最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第337號上 訴 人 周迺翊訴訟代理人 黃慧萍 律師被 上訴 人 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國107年2月8日臺北高等行政法院106年度訴字第1333號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、緣被上訴人交通部公路總局所屬臺北區監理所據民眾檢舉資料，調查發現訴外人○○○利用00000000股份有限公司（下稱○○○○公司）提供之Uber APP網路平台，於民國105年3月26日12時50分許以登記上訴人所有之0000-00號自用小客車（下稱系爭車輛），在新北市○○區○○○路○○○號載客，並收取費用新臺幣133.90元，遂以106年2月10日交公北監字第4001434號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發上訴人違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。嗣被上訴人以106年3月14日第00-0000000號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處上訴人吊扣系爭車輛牌照2個月。上訴人不服，循序提起行政訴訟。經原審法院判決駁回後，乃提起本件上訴。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠被上訴人所憑以作成原處分之搭乘資料及採證照片乃由未具名之檢舉人所提供，其形式上是否真正已堪嚴重質疑。再者，經檢視被上訴人憑以作成原處分之檢舉資料之客觀形式上所呈現之內容，根本無從認定系爭違規事實與上訴人有關，除了上訴人所有系爭車輛車牌之照片外，其餘資料均與上訴人無關，縱依被上訴人所提出不明第三人所提出檢舉資料上之照片以觀，系爭車輛係處於行駛狀態，惟此等行駛狀態乃車輛通常使用狀況，如何得執此認上訴人有參與系爭違規行為？況不明檢舉人所提出疑似手機之截取畫面，縱不論此等手機截取畫面之來源及真偽，其上照片亦根本非上訴人，關此事實，亦為被上訴人所明知，就此上訴人並已提出書面意見，並提出訴外人○○○聲明書，以資證明上訴人確不知情亦未參與系爭違規事實，詎被上訴人竟背於所憑事證，亦無視於上訴人之意見及有利於上訴人之資料，甚至故意曲解上訴人之說明，由此可知，被上訴人根本未進行職權調查，致使未能查證辨明本案相關重要事實，單純出於處罰上訴人之目的，未公平依法行政，在無視於有利於上訴人事證之情形下，即遽對上訴人為裁處。是被上訴人未憑證據，即驟然認定上訴人涉及違章情節，原處分確有違反行政程序法第36條、第43條規定及牴觸本院39年判字第2號判例之違法，應予撤銷。縱暫不論被上訴人於舉發程序所提出之檢舉人搭乘資料及採證照片之正確性及來源可靠性，依檢舉人所提出之資料，已清楚顯示縱有檢舉人所稱搭載行程之事實，提供搭載之實際行為人根本非上訴人，亦無從執此資料得出上訴人有搭載乘客或收取費用之事實，詎被上訴人竟罔顧事實，單憑上訴人為系爭車輛所有人之事實，即率爾恣意認定上訴人有經營汽車運輸業者之違規事實。就此以觀，被上訴人對上訴人作成原處分，亦顯有認定違規事實與所憑證據資料不合之違法。㈡原處分所列載之違反事實，充其量僅係出於被上訴人片面偏頗之主觀認定，根本非依據客觀事證，況上訴人究係如何從事被上訴人所認違章行為，原處分不僅未具體說明，亦未具體說明究係依據何種事證及如何認定上訴人將車輛交付予訴外人○○○係基於被上訴人所謂「違規經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬」之目的，且上訴人身為系爭車輛所有人之客觀事實狀態，又係如何該當於汽車運輸業管理規則第138條及公路法第77條第2項所定之裁罰要件？均未見被上訴人將其認定之理由具體載明於原處分，被上訴人採為裁罰上訴人之事證及法令依據為何不明，益見原處分確有未具體載明事實、理由及法令依據等法定應記載事項之瑕疵，確有違法。縱謂被上訴人所認「攬載乘客、收取報酬事實」存在，然被上訴人所認稱從事「攬載乘客、收取報酬」違規行為之行為人（即利用系爭車輛提供載客服務、並收取費用之人）為何人？