最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第392號上 訴 人 謝孫慧嬌訴訟代理人 簡榮宗 律師
張桐嘉 律師被 上訴 人 國防部代 表 人 嚴德發訴訟代理人 陳君漢 律師
李昱葳 律師林婉婷 律師上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國107年3月29日臺北高等行政法院106年度訴更一字第74號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、高雄縣大寮鄉果協新村（下稱果協新村）為由中華婦女反共聯合會（下稱婦聯會）捐款而於民國69年12月31日以前成立，並經被上訴人列管之軍眷住宅，上訴人配偶謝振東原獲配住於第00號及第000號眷舍（下稱系爭眷舍）。被上訴人於80年間依「國軍80年度老舊眷舍整村整建（修繕）作法要點」（下稱「整村整建作法要點」）就果協新村進行整村整建，將該村原為1層樓之磚造建築共142戶房舍全部拆除重建，改為2層樓之RC建築，83年改建完成後，仍分配由原軍眷居住。其後，國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）於85年間施行，謝振東於92年6月29日死亡，上訴人經被上訴人以92年11月5日（92）勁勢字第13640號令（下稱核准承受令）核准承受謝振東輔助購宅權益。嗣被上訴人又將果協新村列為眷改條例第3條第1項之國軍老舊眷村，依該條例進行改建，自94年3月11日起辦理改遷建說明會，經3/4眷戶同意改建，乃以97年10月27日國政眷服字第0970013876號公告（下稱系爭公告），果協新村已完成遷購市場成屋，原眷戶應自97年11月1日起至98年1月31日止搬遷騰空。上訴人未依系爭公告辦理，被上訴人以103年8月20日國政眷服字第1030010601號函（下稱原處分）註銷謝振東系爭眷舍居住憑證，並廢止核准承受令。上訴人循序提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經臺北高等行政法院（下稱原審法院）104年度訴字第400號判決（下稱原審104年判決）駁回，上訴人提起上訴，經本院106年度判字第474號判決（下稱本院前發回判決）廢棄原審104年判決，發回原審法院更為審查。經原審法院更為審查，判決駁回上訴人之訴，上訴人乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）果協新村是否屬於眷改條例第3條第1項所謂「69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅」，而得適用眷改條例改建之爭議，為兩造據為本件訴訟主軸，此疑義之探究繫於「69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅」所涵攝之範圍，是否排除曾依「整村整建作法要點」整村整建之軍眷住宅。眷改條例第3條第1項界定得適用眷改條例之老舊眷村，但文義上是否認為興建完成於69年12月31日前之軍眷住宅，之後眷村內個別建物均經翻修、新建，而認69年前興建之原軍眷住宅已滅失，代之以新軍眷住宅於69年12月31日以後興建完成？徵諸眷改條例第3條第1項立法理由，可知係以列舉方式，將69年前興建即目前列管有案之軍眷住宅均納入改建範圍。因眷改條例第1條立法目的不限於「加速更新國軍老舊眷村」及「興建住宅照顧原眷戶及志願役現役軍（士）官、兵」並具有各種福利、文化、經濟之需求。則就立法及目的因素而論，經列管之軍眷住宅即使於69年12月31日後有全面翻新改建之情況，仍無礙於「69年12月31日前興建完成」此要件之該當。（二）再就體系解釋而言，現行法制上眷舍關係之體系大致可區分兩大系統。其一，為照顧軍眷權益及公產管理，各軍種配置轄下官兵眷舍，以私法上使用借貸契約為準據，其解釋以被上訴人頒訂之行政規則「國軍軍眷業務處理作業要點」（下稱軍眷業務處理作業要點）及「整村整建作法要點」為原則，依上開要點所為之整村整建，當僅限於軍眷照顧及公產管理層面之措施，未及於其他福利、文化及經濟政策面向。