最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第396號上 訴 人 林建均訴訟代理人 鄭敦宇 律師被 上訴 人 交通部代 表 人 林佳龍訴訟代理人 孔繁琦 律師
林俊宏 律師吳篤維 律師上列當事人間鐵路法事件，上訴人對於中華民國107年8月21日臺北高等行政法院107年度訴字第432號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人的代表人於案件繫屬本院後的民國108年1月14日變更為林佳龍，已經其具狀聲明承受訴訟，應予准許。
二、被上訴人以上訴人與訴外人羅仕鑫共同於102年3月至4月間加價販售交通部臺灣鐵路管理局（下稱「臺鐵」）北埔站至蘇澳新站及新城站至蘇澳新站間的團體火車票（下合稱「臺鐵團體票」）計11,440張，違反67年7月26日修正公布的鐵路法（下稱「67年鐵路法」）第65條規定，上訴人於103年10月15日（原判決植為13日）始接獲臺灣花蓮地方檢察署（下稱「花蓮地檢署」）檢察官為不起訴處分，認依行政罰法第27條第3項規定，尚未逾行政罰的裁處時效；鐵路法第65條於103年6月18日修正時由刑罰改為行政罰，按法務部104年4月14日法律字第10403501650號函示，於103年修法前的違法行為，依行政罰法第5條規定從輕處罰原則，適用103年修正後行政罰的規定裁處，乃依103年6月18日修正公布的鐵路法（下稱「103年鐵路法」）第65條第1項規定，以106年9月29日交路監㈠字第1069700104號裁處書（下稱「原處分」）處上訴人出售車票價格1倍的罰鍰計新臺幣（以下如未特別指明，均同）1,143,700元。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，經原審判決駁回，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄；原處分及訴願決定均撤銷。
三、上訴人起訴的主張及被上訴人在原審的答辯，均引用原判決所載。
四、原審為上訴人敗訴的判決，是以：㈠上訴人與羅仕鑫意圖謀利，以代訂臺鐵火車票方式，由羅仕
鑫提供其女之國民身分證統一編號交付上訴人使用，由上訴人上網向臺鐵申請團體票訂票商店代碼，於102年3月至4月間以電腦訂票程式訂購臺鐵團體票計11,440張，由羅仕鑫以每張車票加價10元的代價出售給花蓮地區各大藝品店，上訴人與羅仕鑫共同將所購臺鐵團體票以加價方式出售的違規行為，堪予認定。又上開違規行為違反67年鐵路法第65條規定，惟該規定業於103年6月18日修法，將上開違規行為除罪化，改為行政罰，故上訴人與羅仕鑫所犯67年鐵路法第65條罪嫌，因於犯罪後廢止其刑罰，業經花蓮地檢署檢察官為102年度偵字第4256號不起訴處分在案。
㈡103年鐵路法第65條第1項規定，乃立法政策裁量，將「購買
車票加價出售圖利」行為的可非難性，由刑事罰降低至行政罰，為處罰的減輕，並非就此不罰。是依本院103年度判字第528號判決意旨，立法政策改變，就同一行為的處罰，無論由「行政罰」轉變為「刑事罰」，或由「刑事罰」變更為「行政罰」，均屬法律的變更，其新舊法律的適用，應依行政罰法第5條所示「從新從輕原則」的法理定之。亦即，行為時法律科以刑事罰，裁處時法律僅論以行政罰，以裁處時法律效果有利於上訴人，即應援引裁處時法律為裁處。上訴人上開違規行為發生於000年0月至4月間，依67年鐵路法第65條規定，係處拘役或科或併科1千元以下罰金的刑罰，該條文嗣於103年6月18日修正為行政罰，惟103年6月18日修正前、後的鐵路法第65條規定均具不法內涵，並未變動，被上訴人乃按行政罰法第5條規定從新從輕原則，依103年鐵路法第65條第1項規定，依經上訴人及羅仕鑫簽名確認的臺鐵訂票紀錄計11,440張，包含臺鐵北埔站—蘇澳新站計20筆及新城站—蘇澳新站計37筆紀錄，按各區間車票價格計算，票面金額共計1,143,700元，乃以原處分處上訴人出售車票價格1倍的罰鍰（即法定最低倍數罰鍰）計1,143,700元，並無違誤，且未違反行政罰法第4條規定。上訴人以其行為後，裁處法律效果改為行政罰，而認其行為乃為行為時法律所「不罰」，於法不合。
㈢上訴人因偽造文書案，經花蓮地檢署檢察官以103年度偵字
第1526、2114、2274號起訴書，提起公訴，經臺灣花蓮地方法院（下稱「花蓮地院」）103年度訴字第288號刑事判決以上訴人犯行使偽造準私文書罪，處有期徒刑6月，如易科罰金，以1,000元折算1日在案。惟花蓮地院103年度訴字第288號刑事判決所認定犯罪事實內容，僅是針對上訴人利用電腦設備購買車票的犯罪行為，與本件加價出售違規行為無關，故被上訴人自得就上訴人與羅仕鑫共同將所購臺鐵團體票加價出售的違規行為，加以處罰。