與原處分所裁處之對象（上訴人）是否同一？上訴人是否即為依公路法第77條第2項規定所應裁處之對象？就此，被上訴人均未曾究明。尤其，被上訴人對於上訴人（本件受裁罰之對象）就系爭違規行為有無故意、過失？上訴人究依公路法、汽車運輸業管理規則負有何等行政法上義務，乃至於違反前此義務而應負有行政法上責任？上訴人雖為系爭車輛之所有人，但既非從事系爭違規行為之行為人，究違反何行政法上義務而應受此行政裁罰？均未見被上訴人說明其理據，亦未載明於原處分之理由欄，更未說明其法令依據為何。凡此，俱足彰顯原處分確有未盡調查職責、未能充分說明理由之違失，被上訴人遽認上訴人即為本件所應裁罰之對象，不僅顯屬率斷，其認事用法亦有不當。原處分既有程序上、實質上之違法情形，自當依法撤銷，以符法制。㈢依臺北高等行政法院96年度訴字第1850號判決見解可知，被上訴人應負擔舉證責任，提出證據證明上訴人確係以「經營汽車運輸為業」，亦即上訴人有從事「攬載乘客收取報酬」並「反覆實施」之事實，否則即不得逕以公路法第2條第1項第14款、第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條等規定相繩。上訴人僅係單純身為車輛所有人，既未有載客違規營業之行為，亦非反覆利用所屬自小客車經營客、貨運輸而受報酬之「經營業者」，顯無從該當於行為時公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」之構成要件。上訴人所屬小客車縱有於105年3月26日被使用於搭載乘客，然上訴人僅係身為系爭車輛之所有人，既非實際從事被上訴人所認經營載客收費之行為人，顯然並未該當於行為時公路法第77條第2項規定所規範客運運輸業經營行為之構成要件，被上訴人對車輛所有人之上訴人為裁罰，顯於法無據。再者，行為時公路法第77條第2項規定，解釋上得吊扣之車輛牌照，應限於違反行政法上義務之行為人所有之車輛，而不應及於不知情之車輛所有人，否則豈非將實際提供搭載服務之駕駛人之違規行為，轉嫁處罰對上訴人單純處於車輛所有權人之狀態科以處罰，科以上訴人無過失責任，就此，顯有悖於行政罰係採自己行為責任及過失責任之違法。上訴人並無反覆性、繼續性利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬之行為，尤非「以經營汽車運輸為業」，上訴人僅係單純基於親友關係，將系爭車輛借供訴外人○○○作為日常交通往返使用之交通工具，親友間借供車輛作為交通使用此乃事理之常，如何能執此即恣意認定上訴人係經營汽車運輸業者？又如何認定上訴人有利用提供訴外人○○○車輛作為攬客違規營業之用？凡此種種，均未見被上訴人說明所憑證據及其法律依據。是上訴人單純提供車輛供親友即訴外人○○○使用之行為，顯然不該當公路法第2條第1項第14款所指「經營汽車運輸業者」之裁罰要件。原處分未詳為查證辨明上開事實，在無任何事證下，即遽認上訴人為「提供車輛予○○○違規經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬」云云等情，其認事用法確有違誤，亦顯然有背於行政罰法所採自己行為責任原則之違法，應予撤銷。㈣行為時公路法第77條第2項後段規定係就「未經依法申請核准經營汽車運輸業者」之違法經營行為所為裁罰性處分，並非屬管制性不利處分。本院106年4月份庭長法官聯席會議討論意見，其中採取管制性行政處分之理由論述，不僅違反行政罰法第2條規定，所採見解亦與行為時公路法第77條第2項後段增訂關於吊扣車輛牌照之規定之立法理由不合。退萬步言之，縱認公路法第77條第2項後段規定係屬管制性不利處分，此不利處分縱屬管制性，仍屬於對人民之處罰，依無責任即無處罰之憲法原則，仍應以上訴人具有故意或過失之責任要件。㈤被上訴人對於違反行為時公路法第77條第2項規定之汽車駕駛人所為之違規載客營業行為，均一律併處汽車所有人吊扣車輛牌照處分，僅審酌駕駛行為人之違規次數，而處以不同之吊扣期限而已，是被上訴人作成吊扣處分前根本未考量是否為對人民最小侵害之手段、處分之損害是否小於目的達成所獲致之利益，更未區分個案情節輕重，顯然未符法律規定「得」吊扣之意旨，而有裁量怠惰之違法。