最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第382號上 訴 人 李鴻志訴訟代理人 謝伊婷律師被 上訴 人 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃景茂訴訟代理人 梁建智上列當事人間建築法事件，上訴人對於中華民國107年5月10日臺北高等行政法院106年度訴字第95號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人之代表人林洲民於本件訴訟中變更為黃景茂，上開新任代表人已聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、緣臺北市○○區○○街○○巷○○○號（門牌初編為內湖路1段629巷108弄14號）5樓頂（下稱系爭位址），前經臺北市政府工務局（下稱工務局，建築管理業務自民國95年8月1日起移撥被上訴人）所屬臺北市建築管理處（自101年2月16日起更名為臺北市建築管理工程處，下稱建管處）查認系爭位址有未經申請許可擅自以鐵架、鐵皮、磚、鋁窗等材質，搭建1層高度約2.5公尺，面積約66平方公尺之構造物，違反建築法第25條及第86條規定，乃以81年4月28日北市工建（查）字第6830號新違建勒令停工拆除通知單通知違建所有人應予拆除，該構造物並於81年4月30日由該處拆除在案。嗣建管處發現同一位址復有未經申請許可擅自以鐵架、鐵皮、磚、鋁窗、鋁門等材質，搭建1層高度約2.5公尺，面積約66平方公尺之構造物，係拆除後重建，違反建築法第95條等規定，建管處以81年6月3日北市工建（查）字第45041號函通知違建所有人應予拆除，該構造物並於81年6月11日由該處2次拆除在案。嗣工務局於86年11月17日以系爭位址經86年11月10日勘查認有以鐵板、鐵架、磚等材質，1層高度約2.5公尺，面積約66平方公尺之構造物，其D牆及內隔間經81年6月3日北市工建（查）字第45041號查報，另A、B、C牆屬既存違建，予以拍照列管在案。嗣被上訴人查認系爭位址有未經申請許可而擅自以金屬等材質，拆後重建1層高約2.5公尺，面積約66平方公尺之構造物（下稱系爭構造物），認其違反建築法第25條規定，乃依同法第86條規定，以105年6月23日北市都建字第10561180100號函（下稱原處分）通知上訴人應予拆除。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張：㈠上訴人於103年11月以建管處網站之違建查報專區查詢系爭位址之資訊，當時最新公示資料顯示系爭構造物為既存違建，上訴人因信賴被上訴人依行政程序法第6條及行政自我拘束，始購買之。詎被上訴人於100年1月31日就系爭構造物結案時，竟係因未詳查相關卷宗檔案並遺漏重要照片，而作成系爭構造物為既存違建之行政處分，復於105年6月23日作成系爭構造物應予拆除之原處分，顯有違信賴保護原則。且被上訴人既於100年已認定系爭構造物為既存違建，該既存違建拍照列管之行政處分迄今仍屬有效未被撤銷，原處分自應受該處分之拘束。㈡被上訴人僅憑先前遺漏之照片（即81年6月16日、86年11月17日之照片），逕論81年6月16日至86年11月17日間，系爭構造物尚無第4面牆（D牆），遽認第4面牆必為86年11月17日後重新修復，視為重建應予拆除，有違行政程序法第9條所定有利不利一律注意原則。㈢依88年11月9日修正之臺北市政府當前取締違建措施（下稱取締違建措施）第2點第4項第4款之規定，系爭構造物僅修復4分之1外牆，應屬符合當時法令之修繕，並非拆後重建，原處分洵有違誤等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被上訴人則以：依86年11月17日第4110號列管違建紀錄單之違建認定範圍圖，及其上記載「其D牆及內隔間……於81.6.3查45041號查報，另A、B、C牆屬既存違建」等語，應認前開D牆及內隔間不屬拍照列管當時既存違建之認定範圍，該D牆即無「既存違建之修繕」可言。