最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第301號上 訴 人 呂建華訴訟代理人 林國泰律師被 上訴 人 財團法人二二八事件紀念基金會代 表 人 薛化元訴訟代理人 馬在勤律師上列當事人間戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償金等事件，上訴人對於中華民國106年8月30日臺北高等行政法院105年度訴字第459號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、緣上訴人於民國102年3月4日向前財團法人戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償基金會（下稱補償基金會）提出陳情書，以其於74年1月至77年9月間遭執行羈押及矯正處分3年8月，係遭不當審判而冤獄為由，申請戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償金及國家賠償，經補償基金會以102年3月6日基修法字第1020000643號函（發文日期誤載為101年3月6日，下稱102年3月6日函）復略以，依戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償條例（下稱補償條例），申請期限已於99年12月16日截止。補償基金會已於103年3月8日解散，同年9月3日完成清算，所遺對其作成決定不服，提起訴願及行政訴訟案件之應訴、受裁判者及其家屬依規定申請或補發回復名譽證書，及持續仍有補償金相關陳情案件之處理等項業務，經內政部103年12月5日台內民字第1031102150號公告（下稱103年12月5日公告），自103年12月10日起委託被上訴人辦理。上訴人復向國防部提出上開102年3月4日陳情書，經該部104年2月2日國法人權字第1040000310號函（下稱104年2月2日函）移被上訴人辦理。被上訴人嗣於104年4月29日，以（104）二二八嚴字第091040058號函（下稱104年4月29日函）回復上訴人，以上訴人陳情詢問戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償金申請事宜，既經補償基金會以102年3月6日函復上訴人，補償金申請期限已於99年12月16日截止，被上訴人歉難續予處理等語，並檢還上訴人所提供資料。上訴人對補償基金會102年3月6日函、國防部104年2月2日函及被上訴人104年4月29日函均不服，提起訴願經決定就補償基金會102年3月6日函部分駁回，其餘部分不受理，上訴人提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：伊因涉叛亂案件，自74年1月4日起經基隆市警察局拘留，至同年2月28日移送臺灣北部地區警備司令部（下稱北區司令部）軍事看守所，執行羈押及矯正處分，嗣經該部74年4月10日74年警偵清字第250號處分不起訴確定，於74年4月12日獲釋；復於同年月13日，經基隆市警察局依臺灣省戒嚴時期取締流氓辦法第6條及違警罰法第28條規定，解送前臺灣警備總司令部職業訓導第二總隊執行感訓處分，至77年9月10日始結訓返鄉，故伊在戒嚴期間遭執行羈押及矯正處分，自得依補償條例第2條第3項及第4條規定，申請補償金及請求回復名譽，另得依戒嚴時期人民受損權利回復條例（下稱權利回復條例）第6條第1項第2款規定，請求國家賠償。伊於101年2月間即提出申請，惟補償基金會未依刑事補償法第17條規定，將伊之卷宗送至司法院刑事補償法庭，故伊之申請不應因被上訴人與司法院處理程序上之瑕疵，而被認為逾期；且補償基金會於103年3月8日解散，103年9月3日始清算完結，在此之前仍有運作，補償條例復未廢止，自不應拒絕伊所請。又伊於87年7月1日遭逮捕，入監服刑迄今，無法知悉補償條例施行及延展期間之規定，致申請補償金罹於時效，應有不可歸責之事由，符合行政程序法第128條第1項各款規定等語。求為判決：訴願決定及補償基金會102年3月6日函均撤銷；被上訴人應依上訴人102年3月4日之申請，作成就上訴人74年1月4日至74年2月27日受羈押期間及74年4月13日至77年9月10日受感訓處分期間，准予核發每日新臺幣（下同）5千元補償金及回復名譽之行政處分。