㈣綜上，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，乃判決駁回上訴人在第一審之訴等詞，為其判斷的基礎。
五、本院判斷如下：㈠依法始得處罰，為民主法治國家基本原則之一，對於違反社
會性程度輕微的行為，處以罰鍰、沒入或其他種類行政罰，雖較諸對侵害國家、社會法益等科以刑罰的行為情節輕微，惟本質上仍屬對於人民自由或權利的不利處分，其應適用處罰法定主義，仍無不同。為使行為人對其行為有所認識，進而擔負其在法律上應有的責任，行政罰法第4條明定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」（立法理由參照）又一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定時，由於刑罰與行政罰同屬對不法行為的制裁，而刑罰的懲罰作用較強，故依刑事法律處罰，即足資警惕時，實無一事二罰再處行政罰的必要。且刑事法律處罰，由法院依法定程序為之，較符合正當法律程序，應予優先適用，故同法第26條第1項前段明定：「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。」（立法理由參照）據此可知，刑罰與行政罰之間孰輕孰重，雖然各國立法例或學說容或有不同的見解，惟我國立法者業已於上開規定及其立法理由中，認為無論從行為的情節輕重、違反社會性或法益侵害的程度及懲罰的作用等方面而言，刑罰均屬較行政罰為重的制裁。
㈡行政罰法第5條規定：「行為後法律或自治條例有變更者，
適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」明定法律或自治條例變更時的適用，是採「從新從輕」的處罰原則，即於行為後的法律或自治條例有變更者，原則上是「從新」，適用行政機關最初裁處時的法律或自治條例；僅於裁處前的法律或自治條例有利於受處罰者，始例外「從輕」，適用最有利於受處罰者的規定（立法理由參照）。又我國過往承襲德日學說見解，認為「行政罰」與「刑罰」本質有所不同，前者行為之所以受處罰並非本質上違反倫理或道德，而是因法律的規定，故稱為「法定犯」；後者則是本質上違反道德或倫理的行為，無待法律規定，即具有可非難性，稱為「自然犯」。然而，行政罰所制裁的行為，未必即無道德或倫理的可非難性，且原來純為法律規定的義務，長期施行後深植人心，亦可能轉變為道德或倫理的要求。是以，典型的刑事犯較諸典型的行政犯，固然有較高的反道德性及反倫理性，對社會足以產生較大的損害或危險，但二者間並非本質上有絕對的不同，而是因價值判斷或不法行為的內容，所作逐漸的進階式劃分，而此劃分權限屬於立法機關，立法者得從社會需要與政策考量等觀點，衡量該等行為的危險性，據以決定處罰的方式。此觀諸司法院釋字第517號解釋理由書揭示「違反行政法上義務之制裁究採行政罰抑刑事罰，本屬立法機關衡酌事件之特性、侵害法益之輕重程度以及所欲達到之管制效果，所為立法裁量之權限……。即對違反法律規定之行為，立法機關本於上述之立法裁量權限，亦得規定不同之處罰」意旨即明。因此，立法政策改變，就同一行為的處罰，無論由「行政罰」轉變為「刑事罰」，或由「刑事罰」變更為「行政罰」，均屬法律的變更，且未改變其行為的可罰性，至其新舊法律的適用，自應依前述行政罰法第5條所定的「從新從輕原則」予以決定。
㈢67年鐵路法第65條規定：「購買車票加價出售圖利者，處拘
役或科或併科1千元以下罰金。」是採取以刑罰制裁行為人的立法政策。嗣於103年6月18日修正公布的103年鐵路法第65條第1項規定：「購買車票加價出售或換取不正利益圖利者，按車票張數，處每張車票價格之1倍至10倍罰鍰。加價出售訂票或取票憑證圖利者，亦同。」將原本的刑事制裁予以除罪化，改以行政罰制裁行為人。是行為人如於舊法時期購買車票加價出售圖利，而違反67年鐵路法第65條規定，嗣於新法時期制裁時，由於無論新舊法時期，該行為均屬不法行為而具有可罰性，且因103年鐵路法第65條第1項前段規定的行政罰，較67年鐵路法第65條規定的刑罰為輕，故應依行政罰法第5條規定的「從新從輕原則」，適用103年鐵路法第65條第1項前段規定裁處（另參酌司法院院解字第3389號解釋意旨）。
㈣事實認定是事實審法院的職權，而如何調查事實或證據的證