況本件經現場勘查後，有增設外牆及內部隔間構造物，屬拆後重建新違建，原處分並無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠系爭位址前因未經申請許可，以鐵架、鐵皮、磚、鋁窗等材質，搭建1層高度約2.5公尺，面積約66平方公尺之構造物，違反建築法第25條及第86條規定，經工務局81年兩度查報違建拆除，嗣該位址復搭蓋相同面積構造物，經工務局於86年11月10日勘查後，於86年11月17日以其D牆及內隔間經81年6月3日北市工建（查）字第45041號查報係屬新建違建，另A、B、C牆屬既存違建，予以拍照列管在案。復經被上訴人查認於系爭位址有未經申請許可而擅自以金屬等材質拆後重建之系爭構造物（即D牆及隔間），據此認定其為新違建，以原處分通知上訴人應予拆除，洵屬有據。㈡於103年11月間之查詢資料可知，系爭構造物為既存違建，惟此係建管處對住宅違建之查報專區，提供公眾查詢之用，既無對外發生權利義務變動之法律效果，亦非對人民請求有所准駁，非屬行政處分，上開網站資料自不構成信賴基礎，是上訴人主張有信賴保護原則之適用云云，核與信賴保護原則之要件不符，亦無所指被上訴人違反行政自我拘束原則可言。㈢系爭位址分經建管處於下列時間查報及拆除結案：⑴於81年4月28日查報，違建實況記載「原棚架及A、B、C牆係既有完成，D牆為施工中隔間」。⑵於81年6月2日查報，認定違建範圍「原棚架及A、B、C牆係既有完成，另D牆及隔間為施工中」，再核對拆除過程照片，確實將D牆拆除。⑶於86年11月17日又經工務局查報違建範圍「D牆及內隔間於81.6.3查45041號查報，另
A、B、C牆均屬既存違建」，並拍照附卷，當時D牆復又出現並經拆除結案，足見D牆確為新建增建。⑷於99年12月24日，同位址經被上訴人查報頂樓「既存違建空間內裝修隔出4個使用單位」，並有現場隔間照片，以及增設D牆之照片可證。本次查報之拆除結論「即原隔成4間套房由違建人自行改成2間隔間及廳，並切結不再新增隔間」。觀諸採證照片可知，增設D牆及內部隔間構造物，屬拆後重建新違建無誤。上訴人主張100年1月31日結案時作成系爭構造物為既存違建之行政處分云云，自與事實不符。縱原處分未將該違建之拆除增建過程逐一記載，或記錄最後一次查報及拆遷之處分情形，惟該附圖所載「原棚架與A、B、C牆屬既存、內部隔間與D牆為拆後重建新違建」，與100年結案之情況相符，又經調閱該址前案資料發現有84年以後產生之新違建證明，並有照片徵稽確有D牆存在，是縱漏未記載86年或99年之違建拆除情況，原處分效力亦不生影響。㈣D牆及隔間牆確為84年以後之新違建，核非既存違建，自無臺北市違章建築處理規則第27條所稱既存違建修繕之適用，亦無88年11月9日修正取締違建措施第2點第4項第2款規定「在原規模之修繕行為（含修建），拍照列管，暫免查報拆除。」之適用，況同款後段亦規定「但若有新建、增建、改建等情事，或加層、加高、擴大建築面積、增加樓地板面積者，則應以新違建查報拆除。」是縱依當時法令，系爭構造物亦屬應查報拆除範圍。而同前取締違建措施第2點第4項第4款，亦僅有「既存違建」及「合法建築」方適用允許面積擴大在3平方公尺以下得拍照列管免於查報之規定，既無法證明系爭構造物屬於既存違建或合法建築，及歷次拆除後重建僅有修復4分之1外牆等事實，自與前揭規定不符，故上訴人主張系爭構造物僅屬既存違建之修繕，符合當時法令云云，與事實不符，尚不足取等語，據以駁回上訴人之訴。
六、上訴意旨略謂：㈠上訴人透過查報專區所查得之結果記載系爭構造物為既存違建，與被上訴人99年12月24日北市都建字第09960759600號函（下稱99年12月24日函）之認定相同。