三、被上訴人則以：補償條例所定申請給付補償金及回復名譽之期限，至99年12月16日即屆滿，上訴人雖入監服刑，惟僅行動自由受有限制，其訴訟權或其他公法上請求權之行使未被禁止，補償條例亦未規定申請補償必須親自為之，上訴人未於法定期限內，以通訊方式提出或委託他人代為申請，自已逾期；且上訴人遲至101年2月間始提出申請，依行政程序法第50條規定，遲誤法定期間已逾1年，亦不得申請回復原狀。則被上訴人就上訴人陳請事項，重申補償基金會業以102年3月6日函復申請期限已於99年12月16日截止之旨，屬單純之事實敘述及理由說明，非屬行政處分，縱為行政處分，上訴人業已依法提起訴願，自不得依據對不可爭訟之行政處分重新進行行政程序之行政程序法第128條規定，申請重開行政程序。又司法院冤獄賠償覆議委員會91年4月30日91年度台覆第145號決定書，已認明上訴人非因犯內亂、外患、懲治叛亂條例或檢肅匪諜條例之罪而受羈押，故上訴人依權利回復條例第6條規定，請求國家賠償，亦非有據等語，資為抗辯，求為判決：駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依補償條例第3條規定及內政部103年12月5日公告，被上訴人自103年12月10日起，對於依補償條例申請補償及回復名譽事件，即有事務管轄權限。被上訴人以104年4月29日函回復上訴人，屬否准上訴人申請之決定，依補償條例第3條第3項規定，上訴人自得對之提起訴願及行政訴訟。被上訴人抗辯104年4月29日函屬單純之事實敘述及理由說明，非屬行政處分云云，並非可採。㈡依補償條例第1條、95年12月18日修正之同條例第2條第3、4項及第16條規定可知，得依補償條例第2條第3項規定申請給付補償金者，限於戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件之受裁判者或其家屬，且須於99年12月16日前提出申請，否則即屬逾期；另請求回復名譽，亦以於戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件之受裁判者或其家屬，名譽因而受損為要件。經查，上訴人係於102年3月4日向被上訴人申請給付補償金，揆諸前揭說明，其所為補償金之申請，已逾補償條例第2條第4項所定期限，被上訴人未准許上訴人所請，自無違誤。上訴人雖稱其於101年2月間曾向補償基金會申請補償一節，即便屬實，其時仍在補償條例第2條第3、4項所定補償金申請期限99年12月16日截止之後，自無從准許；且補償基金會於103年9月3日完成清算前，依補償條例第3條規定，對於受裁判者之認定及申請補償事件，本有審核決定之權限，上訴人主張補償基金會應將其申請案移送司法院刑事補償法庭，不得逕以逾期申請為由駁回，容有誤會，並非可採。再者，補償條例所定補償金申請期限固於99年12月16日屆至，惟補償基金會仍需就期限截止前提出之申請案件，進行審查，自有於申請期限屆滿後繼續運作之必要，且補償條例於申請事件全數處理完畢前，亦不容輕易廢止，故上訴人另以補償基金會於103年9月3日清算完結前仍在運作，補償條例亦未廢止為由，主張其於該條例所定期限屆滿後提出之補償申請未逾期，亦無足取。再按行政程序法第128條第1項，係就法定救濟期間經過後之行政處分，有該項各款所定情形之一者，賦與相對人或利害關係人向行政機關申請撤銷、廢止或變更之權利，上訴人對104年4月29日函既已循序遵期提起訴願及行政訴訟，即無須適用該行政程序法條文尋求救濟之問題，其另稱本件申請符合行政程序法第128條第1項各款規定，故未逾期云云，仍難採憑。㈢原審曾分別向基隆市警察局及被上訴人查詢上訴人於74年1月4日至同年2月27日，有無經該局拘留。