其二，基於社會福利、文化及經濟政策之目標，國軍老舊眷村之眷戶基於眷改條例規定，與被上訴人產生「原眷戶」之公法上權益，原眷戶並因改建或遷建後另締結購宅契約，終結原先使用借貸關係，俾國家有效回復眷舍土地利用及重分配社會正義。而承載此等意涵之規範，雖首見於眷改條例，實則於被上訴人69年5月30日頒布之「國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點」（下稱「重建試辦作業要點」）等規定，已略具現行眷改條例兼及社會正義重分配之意旨，則原列管眷村如於69年12月31日後有依「重建試辦作業要點」為重建者，則應認屬於69年12月31日後始興建完成之軍眷住宅，不得再依眷改條例為改建。（三）本件果協新村為由婦聯會捐款而於69年12月31日以前成立並經被上訴人列管之軍眷住宅，即便80年間依「整村整建作法要點」進行整村整建，使在物權法上致令果協新村之原建物均已滅失，並重建為新建物，但揆諸前揭法文及說明，在眷改條例規範上，既然該新村於69年12月31日以前即已成立並列管，即應認屬眷改條例第3條第1項所謂「於69年12月31日前興建完成之軍眷住宅」，而有該條例之適用，並不因系爭眷舍乃80年間所重建而不符眷改條例第3條第1項之時間要件。準此，本件果協新村經被上訴人列為國軍老舊眷村，於3/4眷戶同意改建，完成遷購市場成屋、以系爭公告原眷戶應自97年11月1日起至98年1月31日止搬遷騰空，上訴人未依限搬遷騰空，原處分將之視為不同意改建眷戶，註銷謝振東系爭眷舍居住憑證，並廢止核准承受令，於法並無不合。另原眷戶領有眷舍居住憑證，享有承購住宅及輔助購宅款之權益，乃因眷改條例基於其身分所創設之權利，並非行政機關行使公權力所創設，本無授益行政處分存在，原處分註銷原眷戶眷舍居住憑證，雖屬侵益處分，但非授益處分之廢止，自無行政程序法第124條之適用等語，判決駁回上訴人在原審之訴。
四、本院查：
（一）眷改條例第1條規定：「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶、中低收入戶及志願役現役軍（士）官、兵，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例……」第3條第1項規定：「本條例所稱國軍老舊眷村，係指中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：一、政府興建分配者。二、中華婦女反共聯合會捐款興建者。三、政府提供土地由眷戶自費興建者。四、其他經主管機關認定者。」關於眷改條例第3條文義之「69年12月31日以前興建完成」，究何所指，應透過立法目的、歷史解釋及體系解釋之法律解釋方法探求之。
（二）眷改條例於85年2月5日制定公布時上開第3條立法理由揭示：「目前列管有案之國軍老舊眷村，均係於中華民國69年以前興建完成，其興建方式有政府自建、中國婦女反共聯合會捐款興建及政府提供土地由眷戶自費興建等方式，爰於第1項列舉明定。」足見立法者之所以選取69年12月31日為時點，係因目前列管有案之國軍老舊眷村，均係於69年以前興建完成，其興建方式有政府自建、婦聯會捐款興建及政府提供土地由眷戶自費興建等方式，故以列舉方式，將目前列管有案之軍眷住宅「全數」納入眷改條例之改建範圍。俾便國家有效提高眷舍土地使用經濟效益，並達成興建住宅照顧中低收入戶，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，及改善都市景觀之國家任務（參見眷改條例第1條立法目的）。
