最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第386號上 訴 人 李榮東訴訟代理人 郭令立 律師被 上訴人 臺北市政府代 表 人 柯文哲上列當事人間地籍清理條例事件，上訴人對於中華民國106年5月11日臺北高等行政法院105年度訴字第1551號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件的經過：
㈠、登記為第三人何烏定所有之臺北市○○區○○段0○段235地號土地（下稱系爭土地），原經被上訴人以民國103年2月20日府地籍字第10330563100號公告代為標售103年度第2批地籍清理未能釐清權屬土地，嗣臺北市士林地政事務所（下稱士林地政）以該土地之繼承人已於103年5月28日申辦繼承登記，依當時之地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法（下稱標售辦法）第19條第1項第3款規定，陳請被上訴人辦理暫緩標售，被上訴人即以103年5月30日府地籍字第10331865700號公告暫緩標售。之後，士林地政以申辦繼承登記之何美月等人，經通知補正逾期未補正，以103年12月22日士登駁字第Y00029號駁回通知書（下稱103年12月22日駁回通知）駁回繼承登記之申請後，並以104年7月21日北市士地登字第10431450100號函通知被上訴人，被上訴人即以104年7月24日府地籍字第10432132400號函請士林地政塗銷系爭土地之暫緩標售註記，復以104年9月16日府地籍字第10432569100號公告（下稱104年9月16日標售公告）系爭土地為代為標售104年度第6批地籍清理未能釐清權屬土地，受理投標期間自104年12月11日至104年12月28日上午9時30分，開標時間為104年12月28日上午10時。嗣被上訴人以104年12月29日府地籍字第10433573300號公告（下稱104年12月29日開標結果公告）開標結果係由上訴人以新臺幣725萬元得標，並核發105年2月26日府地籍字第10530572703號代為標售土地產權移轉證明書（下稱系爭產權移轉證明書）予上訴人收執，上訴人並執以向士林地政辦理所有權買賣移轉登記。
㈡、嗣士林地政發現103年12月22日駁回通知未完成送達程序，除以105年3月11日北市士地登字第10530413400號函檢送駁回通知並檢還繼承登記案外，並於105年4月26日撤銷系爭土地之所有權買賣移轉登記，另以105年4月26日北市士地登字第10530719700號函被上訴人，表示其在繼承登記案之駁回通知發生法律效果前，即通知暫緩標售原因消滅，有違法令規定，被上訴人核發之系爭產權移轉證明書是否仍有效，生有疑義等語。被上訴人爰以105年4月27日府地籍字第10531094400號公告，撤銷104年9月16日標售公告（下稱105年4月27日撤銷標售公告）、以105年4月27日府地籍字第10531094401號公告，撤銷104年12月29日開標結果公告（下稱105年4月27日撤銷開標結果公告），並以105年4月27日府地籍字第10531094403號函通知註銷系爭產權移轉證明書。上訴人不服，循序提起行政訴訟，訴請撤銷「105年4月27日之撤銷標售公告及撤銷開標結果公告」、發還系爭產權移轉證明書。經原審法院105年度訴字第1551號判決（下稱原判決）駁回後，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯均引用原判決所載。
三、原判決駁回上訴人在原審之訴，係以：
㈠、被上訴人104年9月16日標售公告，對外直接發生確認系爭土地屬代為標售地籍清理未能釐清權屬土地之法律效果，說明主管機關將可依地籍清理條例第11條第1項規定取得代為標售私有土地之公權力，具規制性質；被上訴人104年12月29日開標結果公告，對上訴人形成具系爭土地得標者之規制效力，均為行政處分，被上訴人以105年4月27日公告撤銷104年9月16日標售公告、104年12月29日開標結果公告，自均屬行政處分。又依標售辦法相關規定可知，必須符合地籍清理條例第11條第1項規定，始可進行代為標售土地之程序，登記機關如接獲相關權利人申請登記，應依標售辦法第22條規定，通知直轄市或縣市主管機關暫緩標售，須待暫緩原因消滅、塗銷暫緩標售註記後，始得再依標售辦法之相關規定繼續進行標售程序。士林地政103年12月22日駁回通知係迄105年3月16日始合法生效，應認為暫緩標售的原因迄至駁回通知合法送達並確定時消滅，在暫緩標售原因消滅之前，系爭土地尚不得作為代為標售標的。被上訴人在暫緩標售原因消滅前，於104年9月16日公告標售系爭土地，與規定不合，該公告與104年12月29日開標結果公告，均有瑕疵，被上訴人均予以撤銷，並非無據。