經基隆市警察局106年4月5日函復稱：有關上訴人遭拘留相關案卷，依機關檔案保存年限及銷毀辦法之規定，除有該辦法第3條須永久保存之事由外，各檔案至多保存30年，故欲調閱之案卷，業已逾保存年限，已無相關資料可供查詢；被上訴人則於106年4月11日回復略以：被上訴人曾於104年11月3日以（104）二二八嚴字第101040128號函請補償基金會之檔卷保存機關「國家人權博物館籌備處」函調上訴人之檔卷，該處104年11月11日人權綜字第1043001635號函覆並無上訴人之相關資料；被上訴人另於104年11月16日以（104）二二八嚴字第101040137號函請國防部後備指揮部提供上訴人之相關資料，該部以104年11月26日國後督法字第1040022663號函復，並檢送前北區司令部74年警偵清字第250號上訴人叛亂嫌疑案偵查卷宗影本，此外被上訴人所留存之資料，皆係上訴人所提供等情。惟查，被上訴人以106年4月11日函檢送原審之北區司令部74年警偵清字第250號偵查卷，即係其前於105年5月16日具狀答辯時檢附之答辯卷二資料，其中所附包括基隆市警察局第三分局74年2月28日警分三刑字第1241號函、上訴人於74年2月27日在北區司令部接受訊問之筆錄，及押票回證在內之所有證物，僅顯示上訴人前經基隆市警察局第三分局以其平日不務正業，終日遊手好閒，係基隆漁市場聚合份子重要幹部，平日逞強恃眾，霸佔地盤，強買強賣，被害人畏懼其惡勢力，敢怒不敢言，並擔任色情營業場所保鏢，嚴重危害社會治安至鉅，涉有叛亂罪嫌，於74年2月28日在基隆市被該分局拘獲為由，於74年2月28日入北區司令部看守所羈押，無法證明其於74年1月4日至同年2月27日，曾因叛亂或匪諜案件而遭羈押之事實。
是上訴人主張其於74年1月4日至同年2月27日曾遭羈押一節，既無證據可資佐證，其依補償條例第2條第3項及第4項規定，請求被上訴人對其所稱該段受羈押期間予以金錢補償及回復名譽，自非有據。㈣上訴人因涉叛亂案件，經前北區司令部於74年2月28日羈押，嗣雖因該部74年4月10日74年警偵清字第250號處分不起訴並確定，而於74年4月12日獲釋，惟旋於次日（即13日）經基隆市警察局以其素行不良、有擾亂治安之行為，依臺灣省戒嚴時期取締流氓辦法第6條及違警罰法第28條等規定，解送前臺灣警備總司令部職業訓導第二總隊執行感訓處分，至77年9月10日結訓返鄉；上訴人於上開不起訴處分確定前受羈押44日，業經臺灣基隆地方法院（下稱基隆地院）以90年度賠字第33號決定書，該決定經上訴人聲請覆議，由司法院冤獄賠償覆議委員會91年度台覆第145號決定應予維持。是上訴人自74年4月13日至77年9月10日，係由基隆市警察局依當時有效之臺灣省戒嚴時期取締流氓辦法、違警罰法等規定，移送執行矯正處分，非因於戒嚴時期因不當叛亂暨匪諜審判案件受裁判，致失人身自由，自不具備補償條例所定申請給付補償金及回復名譽之資格，其另主張被上訴人應就其於74年4月13日至77年9月10日受感訓處分，依補償條例第2條第3項及第4條等規定，給付補償金及回復名譽，亦屬無憑。㈤又按權利回復條例第6條規定，人民於戒嚴時期因犯內亂、外患、懲治叛亂條例或檢肅匪諜條例之罪，於不起訴處分確定前受羈押者，始得依該條規定請求國家賠償。上訴人稱其曾於74年1月4日至同年2月27日遭羈押，經查無實據，至其於74年4月13日至77年9月10日，係依臺灣省戒嚴時期取締流氓辦法、違警罰法等規定受矯正處分，亦非因犯內亂、外患、懲治叛亂條例或檢肅匪諜條例之罪而受羈押，則其另主張得依上開權利回復條例規定，請求被上訴人為國家賠償，亦屬於法無據等語，因而駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人上訴意旨謂以：㈠上訴人於74年間遭警察局以一清專案解送感訓處分，且未製作筆錄，僅憑警察局函文即拘束上訴人之人身自由將近4年，該感訓處分自屬違法。另查訴外人陳進財亦於74年間涉叛亂案件遭花蓮縣警察局函送感訓處分，嗣經臺灣花蓮地方法院106年度刑補重字第1號認該感訓處分有違憲之虞，故以裁定停止審理並聲請大法官解釋。訴外人陳進財之案情與本案相似，顯見本案確有牴觸憲法之疑慮，原審未依行政訴訟法第178條之1第1項規定停止訴訟程序，聲請司法院大法官解釋，原判決顯有違誤。