（三）眷改條例第28條第1項規定：「本條例施行之日，已完成改建之眷村及已報行政院核定改建之眷村，依國防部原規定辦理。……」所謂「原規定」係何所指，及與眷改條例第3條之關係如何？按立法院國防、內政及邊政委員會審議眷改條例草案，當時國防部蔣仲苓部長說明「重建試辦作業要點」因係行政命令，又有部分土地、資金不足等問題，作法上必須有所調整，乃提出眷改條例草案，「有關整村整建問題，本部會予以解決，否則就是不公平。有部分眷村……已經不堪居住，現在先行籌款整修，……由於房地屬於公產，列為待改建之老眷村。」等語，立法委員蕭金蘭質詢：「眷村改建過程中，有部分是整建過的，……我們希望能依眷改條例使其重獲所有權，……改建後就有所有權了？」等語，經國防部蔣仲苓部長答詢：「是的。」等語；當時國防部黃永厚次長說明「於69年訂定的『重建試辦作業要點』，施行迄今，由於各項作業繁複，且受現行各相關法規限制，無法有效推動，因此擬具各方意見，並配合推動都市更新及國宅興建政策，擬具『眷改條例』草案。」等語，當時國防部總政戰部章植南處長說明「雖然現在正在審議條例，不過已有眷村按照舊的試辦要點（按指『重建試辦作業要點』）在進行改建，我們仍然要繼續進行改建下去。……我們在條例的第27條（按即現行眷改條例第28條）已規定，凡是已報院核定改建的眷村，依現行辦法改建。如果有仍舊無法執行改建的眷村，得報院註銷原核定院函，改依本條例規定來執行改建工作，所以新、舊制改建眷村之劃分以報行政院核定為準，如果舊制執行上有困難，可改依本條例規定繼續改建。」等語（見立法院公報第84卷第53期第451頁、第463頁、第488頁、第491頁）。最後通過之眷改條例第28條第1項規定，其立法理由揭示：「一、為避免本條例施行前已執行中或完成之老舊眷村改建案，在條例公布施行後不適用或無法結案，爰明定過渡作法，以資周延。二、採新、舊制改建眷村之劃分標準，以報行政院核定與否為準。」由此可知，眷改條例第28條過渡條款之規定，其第1項本文對於該條例施行之日，已完成改建之眷村及已報行政院核定改建之眷村，明文規定依「國防部原規定」辦理，所謂「原規定」當係指與眷改條例同屬實現公法上福利、文化及經濟政策之「重建試辦作業要點」，而與處理軍眷戶使用借貸契約關係之軍眷業務處理作業要點無涉，更非指「整村整建作法要點」。易言之，眷改條例施行前依「重建試辦作業要點」已完成或經核定之改建，其條件內容原則上仍依「重建試辦作業要點」規範。從而，眷改條例第3條第1項所定「69年12月31日前興建完成」之軍眷住宅，其判斷標準，不應以個別使用借貸契約標的是否經重建維修或集中辦理全村整建為據，凡列管成立於69年12月31日以前之軍眷住宅，如基於提升眷戶居住品質及公產管理目的，依「整村整建作法要點」所為之整村整建，雖於69年12月31日後為之，並無礙於其屬於眷改條例第3條第1項國軍老舊眷村，始能落實眷改條例所規範之各項政策考量。本院前發回判決意旨即令原審查明眷改條例第28條第1項「原規定」究何所指，原判決就此部分之見解，核無違誤，並無上訴人所指與本院前發回判決意旨牴觸。上訴意旨主張：「整村整建作法要點」所謂「整建」亦係眷村改建之方式，與「重建試辦作業要點」均為舊制眷改。「整村整建作法要點」所為之整村整建，自屬於眷改條例第28條所稱「國防部原規定」云云，以其一己主觀之見解，指摘原判決違法，要非可採。
（四）復就體系因素以觀，目前列管有案之國軍老舊眷村，眷舍關係之由來，乃行政機關為照顧軍眷權益及公產管理，各軍種配置轄下官兵眷舍，配住關係基於管理財物之國庫行政而發生，為私法上使用借貸契約，非公權力之作用，而關於眷舍之配住及管理，以被上訴人依行政程序法第159條頒訂之軍眷業務處理作業要點（其前身為國防部自45年起歷次依職權頒訂之國軍在臺軍眷業務處理辦法，86年更名為國軍軍眷業務處理辦法）為準據。而69年12月31日前興建列管有案之國軍老舊眷村，在85年2月5日眷改條例公布前，部分因長期使用，已破損不堪居住，經原配置眷舍之各軍種單位先行籌款整修，予以整村整建，維持能夠居住之狀況，於整修完成房地仍屬公產，原眷戶並無所有權，繼續依使用借貸關係居住，並依軍眷業務處理作業要點管理之。參以「整村整建作法要點」即係被上訴人鑑於「集中運用年度預算，逐年逐村辦理眷舍修建，以延長眷舍使用年限，確保眷舍安全」（第2點參照）之目的，採取「由各軍種單位檢討年度整建（修繕）村（戶）數目及預算需要報部經勘查審定後撥款辦理。其整建（修繕）方式為：（一）澈底整建︰眷村土地權屬國有，眷舍破損情形嚴重，不勝檢修，安全堪虞之眷村，得拆除整建成RC結構之房舍，必要時可整建2樓，惟外觀應力求一致。（二）重點檢修……」（第3點參照）之方式，所訂定之內部管理公產規則。故依上開要點所為之整村整建，僅限於軍眷照顧及公產管理層面之措施，並未擴及其他福利、文化及經濟政策方面，亦未由原眷戶取得輔助購宅權益或整建後之住宅所有權。