㈡、系爭土地既有相關權利人申請辦理繼承登記，該土地之所有權人即有釐清可能，被上訴人既因繼承登記案，得悉系爭土地並非無釐清權利內容及權屬之可能，未依職權詳盡調查，即以104年9月16日公告標售，已侵害系爭土地全體繼承人之財產權，有違地籍清理條例之立法目的。上訴人雖無行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形，惟被上訴人之撤銷標售公告及開標結果公告，並註銷產權移轉證明書，對上訴人及公益無重大危害，依行政程序法第120條第1項規定亦應給予合理補償，事實上，被上訴人表示已通知上訴人領回投標金額、登記規費，及洽談後續補償事宜，衡之上訴人之信賴利益，難認大於撤銷標售所維護之系爭土地繼承人財產權及健全的地籍管理之公共利益。從而，被上訴人審酌上訴人之信賴利益與未撤銷標售之系爭土地繼承人財產權所受損害程度，並兼顧地籍清理條例之立法目的及比例原則，所為撤銷「104年9月16日標售公告、104年12月29日開標結果公告」之決定，並據以註銷系爭產權移轉證明書，於法有據等為論據。
四、上訴意旨略以：
㈠、地籍清理條例第32條規定係更正登記，不包括繼承登記，原判決未依法釐清第三人何美月等人申請繼承登記，可否等同視之或代用，繼承登記是更正登記的下一階段程序，在何美月等人之被繼承人何烏定與系爭土地登記名義人何烏定是否具同一性之更正程序未進行前，無暫緩標售之基礎，系爭土地即無暫緩標售之原因，103年12月22日駁回通知雖於105年3月16日始合法送達，不會使原標售程序有瑕疵，原判決有不適用地籍清理條例之違誤，且影響判決結果。
㈡、系爭土地所有權人為何烏定之登記，及代為標售之註記，有其公信力，上訴人信賴並依程序取得所有權，應受保護。本件由上訴人保有已標售之系爭土地，不會破壞國家法律秩序，或有何重大影響，不致對社會公眾利益產生難以估計損害。上訴人以高於市價競標取得系爭土地，由土地相關權利人具領標售價金，無違其原有權利，亦不致使土地持續荒廢，無損土地登記絕對效力及政府公信力，實為兼顧上訴人信賴利益、土地相關權利人之原有土地利益，應優先保護上訴人之信賴利益。反之，將致土地登記公信力、絕對效力喪失，不動產之交易安全及政府公信力蕩然無存，難謂對公益無重大危害，原判決之認定，有適用行政程序法第117條第1款不當之違背法令。
㈢、上訴人質疑何美月等人之被繼承人與系爭土地登記之何烏定是否同一人，其等是否係系爭土地之繼承人，原判決對此重要攻防，未記載意見，未置一詞，有判決理由不備之違誤。又原判決一方面認為何美月等人的繼承登記申請，是暫緩標售原因，應俟駁回通知合法送達並確定，暫緩原因始消滅，才可以再作為代為標售標的。惟同時認定被上訴人經由申請繼承登記案，得悉系爭土地非無釐清權利內容及權屬之可能，以104年9月16日公告標售，已侵害系爭土地全體繼承人之財產權，有違地籍清理條例立法目的，則就系爭土地可否作為標售標的，二者理論無法並存，有判決理由矛盾之違誤。
五、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤，茲就上訴意旨論斷如下：
㈠、按地籍清理條例之立法目的是透過法定清理程序，釐清土地權利內容及權屬，以健全地籍管理，保障土地權益並促進土地的利用。關於地籍清理程序，是透過清查地籍、公告，並敦促土地權利人於法定期間申報或申請登記，以釐清地籍，並於權利人或其繼承人未於規定期間申報或申請登記，而權屬不明情形仍繼續存在，由主管機關代為標售，以解決長久以來土地權屬不明，無法合理利用問題。