㈡上訴人於原審以書狀聲請行政院代表人林全參加訴訟，然原審言詞辯論期間，僅有被上訴人到庭，參加人行政院並無到庭答辯，原審顯有牴觸憲法第7條及第16條剝奪人民訴訟權益，構成行政訴訟法第243條第2項第4款、第5款、第6款之事由。㈢原判決稱上訴人平日不務正業，終日遊手好閒，係基隆漁市場聚合份子重要幹部，平日逞強恃眾，霸佔地盤，強買強賣，被害人畏懼其惡勢力，敢怒不敢言，並擔任色情營業場所保鏢，嚴重危害社會治安至鉅，涉有叛亂罪嫌。然原判決未有證據資料足資證明上訴人具有上開情事。且上訴人於74年2月28日上午7時即被押解到北區司令部看守所，此有回證足以證明。然原判決竟稱上訴人於74年2月27日在北區司令部接受訊問筆錄，足見原審未加以詳查而任意杜撰判決內容。㈣依北區司令部軍事檢察官74年警偵清字第250號不起訴處分書記載可知，上訴人確實已於74年1月4日遭臺灣警備總司令部以叛亂罪嫌移送北區司令部軍事檢察署偵辦，直至74年2月8日間清查小組始指上訴人叛亂罪罪嫌不足，上訴人自符合因叛亂罪遭羈押之要件。然原判決認無證據證明上訴人於74年1月4日至74年2月27日間遭羈押之事實，與卷內之證據不符，顯有理由矛盾之違法。且上訴人依前開不起訴處分書，確有遭叛亂罪名偵辦，故此部分應由原審依職權繼續向被上訴人、基隆市警察局或國防部後備指揮部，函查相關羈押或解送之資料。然原審亦未調查，顯有應調查證據而未調查之違法，自屬應適用法則而未適用之違法。㈤補償基金會應受司法院釋字第670號解釋之拘束，故補償基金會任意駁回上訴人之申請，顯有疑義。又參刑事補償法第39條立法理由及基隆地院104年度刑補字第5號判決意旨，本案於102年9月1日前，上訴人均可依司法院釋字第670號解釋聲請重審，倘補償基金會在101年3月6日或102年3月4日將上訴人之申請移轉管轄至司法院刑事補償法庭，本案便不會罹於時效。另依刑事補償法第22條前段、第24條第1項、第39條第2項規定，上訴人所爭執之刑事補償決定，司法院於91年2月26日確定，上訴人於102年9月1日前提出重審之聲請，自屬合法。況補償基金會雖於99年12月16日截止申請，但至102年6月30日前辦理已申請尚未完結之補件案件，本案於101年3月6日提出申請，故未罹於時效。㈥上訴人於原審遞狀聲請複印本案相關逮捕警詢筆錄、軍檢偵訊筆錄、調查局詢問筆錄、移送感訓處分書簽名、家屬簽名及警方移送感訓處分之筆錄。然遭原審拒絕，原審顯有牴觸行政訴訟法第123條第1項、第125條第2項、第130條第1項、第133條及第140條第1項規定。
㈦原判決雖稱上訴人於74年4月13日至77年9月10日，係依臺灣省戒嚴時期取締流氓辦法、違警罰法等規定受矯正處分，然處分書上受處分人簽名欄係空白，顯見該處分書未經合法送達而屬無效，上訴人矯正期滿後卻無從請求救濟，權利未獲確實之保障。又臺灣省戒嚴時期取締流氓辦法與動員戡亂時期檢肅流氓條例之感訓處分目的、性質均相同，同為拘束人身自由處分，若感訓處分無效，尚得依修正前冤獄賠償法請求賠償，而無效之矯正處分卻無從依修正前冤獄賠償法或現行刑事補償法請求賠償，救濟途徑顯有差異，此差別待遇使刑事補償法修法目的未能落實，核與憲法第7條平等原則不符。故警察機關以無效之矯正處分剝奪上訴人之人身自由，上訴人自得依冤獄賠償法請求賠償。㈧上訴人自87年7月1日即入監服刑至今，無法取得與未在監民眾相當之資訊，遑論補償條例之制定與施行，上訴人在監期間實無從知悉相關法令規定，致未能於法定期間內申請補償金，恆非屬可歸責於上訴人事由等語。
六、本院經核原判決固非無見，惟查：㈠按「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘
