導致公眾困擾的問題，上訴意旨指摘原判決未釐清該等會議紀錄是否事實上還未最終成為機關行為依據之理由或論點，若事先被揭露會導致公眾困擾？遑論進一步審酌該等會議紀錄本身性質是否具高度敏感性且可能引起爭論，公開造成之壓力是否會對於審議品質、程序造成損害云云，亦有誤會。
㈥又原判決已於第18頁、第19頁及第20頁分別論明：檢疫單位
對於流感病毒之檢驗，其態樣及種類事涉究屬高病原或低病原流感之判斷，進而影響後續通報程序及防疫措施，其重要性不言可喻，因此，主管機關接獲畜主報告後即進行各項檢疫及防疫措施，並製作監督管理文件，有關檢驗方式、流程、判斷內容之適度公開，反而使畜主及社會一般社會大眾知悉係何種流感病毒，進一步瞭解如何實施防治措施，避免不必要之猜測，有利於公益，不致影響主管機關進行監督管理之實施目的，不應豁免公開；其附表編號1至66之文件（按無編號35），分別係家衛所就通報疑似有禽流感疫情之養雞場等處，採集雞隻檢體之檢驗結果所為函文，及防檢局就雞隻檢體檢驗結果，函請各地方主管機關執行防疫工作所為函文，係屬檢驗結果，公開有利於公益，且不致影響主管機關進行監督管理之實施目的，基於「資訊可分原則」，上訴人於提供此部分資訊時，將畜主個人資料部分遮蔽，應可避免對防疫之監督、管理造成困難，亦未侵害個人隱私、職業上秘密；其附表編號82係防檢局99年3月15日防檢一字第0991407842號函函復上訴人家畜衛生試驗所等有關感染場處置及建議事項之正式函文，其附表編號75至77、79、81、86所示會議紀錄，均係報告及討論家禽流行性感冒相關疫情監控、處置狀況等事項，再作成監視疫情、採取適當防疫措施、進行防視疫情狀況或啟動緊急應變小組處理相關緊急疫情等決定之資訊，核此部分有關疫情處理狀況、判斷內容及採取適當防疫措施之適度公開，反而使畜主及社會一般社會大眾知悉係何種流感病毒，進一步瞭解如何實施防治措施，避免不必要之猜測，有利於公益，不致影響主管機關進行監督管理之實施目的，不應豁免公開，惟基於「資訊可分原則」，上訴人於提供此部分資訊時，將畜主個人資料部分遮蔽，應可避免對防疫之監督、管理造成困難，亦未侵害個人隱私、職業上秘密等語。亦即原判決認為將畜主個人資料部分（包括畜場名稱及畜主姓名）遮蔽後，適度公開其附表所示資訊，不僅未違反政府資訊公開法第18條第1項第3款前段、第4款、第6款前段限制公開之規定外，而且符合該條項第3款但書及第6款但書「對公益有必要者」得公開之規定。上訴意旨指摘被上訴人辯稱即便系爭專家會議紀錄屬政府資訊公開法第18條第1項第3款規定所指限制公開之資訊，亦因涉及重大公益而應依同條項款但書規定責令公開云云，顯與原判決就此條項款部分之判斷理由不合等語，容有誤會。
㈦末按被上訴人雖非畜主，但其係非營利、非政府的民間組織
，成立於1999年，以推動「人與動物、環境和諧互動」為宗旨，屬公益性質社團法人，乃公民社會之一員，其申請上訴人提供系爭政府資訊，自有助於促進民主參與與落實公眾監督；且其既自許「我們的行動、策略是立基於長期、深入的研究、調查與分析，並結合國內外相關專業組織的力量，從公眾意識和輿論、政策施壓、立法遊說、教育推廣等各方面，逐步促進人們意識、行為及公共政策的改變，共創『人與動物、環境的和諧互動』」（參見被上訴人官網簡介，http
s://www.east.org.tw/about/aboutus），則原判決論斷「有關疫情處理狀況、判斷內容及採取適當防疫措施之適度公開，反而使畜主及社會一般社會大眾知悉係何種流感病毒，進一步瞭解如何實施防治措施，避免不必要之猜測，有利於公益」等語，尚難謂有違經驗法則或論理法則。至於上訴意旨對於「被上訴人就系爭資料之利用方式尚難立即、確實掌握，倘被上訴人利用不當，更容易致社會大眾因理解資訊不當而孳生不必要之爭議及造成恐慌，甚至導致防疫決策及執行之困難而有害公益，殊難認有公益之必要性」之疑慮，乃臆測之詞，且可經由目的事業主管機關對於公益社團法人的指導、監督（人民團體法第3條但書參照）加以防止，併此敍明。
㈧綜上所述，原審並無判決不適用法規、適用不當、不備理由
或理由矛盾等違背法令情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 7 月 18 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鄭 小 康
法官 沈 應 南法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 108 年 7 月 18 日
書記官 楊 子 鋒