㈡、次以，地籍清理條例第32條規定：「已登記之土地權利，除第17條至第26條及第33條規定之情形外，土地總登記時或金門、馬祖地區實施戰地政務終止前，登記名義人之姓名、名稱或住址記載不全或不符者，土地權利人或利害關係人應於申請登記期間內檢附證明文件，申請更正登記。」第11條第1項、第3項規定：「第17條至第26條、第32條及第33條規定之土地，有下列情形之一者，除公共設施用地外，由直轄市或縣（市）主管機關代為標售：屆期無人申報或申請登記。經申報或申請登記而被駁回，且屆期未提起訴願或訴請法院裁判。經訴願決定或法院裁判駁回確定。」、「前2項代為標售之程序、暫緩代為標售之要件及期限、底價訂定及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」又標售辦法係依地籍清理條例第11條第3項授權訂定，依行為當時之該辦法第19條規定：「土地有下列情形之一者，得由相關權利人檢具理由及證明文件，申請暫緩標售：不服異議調處結果，於期限內向管轄法院提起訴訟，尚未判決確定。經申報或申請登記遭駁回，已於期限內提起訴願或訴請法院裁判，尚未確定。標售土地於決標前，真正權利人依本條例規定申報或申請登記。其他具有正當理由經直轄市或縣（市）主管機關同意。前項第3款情形，民政或登記機關於接獲申報或申請登記時，應即通知直轄市或縣（市）主管機關暫緩標售。」茲因代為標售是清理地籍的方法，並不是為了剝奪土地權利人的財產權，因此在土地之登記名義人已經死亡的情形下，土地權利人之辦理繼承登記，是釐清土地權利內容及權屬所必要，方足以達地籍清理目的，此乃當然之理。本件被上訴人因士林地政通知系爭土地的繼承人申辦繼承登記，於103年5月30日暫緩系爭土地之標售，實然有據。
上訴人主張依地籍清理條例第32條規定，權利人所申請辦理的僅限於更正登記，始足以作為暫緩標售之基礎，而不包括繼承登記，容係對地籍清理條例規定及目的的誤解。又法規規定登記機關接獲申請登記時，即應通知直轄市或縣市主管機關暫緩標售，在於避免造成爭議並侵害權利人之財產權，則申請繼承登記之何美月等人之被繼承人何烏定與系爭土地登記名義人何烏定，是否同一，乃另一實體問題。如須待確認後始得通知暫緩標售，恐緩不濟急，造成權利人之損害，絕非立法本意。原判決未就上訴人所稱何烏定同一性問題為說明，未影響判決之結果，上訴人指摘此部分有不備理由之違誤，尚不足採。查在暫緩標售原因尚未消滅，被上訴人即將系爭土地以104年9月16日公告標售及以104年12月29日公告開標結果，並發給系爭產權移轉證明書等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據資料相符，依上開規定及說明，已然有誤，是以，其事後於105年4月27日將104年9月16日標售公告及104年12月29日開標結果公告予以撤銷、註銷系爭產權移轉證明書，均屬有據。上訴意旨執詞指摘原判決有不適用法規之違誤，洵無可採。
㈢、又依行政程序法第117條之規定可知，違法行政處分是否撤銷，原則上是由行政機關以裁量決定之，惟在授益處分，如撤銷對公益有重大危害，則不得撤銷。針對撤銷是否對公益有重大危害乙節，原判決已說明上訴人得依行政程序法第120條第1項請求給予合理補償，而被上訴人已通知上訴人領回投標金額及規費並洽談後續補償事宜，對上訴人及公益無重大危害等語，並認為被上訴人審酌上訴人之信賴利益，與倘未撤銷違法處分造成系爭土地繼承人財產權之損害程度，兼顧地籍清理條例立法目的及比例原則，於105年4月27日撤銷104年9月16日標售公告及104年12月29日開標結果公告之決定，於法要無不合等情，核未違背證據法則、經驗及論理法則。上訴人所稱撤銷標售及開標結果公告，將致土地登記公信力及絕對效力喪失，不動產交易安全及政府公信力蕩然無存之重大危害，乃其個人主觀見解，難以憑採。
六、綜上，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴意旨指摘原判決違誤求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、結論，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 7 月 31 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 蕭 惠 芳法官 沈 應 南法官 陳 秀 媖法官 蘇 嫊 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 108 年 7 月 31 日
書記官 莊 子 誼