再者，縱認汽車駕駛人有系爭違章行為，然被上訴人對駕駛人第1次遭查獲將車輛作為違規營業使用之行為，即對上訴人作成吊扣車輛牌照2個月之處分，等同於連帶禁止或限制系爭車輛得使用於合法用途之權利，如此將限制上訴人對於車輛財產權之使用，此舉將使上訴人需因此另尋其他交通工具之不利益或增加交通費支出之損害，況被上訴人吊扣上訴人車輛牌照，與被上訴人禁止違規行為人從事載客行為之目的間，根本欠缺正當合理的關聯性，顯有違反不當連結禁止原則之裁量濫用之違法。被上訴人在第1次查獲系爭車輛遭使用於違章行為，不論上訴人知情與否，即對上訴人採取權益損害如此重之處罰手段，故此執行方法顯然逾達成執行目的之必要限度，被上訴人亦有未區分個案情節之輕重，一律採取相同程度的裁罰，對於裁罰手段之裁量輕重顯然失衡，就此，亦有違反憲法比例原則之裁量濫用之違法等語，為此請求判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人於原審答辯意旨略謂：㈠按原處分所涉車牌號碼0000-00車輛確為上訴人所有，上訴人於起訴狀中亦承明提供系爭車輛予訴外人「○○○」使用。次依Uber公司網頁顯示：「我們將您與司機配對後，您將會看見司機姓名、牌照號碼、相片，以及評分-因此您可以事先得知哪位司機會前來接送。」而檢舉人之叫車畫面亦顯示此同一車號，足證上訴人所有車輛於105年3月26日確實曾使用於道路上。上訴人未辦理合法汽車運輸業登記，自不能自行或與他人共同經營汽車運輸業，上訴人係提供自有車輛予訴外人加入Uber APP平台，載客收費營業為運作方式，乘客要搭乘時以Uber APP平台叫車，由該平台所屬公司直接指揮調度，上訴人所有車輛前往指定地點載客，載客完成服務後，乘客再以信用卡付費予Uber APP所屬公司，再由該公司拆帳分配金額予所調度之自用車輛，而乘客可自其手機截錄並列印出「行車路線」及收據等文件，上訴人涉及經營汽車運輸業事實明確，該行為已違反汽車運輸業管理規則第138條規定，被上訴人依公路法第77條第2項予以裁罰並無違誤之處。㈡原處分之事實、理由及其法令皆依行政程序法相關規定，具體記載上訴人違規經營汽車運輸業之時間與地址，行為人違規事實，均得據以認定上訴人違法行為之具體事實，且本案處分書中亦詳細描述行為人違規事實、時間、地點，故原處分就處分人、地址、違規車號、時間、法令依據、事實與理由、繳款方式與教示條款，均無不可特定之處，並未違反明確性要求。㈢上訴人為系爭車輛所有人，與訴外人○○○為兄弟關係，其提供車輛予○○○日常往返使用，依社會一般通念，亦應對車輛使用情形負有監督合於規定使用之責，且無不能注意之情形，卻疏未善盡注意義務而使用於違規經營運輸業，就此而論，其有過失應堪認定（臺北高等行政法院106年度訴字第157號判決第7頁參照）；甚且，上訴人對訴外人借用系爭車輛使用目的、方式未加過問，即提供系爭車輛行照及相關證明文件（如強制險保險卡），放任其所有車輛供訴外人使用，使訴外人基於營利意圖，未經申請核准即從事本質上具有反覆性、繼續性之汽車運輸業之經營行為，難謂上訴人已盡監督義務，是其應注意、能注意而不注意，即有過失（臺北高等行政法院105年度訴字第1418號判決第11頁參照）。爰本案難謂上訴人就該車輛的監督義務並無過失。按臺北高等行政法院104年度訴字第1254號判決意旨，足見以自小客車加入Uber APP平台，其目的即為提供該車載客服務，並收取費用（司機與○○○○公司內部再如何拆帳，乃另一問題），加入Uber APP平台之司機，係以營利為目的（賺錢自己當老闆），有反覆實施之意圖，其載客服務顯有反覆性及繼續性之特徵，為營業行為，堪予認定。爰此，本局按交通部105年3月21日修正發布之自用車違規營業處罰基準表第1條規定三，是處分符合自用車違規營業處罰基準表之規定等語，為此請求判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠本件民眾係經由Ub