依原處分所附照片與99年12月24日函查報照片相互勾稽可知，兩者D牆之情形完全相同，該D牆於99年12月24日函既認定為既存違建，顯非99年後所增建。該查詢結果既轉載自99年12月24日函，透過公示查詢，使查詢結果對不特定人亦生效力，自屬於對物之行政處分，上訴人信賴查詢結果，自屬信賴基礎。又查詢結果既屬對物之行政處分，處分效力自及於繼受系爭構造物之上訴人，而查詢結果與99年12月24日函之認定既相同，則該處分效力亦應及於上訴人，上訴人基於信賴該處分而產生信賴行為，自有信賴保護原則之適用，然原判決逕認上訴人無信賴保護之適用，自屬判決違背法令。㈡依本院102年度判字第314號判決要旨，被上訴人99年12月24日函已認定系爭構造物為既存違建，則除非有臺北市違章建築處理要點第24點第1項但書所列訂定計畫優先執行查報拆除外，原則上應拍照列管，然系爭構造物既不具備該要點但書之情事，原處分逕認D牆面為新違建，需立即拆除，即有悖行政自我拘束，有違平等原則之違法情事。況被上訴人於原審106年10月11日準備程序中自承原處分作成時漏未審酌99年12月24日函之資料，顯違行政程序法第9條規定，原判決仍予維持，自屬判決違背法令等語。
七、本院按：㈠按「本法所稱建築物，為定著於土地上或地面下具有頂蓋、
樑柱或牆壁，供個人或公眾使用之構造物或雜項工作物。」「本法所稱建造，係指左列行為：一、新建：為新建造之建築物或將原建築物全部拆除而重行建築者。……四、修建：建築物之基礎、樑柱、承重牆壁、樓地板、屋架及屋頂，其中任何一種有過半之修理或變更者。」「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。」「建築執照分左列四種：
一、建造執照：建築物之新建、增建、改建及修建，應請領建造執照。二、雜項執照：雜項工作物之建築，應請領雜項執照。……」「違反第二十五條之規定者，依左列規定，分別處罰：一、擅自建造者，處以建築物造價千分之五十以下罰鍰，並勒令停工補辦手續；必要時得強制拆除其建築物……。」建築法第4條、第9條第1、4款、第25條第1項前段、第28條第1、2款、第86條第1款定有明文。次按「本辦法所稱之違章建築，為建築法適用地區內，依法應申請當地主管建築機關之審查許可並發給執照方能建築，而擅自建築之建築物。」「直轄市、縣（市）主管建築機關，應於接到違章建築查報人員報告之日起五日內實施勘查，認定必須拆除者，應即拆除之。認定尚未構成拆除要件者，通知違建人於收到通知後三十日內，依建築法第三十條之規定補行申請執照。違建人之申請執照不合規定或逾期未補辦申領執照手續者，直轄市、縣（市）主管建築機關應拆除之。」內政部依建築法第97條之2規定授權所訂定發布之違章建築處理辦法第2條、第5條亦有明文。
㈡又按臺北市政府為處理該市存在多年之既存違建，於84年11
月7日發布取締違建措施，政策上就83年12月31日以前既存面積30平方公尺以下之違建，如無妨礙公共安全、公共交通、公共衛生、都市景觀及都市計畫者，採暫緩拆除措施。嗣於92年11月26日修正並更名為臺北市違章建築處理要點（100年4月15日廢止），該要點第3點規定：「本要點之用語定義如下：㈠新違建：指民國八十四年一月一日以後新產生之違建。㈡既存違建：指民國五十三年一月一日以後至民國八十三年十二月三十一日以前已存在之違建。……㈤修繕：指建築物之基礎、樑柱、承重牆壁、樓地板、屋架或屋頂，依原規模、原材料且其中任何一種未有過半之修理或材料置換行為。㈥壁體：指能達成圍塑或分割以界定空間之固定設施。……」第24點第1項、第2項規定：「既存違建拍照列管，列入分類分期計畫處理。但大型違建、列入本府專案處理或有危害公共安全、山坡地水土保持、妨礙公共交通、公共衛生、市容觀瞻或都市更新之違建，由本局訂定計畫優先執行查報拆除。」「前項危害公共安全、山坡地水土保持、妨礙公共交通、公共衛生、市容觀瞻或都市更新之認定原則如下：㈠危害公共安全指有下列情形之一者：1.阻礙或占用建築物之防火間隔（巷）。2.供不特定對象使用，具高危險性及出入人員眾多之場所，如……屋頂既存違建裝修隔出3個以上（含3個）之使用單元等使用。3.前目以外供公眾使用建築物，經公共安全檢查，認定有阻礙或占用建築物逃生避難通道或違反建築技術規則建築設計施工編第九十九條屋頂避難平台規定。……」第26點規定：「既存違建之修繕符合下列規定者，拍照列管：㈠依原有材質修繕者。㈡依原規模無新建、增建、改建或加層、加高擴大建築面積之修繕行為。㈢依原有材質修繕確有困難而改以非鋼筋混凝土之其他材料修繕。」第28點規定：「經本府山坡地主管機關認定屬危險山坡地之既存違建及第二十四點第二項各款規定之既存違建，不得修繕。」