可知，依「整村整建作法要點」所為之整村整建，雖於69年12月31日後作成，應仍屬眷改條例第3條第1項所謂國軍老舊眷村。國軍老舊眷村之眷戶係因眷改條例規定，與國防部產生所謂「原眷戶」之公法上權益，原眷戶因其身分原始取得因改建或遷建後之輔助購宅權益，終止其原先與各軍種主管機關間之使用借貸私法關係，並由原眷戶取得改建後之住宅所有權。於眷改條例制定之前，略具與現行眷改條例類似，兼及國家經濟、社會建設之規範意旨者，為被上訴人於69年5月30日頒布「重建試辦作業要點」，明文規定除於軍眷照顧外，為配合國家經濟及社會建設，選擇適合重建之眷村，先行試辦，如原眷戶身分之認定、土地之取得、重建房地之配售、輔助原眷戶購宅等規定（「重建試辦作業要點」貳、參及伍規定參照）。其目的在於興建永久式且移轉房地所有權予眷戶之住宅；如原列管眷村於69年12月31日後有依「重建試辦作業要點」而為重建者，則應認屬於69年12月31日後始興建完成之軍眷住宅，不得再依眷改條例為改建，則屬當然。
（五）因此，目前列管有案之國軍老舊眷村住宅即使於69年12月31日後有全面翻新整建之情況，仍無礙於眷改條例第3條第1項「69年12月31日以前興建完成」之要件該當。至於建築法固有規定所謂新建、改建之定義，並規定興建完成應申請取得建造執照並辦理建物登記，惟眷村興建或整建之相關規定與建築法兩者間，規範目的及用語均不相同，自不應以建築法之解釋，來涵攝眷村興建或整建之定義。上訴意旨主張：司法院釋字第485號解釋理由書指出國軍老舊眷村之認定不受眷改條例第3條第1項規定69年12月31日時間之限制，雖在69年12月31日以前興建完成，並不當然認定為老舊眷村云云，惟司法院釋字第485號解釋理由書論及「然眷村是否為老舊而有改建之必要，應依眷舍之實際狀況並配合社區更新之需要而為決定，不得僅以眷村興建完成之日期為概括之認定，以免浪費國家資源。」非在否定立法者以69年12月31日為區別老舊眷村之時點，僅係闡釋除興建時點外，尚需考量眷舍實際狀況及配合社區更新需要綜合判斷是否有改建必要，上開主張有所誤解，並非可採。
（六）本件果協新村於69年12月31日前成立並經被上訴人列管，於80年間依「整村整建作法要點」進行整村整建，為原審確定之事實。該次整村整建即使在物權法上致令果協新村之原建物均已滅失，並重建為新建物，惟該新村於69年12月31日以前即已成立並列管，即應認屬眷改條例第3條第1項所謂「於69年12月31日前興建完成之軍眷住宅」，而有該條例之適用。眷改條例第22條第1項規定：「規劃改建之眷村，其原眷戶有2/3以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」同條例施行細則第13條第1項規定︰「為配合眷村改建，原眷戶應於主管機關公告期間內搬遷，未於期限內主動搬遷者，視為不同意改建，由主管機關依本條例第22條規定處理。」果協新村經被上訴人列為國軍老舊眷村，於3/4眷戶同意改建，果協新村完成遷購市場成屋、被上訴人以系爭公告原眷戶應自97年11月1日起至98年1月31日止搬遷騰空。上訴人未依限搬遷騰空，原處分將之視為不同意改建眷戶，註銷謝振東系爭眷舍居住憑證，並廢止核准承受令，於法並無不合。原判決已敘明其判斷之依據及得心證之理由，並就上訴人於原審之論據，何以不足採取予以指駁，並無上訴人所指不適用法規、適用法規不當或理由不備之違法。上訴意旨主張：果協新村80年改建後，如依建築法即為新建建築物，至少要使用到135年，被上訴人違法推動改建，果協新村並不屬眷改條例第3條第1項之國軍老舊眷村云云，再就原審取捨證據、認定事實之職權行使，及已詳為論斷之事項，指摘原判決違法，並無可採。
（七）綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 8 月 12 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 劉 介 中法官 程 怡 怡法官 張 國 勳法官 胡 方 新以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 108 年 8 月 12 日
書記官 張 玉 純