er APP軟體平台叫車系統，搭乘系爭車輛並給付車資，有卷附手機叫車資料畫面（司機書帆及照片，車號0000）、行車路線圖、車資詳細列表、車輛及牌照0000-OO影本可憑，可證明○○○確有「汽車運輸業經營載客運輸而受報酬」之事實。而參諸卷附「Uber台灣官方資訊網」網頁資料影本所登載：「全球最夯的開車接案平台您絕不可錯過的賺錢機會！」「加入Uber的理由……時間自由24H隨時接案想上班就上班，想休息就休息隨時隨地打開APP，開始賺錢…免加入費用週週多賺上萬無需任何額外費用，超高賺錢效率讓您每週為自己輕鬆加薪！」等記載，可知訴外人○○○加入Uber APP平台，係以營利（賺錢）為目的，而有反覆以系爭車輛接案載運乘客並受領報酬之意圖，且確有實施之行為，是上訴人所有系爭車輛確於原處分所示時、地，供○○○使用於道路上經營載客運輸業而受報酬，系爭車輛確有供從事反覆性及繼續性之經營行為。㈡按「行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。」（本院96年度判字第594號判決可資參照）。原處分已將違規車號、車種、違反事實、違反時間、違反地點、違反通知單字號、處罰主文、簡要理由、法令依據等逐一記載，意旨清楚，足使上訴人瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令，上訴人已得具體認知原處分之內容，自無上訴人所稱欠缺事實及理由之記載情事。㈢本院106年4月份庭長法官聯席會議決議意旨既認行為時公路法第77條第2項後段關於吊扣或吊銷車輛牌照之規定係「管制性行政處分」，原審自應受其拘束。基於行政管制之目的，就非違規行為人所有而實際供非法營業之車輛，以法律賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，使該車輛在一定期間內無法再繼續供作違規使用，是公路主管機關自得依上開規定對汽車所有人作成吊扣或吊銷車輛牌照之處分，並不以車輛所有人具有故意或過失為必要，亦不以所吊扣或吊銷之車輛牌照為違規行為人所有為前提。上訴人雖僅係系爭車輛之所有權人，非違規經營汽車運輸業之行為人，縱不知○○○利用系爭車輛從事經營汽車運輸業，但倘因此即可免受系爭車輛吊扣車輛牌照之處分，則有意規避其營業用車輛遭吊扣之違規經營汽車運輸業者，即可鑽營取巧地不使用自己所有車輛而使用他人所有之車輛，使違規車輛免遭吊扣牌照而可繼續使用該車輛供作違規經營汽車運輸業之工具，如此顯無法達到遏止違規之效果。是原處分目的不在非難，而係為達到遏止違規之效果，其顯係管制性行政處分，而非裁罰性不利處分，並無行政罰法之適用，且此不利處分之作成並不以系爭車輛所有人（即上訴人）具有故意或過失為要件，亦未逾越車主所應忍受之社會責任，而有其正當性，無失於比例原則。又主管機關依行為時公路法第77條第2項後段所為吊扣違規營業用汽車牌照之處分，既屬於管制性行政處分，其目的不是對過去違規行為之非難，而是積極地防患未然，考量重點在於手段之採取與行政目的之達成是否相當。行為時自用車違規營業處罰基準表三關於自用小客車第1次違規，吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2個月之規定，基本上係以違規行為規模、久暫及形態，來衡量多久時間禁止該汽車得行駛於公路，得以遏止行為人再以相同車輛危害公路營運為適當，其標準之選取正當，除非另有例外情節未審酌而致過度損害車主權益者，主管機關援用上開標準為吊扣牌照期間之依據，即應認與比例原則無悖，也無裁量濫用之違法。㈣系爭車輛既係訴外人○○○用以違規營業之工具，原處分自得對車輛所有人即上訴人吊銷或吊扣系爭車輛之牌照，予以管制；此與上訴人是否參與訴外人○○○之違規行為，是否具有故意過失無涉，原處分依行為時自用車違規營業處罰基準表三所示標準，吊扣系爭車輛車牌0個月，核為最輕微之管制手段﹔而訴外人○○○為上訴人之親友，系爭車輛既經上訴人提供予○○○使用，顯非上訴人維持基本生活水準之所必須，可認本件並無於上開基準表外另有足以影響裁量判斷之情節未經審酌，原處分裁處吊扣系爭車輛車牌0個月，於比例原則無失，尚無裁量濫用或怠惰之違法等語。