處分時即臺北市政府於100年4月1日訂定發布臺北市違章建築處理規則（106年6月28日另有修正）第1條規定：「臺北市政府為實施建築管理，有效執行建築法有關違章建築之處理規定，特訂定本規則。」第4條規定：「本規則之用詞定義如下：一、新違建：指民國八十四年一月一日以後新產生之違建。二、既存違建：指民國五十三年一月一日以後至民國八十三年十二月三十一日以前已存在之違建。……四、修繕：指建築物之基礎、樑柱、承重牆壁、樓地板、屋架，在原規模範圍內，以非永久性建材為修理或變更，且其中任何一種修繕項目未有過半者。五、壁體：指能達成區劃或分割以界定空間之固定設施。……」第5條規定：「（第1項）新違建應查報拆除。但符合第六條至第二十二條規定者，應拍照列管。（第2項）前項拍照列管之新違建，若經本府各目的事業主管機關認定有妨礙消防安全、公共通行或古蹟保存維護者，應查報拆除。（第3項）依建築法規定強制拆除之建築物，違反規定重建者，除應查報拆除外，並依建築法第九十五條規定移送法辦。」第25條第1項、第2項規定：「既存違建應拍照列管，列入分類分期計畫處理。但大型違建、列入本府專案處理或有危害公共安全、山坡地水土保持、妨礙公共交通、公共衛生、市容觀瞻或都市更新之違建，由都發局訂定計畫優先執行查報拆除。」「前項危害公共安全、山坡地水土保持、妨礙公共交通、公共衛生、市容觀瞻或都市更新之認定原則如下：……㈡前目以外供公眾使用建築物，經公共安全檢查，認定有阻礙或占用建築物逃生避難通道或違反建築技術規則建築設計施工編第九十九條屋頂避難平臺規定。……㈣經本府消防局認定妨礙消防安全。㈤屋頂既存違建裝修隔出三個以上之使用單元或加蓋第二層以上之違建。……」依上開規定可知，臺北市政府對53年1月1日以後至83年12月31日前存在之既存違建，雖原則上拍照列管，列入分類分期計畫處理，惟此並不影響該構造物係屬未經許可發照而擅自建造之違章建築本質，必要時仍強制拆除，若屬大型違建、列入專案處理或有危害公共安全、山坡地水土保持、妨礙公共交通、公共衛生、市容觀瞻或都市更新等情形，且優先執行查報拆除。
㈢經查，系爭位址前有未經申請許可，以鐵架、鐵皮、磚、鋁
窗等材質，搭建1層高度約2.5公尺，面積約66平方公尺之構造物，違反建築法第25條及第86條規定，經工務局81年4月28日查報通知，並於同年月30日拆除結案；複查發現同位址又有以鐵架、鐵皮、磚、鋁窗、鋁門等材質違規重建，經81年6月3日查報通知，並於同年月11日將該處違建拆除；於86年11月17日經工務局查報該位址「D牆及內隔間於81.6.3查45041號查報，另A、B、C牆屬既存違建」，D牆經拆除結案，足見D牆確為新建增建；於99年12月24日同位址經被上訴人查報「既存違建空間內裝修隔出4個使用單位」，並有現場照片可證，與前一次（即86年11月）查報違建比對，明顯可看出增設之D牆，本次拆除結論為「即原隔成4間套房由違建人自行改成2間隔間及廳，並切結不再新增隔間」，即原先81年查報之A、B、C牆及屋頂所組成構造物，已被認定為既存違建，被上訴人99年12月24日函僅在處理「隔間數目」之問題，並無100年1月31日結案時作成認定D牆及隔間為既存違建之事實；至105年間經被上訴人查認於系爭位址有未經申請許可而擅自以金屬等材質，拆後重建之構造物，業違反建築法第25條規定，因而依建築法第86條規定，於105年6月23日以原處分通知上訴人應予拆除等情，乃原判決依法確定之事實，核與卷證相符。從而，系爭位址於86年11月17日工務局查報時，既無D牆及內隔間之存在，則99年12月24日同位址於被上訴人查報時所出現之D牆及內隔間，自屬83年12月31日之後所新建增建之新違建，而非既存違建，至105年再於系爭位址查報具D牆及內隔間之系爭構造物，被上訴人認定其屬違章建築而以原處分通知上訴人應予拆除，依上開規定及說明，自非無據，原判決予以維持，核無不合。
㈣至於上訴人主張依卷內原處分所附照片（上證5）與99年12