明力如何，事實審法院有斟酌判斷之權，如果其事實的認定已經斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而且沒有違背論理法則、經驗法則或證據法則，縱然其證據的取捨與當事人所希冀者不同，導致其事實的認定不同於該當事人的主張者，也不可以認為原判決有違背法令的情形。原審依職權調查證據並斟酌全辯論意旨及調查證據的結果，認定上訴人與羅仕鑫意圖謀利，以代訂臺鐵火車票方式，由羅仕鑫提供其女之國民身分證統一編號交付上訴人使用，由上訴人上網向臺鐵申請團體票訂票商店代碼，於102年3月至4月間以電腦訂票程式訂購臺鐵團體票計11,440張，由羅仕鑫以每張車票加價10元的代價出售給花蓮地區各大藝品店，因認上訴人與羅仕鑫共同將所購臺鐵團體票以加價方式出售的違規行為等情，經核與卷內的證據相符，且無違背論理法則、經驗法則或證據法則的違法。又67年鐵路法第65條及103年鐵路法第65條第1項前段的共同構成要件事實包括「購買車票加價出售圖利」，上訴人與羅仕鑫分工完成上述違規行為，自屬故意共同實施違反103年鐵路法第65條第1項前段規定的不法行為甚明。上訴人主張其於原審否認有「加價出售」或「換取不正利益」的行為，詎原判決引用上訴人相反的陳述（102年9月12日調查筆錄），認定上訴人有加價10元販賣車票的行為，未令上訴人敘明或補充其先後陳述不符之處，致有遭法院突襲而影響其受公平審判的疑慮，且原審未敘明其心證形成及不採有利上訴人事證的理由，恣意將羅仕鑫的販賣行為與上訴人的訂購車票行為連結為共同行為，有判決不備理由及認定事實違反證據法則的違法等語，是針對原判決取捨證據、認定事實的職權行使，指摘其為違法，以及就原判決已詳予論斷者，泛言未論斷，實不足採。
㈤刑罰與行政罰同屬對不法行為的制裁，基於法治國下的法安
定性及信賴保護原則，必須行為人於行為時對於何種行為（構成要件）應受如何的制裁（法律效果）有所認識或有預見的可能性，始得在該法律效果的範圍內依法對其加以懲罰。是以，無論刑法第1條所定的罪刑法定主義或行政罰法第4條所定的處罰法定主義，都是建立在行為時的法律（包括行政罰的自治條例）有明文規定刑罰或行政罰的構成要件及其法律效果的基礎上，而且對行為人的制裁，亦應在行為時法律所明定的法律效果範圍之內（惟如適用刑法第2條所定的從舊從輕原則或行政罰法第5條所定的從新從輕原則，則可能處以較原定範圍為輕的處罰），方不會使行為人擔負其行為時法律所未規定的責任，致其遭受無法預見或預計的懲罰。本件上訴人行為時的67年鐵路法第65條所定法律效果為「處拘役或科或併科1千元以下罰金」，而依刑法第33條第4款前段及第41條第1項規定：「主刑之種類如下：……四、拘役：1日以上，60日未滿。……」及「犯最重本刑為5年以下有期徒刑以下之刑之罪，而受6月以下有期徒刑或拘役之宣告者，得以新臺幣1千元、2千元或3千元折算1日，易科罰金。
但易科罰金，難收矯正之效或難以維持法秩序者，不在此限。」可知，67年鐵路法第65條的法律效果，最重僅能處拘役59日併科銀元1,000元以下罰金，且拘役部分原則上最重得以3,000元折算1日易科為罰金，故上訴人預見其行為所可能遭受的制裁，自係以行為時上述得以最高額易科為罰金的拘役59日併科銀元1,000元罰金的法律效果即180,000元（3,000元×59日+1,000銀元×3=180,000元）為限。而上訴人衡量其行為的可罰性後，既仍執意為之，固應受罰，惟參酌上述行政罰法第4條所定處罰法定主義的意旨，被上訴人依據103年鐵路法第65條第1項規定對上訴人裁處罰鍰時，即應於上述最重的法律效果範圍內為之。然而，被上訴人依103年鐵路法第65條第1項規定，逕按上訴人及羅仕鑫購票後加價出售的張數11,440張，以原處分處每張車票價格1倍的罰鍰計1,143,700元，已大幅逾越上訴人行為時對其行為可罰性的預見（計）可能範圍，有悖於處罰法定主義的要求，自有違誤。訴願決定及原判決遞予維持，均有未洽。
㈥綜上所述，上訴論旨請求廢棄原判決，雖未指摘及此，惟原
判決既有如上所述的違法，仍應將原判決廢棄，且基於確定的事實，本院已可依該事實為判決，爰撤銷訴願決定及原處分，由被上訴人依本院所表示的法律見解，另為適法的處置。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 108 年 8 月 12 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 劉 介 中法官 胡 方 新法官 程 怡 怡法官 張 國 勳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 108 年 8 月 16 日
書記官 張 玉 純