束。」「審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。」審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敍明或補充之。」行政訴訟法第125條第1至3項定有明文。次按行政機關就個別事件對外所為公法上之單方行為，除依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項之規定，行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，係屬典型之行政處分外，因有無法效性，尚有所謂「觀念通知」、「重複處分」與「第二次裁決」等型態。所謂「觀念通知」係指行政機關對外所為公法上之單方行為，純屬單純之意思通知，對於當事人申請事項並無准駁之表示，亦不生法律上之任何效果，自不得為行政訴訟之標的。而「第二次裁決」是指原行政處分發生形式上之存續力後，行政機關依職權或經當事人異議，就原行政處分於未變更原有行政處分之事實及法律狀態，重新為實體上審查，另為裁決而言。縱第二次裁決未變更原行政處分之裁決結果，然若於裁決理由有變更或添加內容，實質上為另一行政處分，要非不得為行政訴訟之標的。
㈡查上訴人於102年3月4日向補償基金會提出陳情書，依補償
條例為申請，經補償基金會102年3月6日函以申請期限已於99年12月16日截止而否准，因上訴人另向國防部提出同上102年3月4日陳情書，經該部以104年2月2日函移被上訴人辦理，嗣被上訴人104年4月29日函以上訴人上開陳情既經補償基金會102年3月6日函復，申請期限已截止，被上訴人歉難續予處理等語而為同上否准意思之表示。上訴人對上開補償基金會102年3月6日函、國防部104年2月2日函及被上訴人104年4月29日函均不服，提起訴願，經決定就補償基金會102年3月6日函部分駁回；就國防部104年2月2日函及被上訴人104年4月29日函部分，則認屬機關內部所為職務上之表示、單純之事實敘述及理由說明，故不受理。上訴人就訴願決定不服，提起行政訴訟，於原審105年8月11日準備程序期日及106年8月9日言詞辯論期日，均聲明：訴願決定及補償基金會102年3月6日函均撤銷；被上訴人應依上訴人102年3月4日之申請，作成就上訴人74年1月4日至74年2月27日受羈押期間及74年4月13日至77年9月10日受感訓處分期間，准予核發每日5千元補償金及回復名譽之行政處分（參見原審卷2第9、3
34、335頁）。惟原判決記載上訴人於原審之聲明第1項為「訴願決定及原處分均撤銷」，依其事實及理由欄「二、事實概要」所載，其原處分係指被上訴人104年4月29日函（原判決於事實及理由欄第六點㈠亦指摘被上訴人有關其104年4月29日函非屬行政處分之主張為不可採），與上訴人在原審聲明所欲撤銷之補償基金會102年3月6日函，實非一致，原審審判長未就上訴人所欲聲明撤銷之原處分究係何指予以闡明，並就補償基金會102年3月6日函及被上訴人104年4月29日函間之法律關係，使兩造為適當完全之辯論，即以被上訴人104年4月29日函業經訴願程序，進而審查上訴人於102年3月4日向補償基金會提出陳情書而依補償條例為申請之內容，並據以認定其訴為無理由而駁回等語，尚有未經適當闡明而就上訴人未聲明不服事項而為裁判之違誤。
㈢且查被上訴人104年4月29日函之內容，似僅重申先前補償基
金會102年3月6日函原已否准之意思，是否為第二次裁決而屬行政處分，仍非無疑，上訴人於原審之聲明亦逕以補償基金會102年3月6日函為撤銷對象，均如前述。惟被上訴人104年4月29日函若屬觀念通知而非行政處分之性質，則上訴人於原審起訴合法與否，自應以補償基金會102年3月6日函有無合法經訴願程序而定，然原審卷內經查並無補償基金會102年3月6日函之送達證書，上訴人是否遵守訴願期間之事實仍有未明，亦有待調查。
㈣綜上，原判決既有上述判決違背法令情事，上訴意旨雖未就
此指摘，惟屬本院應依職權審核之事項，仍應認其上訴為有理由，本院自應廢棄原判決，發回原審就上訴人之聲明，行使闡明權，並就事實未明之處，續予查明，另為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 6 月 18 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 程 怡 怡法官 姜 素 娥法官 林 欣 蓉法官 高 愈 杰以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 108 年 6 月 18 日
書記官 蘇 婉 婷