月24日函查報照片（上證6）相互勾稽，兩者D牆之情形完全相同，顯非99年後所增建，且其透過查報專區查得系爭構造物為既存違建，該查詢結果既轉載自99年12月24日函，透過公示查詢，使查詢結果對不特定人亦生效力，自屬於對物之行政處分，其效力及於繼受系爭構造物之上訴人，上訴人信賴查詢結果，自具信賴基礎，基於信賴該處分而產生信賴行為，應有信賴保護原則之適用，原判決逕認上訴人無信賴基礎，自屬判決違背法令云云。惟查，上訴人所舉原處分所附照片與99年12月24日函查報照片，前者D牆位置為表面鋪有磁磚之外牆，並已裝設鐵窗，後者D牆位置則是素面外牆，亦無鐵窗，兩者外觀顯然不同，且無從查知其材質為何，是上訴人主張該照片所示D牆位置之外牆完全相同，顯非99年後所增建云云，已難認屬有據。又查，上訴人所主張其於103年11月間查證之違建查報專區，僅顯示：「違建位置：屋頂平台。違建材料：磚造。違建地址：港華街51巷3弄8號5樓頂樓（超過3個使用單元）。施工進度：既存違建。處理方式：自拆。處理日期：0000000。結案日期0000000。違建目前處理情形：本案預訂於100/2/10會同本府警力強制拆除」，並無對外發生權利義務變動之法律效果，亦非對人民請求有所准駁，自非屬行政處分。且該違建查報專區，目的僅為建管處網站提供公眾查詢違建查報及後續處理資訊之用，故未表明詳細之違建查報範圍、面積、圖示及照片，即使上開內容如上訴人所稱大略係轉載自被上訴人99年12月24日函，惟其既欠缺有關違章建築之核心資訊，自難認其具有認定及公示既存違建之功能，遑論上訴人所主張之對物行政處分效力，是縱上訴人曾於103年11月間至違建查報專區查證系爭位址，亦難認其有何既存違建之信賴基礎可言。至於被上訴人99及100年就系爭結構物是否採取既存違建緩拆之結案模式，本未呈現於上開上訴人103年11月間所查證之違建查報專區內，其既非上訴人原所知悉之事實，自無從據為上訴人之信賴基礎。從而，原判決認定上訴人不符信賴保護原則之要件，自屬有據，上訴人上開主張，委無可採。
㈤又上訴意旨以本院102年度判字第314號判決要旨為據，主張
被上訴人99年12月24日函既認定系爭構造物為既存違建，除非有優先執行查報拆除事項外，原則上應拍照列管，然原處分逕認D牆面為新違建，需立即拆除，即悖行政自我拘束，有違平等原則，況被上訴人於原審106年10月11日準備程序中自承原處分作成時漏未審酌99年12月24日函，顯違行政程序法第9條規定，原判決自屬判決違背法令云云。惟按本院102年度判字第314號判決意旨，係以該案所爭執之構造物，業經認定為臺北市違章建築處理要點第3點第2款規定之既存違建，且未妨礙公共交通，不符該要點第24點第1、2項應優先執行拆除要件，卻遭主管機關優先執行查報拆除，故認其有違平等原則。但本件D牆面及內隔間，均為86年11月17日工務局查報後始新增建之構造物，並不符合於83年12月31日前即已存在之既存違建要件，自屬新違建，被上訴人99年12月24日函亦未認定該D牆面及內隔間為既存違建，均如前述，與本院102年度判字第314號判決之事實基礎不同，自無從逕予比附援引。又憲法上平等原則係指合法之平等，並不包含違法之平等，故行政先例必須合法，乃行政自我拘束之前提要件，人民本無要求行政機關重複錯誤之請求權。是被上訴人前於99年或100年就系爭構造物縱有誤為緩拆之情形，上訴人亦無據以指摘原處分違反行政自我拘束而請求本件緩拆之餘地。至於被上訴人即使有漏未審酌99年12月24日函之情形，惟就原處分附圖所載「原棚架與A、B、C牆屬既存、內部隔間與D牆為拆後重建新違建」等事實，及認定為新違建之結論，實際上並無錯誤，亦不影響原處分之效力，均無從據為有利上訴人之判斷。是上訴人上開主張，洵非可採。㈥綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而駁回
上訴人在原審之訴，核其所適用之法規與該案應適用之法規，尚無違背，並無所謂不適用法規或適用不當之違法。上訴論旨，猶執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 7 月 31 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 蘇 嫊 娟法官 蕭 惠 芳法官 林 欣 蓉法官 高 愈 杰以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 108 年 7 月 31 日
書記官 蘇 婉 婷