五、上訴意旨略謂：㈠原處分究係認定上訴人為非法經營業者，因違反未經申請核准經營汽車運輸業之行為而處罰，抑或係認系爭車輛被使用於從事違規載客，上訴人因提供車輛之行為而遭裁處？依原處分之記載根本無從辨明，原處分有關裁罰理由之記載顯然欠缺明確性；再者，觀諸原處分有關理由之記載，僅係摘列法令依據，並未具體記載原處分究係如何認定上訴人就原處分所列載之違規事實有何參與經營之行為？又有何故意或過失？而應受裁罰之理由，根本無從使上訴人得知獲致結論之理由何在，更無從據此判斷被上訴人是否正確適用法律，是原處分之記載顯然不具備法定程式，已違反明確性原則，為有瑕疵之違法行政處分，依法應予撤銷。原審無視於原處分欠缺明確性之瑕疵事實，卻恣意論斷原處分記載意旨清楚，認已足使上訴人瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令云云等語，無視於原處分違反明確性原則之違法，原判決顯有不適用行政程序法第5條及第96條規定之違法。㈡吊扣（銷）車輛牌照之不利處分，性質上乃屬限制或剝奪或消滅人民權利之處分，且行為時公路法第77條第2項規定係就「未經依法申請核准經營汽車運輸業者」此等違反行政法義務之違法經營行為所採取之裁罰手段，就此以論，原判決有違反行政罰法第2條規定及司法院釋字第418號解釋之違法。按本院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議所採見解，如行政機關對人民所為之裁處，其構成要件係人民「違反行政法上義務之行為」，行政機關因而「予以不利處分」，則此不利處分即「具有裁罰性，自屬行政罰」。行為時公路法第77條第2項規定所列之「吊扣」、「吊銷」汽車牌照之處分，其構成要件既包含「未經許可經營汽車運輸業」之違反行政法上義務之行為，則行政機關依該條項規定而為之「吊扣」、「吊銷」汽車牌照之處分，自屬對於人民「違反行政法上義務」之行為所為之裁處，具裁罰性，屬行政罰。原審卻執所謂公路法第77條第2項規定之立法意旨，認定該條規定，並未以所吊扣（銷）之車輛牌照為同條前段之違規行為人所有者為限，顯然未及深究本院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨所揭示之判斷準則，原判決有解釋適用法令違反行政罰法第4條所定處罰法定主義之違法不當。㈢從行為時公路法第77條第2項後段之增訂理由說明，客觀上並無從得出行為時公路法第77條第2項後段關於吊扣（銷）車輛牌照之規定，並未以所吊扣（銷）之車輛牌照為同條前段之違規行為人所有者為限，況由上開修訂理由全文以觀，當時之所以增訂吊扣（銷）非法營業之汽車牌照之規定，乃係因原公路法第77條第2項規定對於非法經營汽車運輸業者並無吊扣（銷）車輛牌照之處罰規定，為使公路主管機關對於非法經營汽車運輸業者取得吊扣（銷）車輛牌照之執行依據，乃增列系爭吊扣（銷）車輛牌照之處罰規定，此由當時交通主管機關代表人於立法院針對增訂條文之說明報告內容，仍係以「至於未經申請核准而經營公路經營業汽車運輸業汽車運輸服務業」，亦即非法經營業者為管制或制裁主體作為說明前提，根本未提及係為「基於行政管制之目的」，因而對於非違規行為人之汽車所有人提供車輛行為無處罰之規定，為行政管制目的而增訂處罰依據，且交通主管機關於立法院所為修法說明，乃稱「除處以罰鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，以利執行」，將吊扣（銷）車輛牌照與罰鍰及勒令停業等處罰，相提並論，可知系爭吊扣（銷）車輛牌照之規定，與罰鍰處罰相同，以制裁處罰為主要目的，均屬行政罰法所規範的裁罰性之不利處分。況所謂「基於行政管制之目的」，任何行政機關對於人民所採取之不利處分，不論係管制性處分，抑或裁罰性處分，本質上均屬立法者為進行管制之目的所運用之手段，故實不得概以「基於行政管制之目的」作為無限上綱之理由或認定不利處分性質之標準，否則將使任何涉及侵害或限制或剝奪人民權利之規定，均得透過「基於行政管制之目的」解釋擴大其裁罰對象，進而規避行政罰法之適用，亦將使行政機關所擬定法律規定之立法目的不明確之不利益轉嫁於人民，令人民無端承受法律不明確之不利益，故解釋法令仍應回歸法律明文規定及法律原則。抑有進者，反觀系爭吊扣（銷）車輛牌照之規定，於106年1月4日修訂所列之立法理由：「另未達到遏止非法之效果，復提高吊扣非法營業車輛牌照之期限，並增加『吊扣或吊銷非法經營汽車運輸業之駕駛人駕駛執照』裁罰規定」等內容，亦係認定上開規定為「裁罰規定」。且由提案委員陳雪生對於系爭吊扣（銷）車輛牌照之規定增修所為之說明：「針對以企業型態大規模經營之違法類型及相關違法行為，加重罰則，擬具公路法第77條及第78條有關規定。」更可見系爭吊扣（銷）車輛牌照之規定，係對於違章行為之行為人責任，採取包含罰鍰、勒令停業、吊扣（銷）牌照之裁罰性處分之規定，而應受行政罰法之規範。綜上，徵諸行為時公路法第77條第2項後段增訂關於吊扣（銷）車輛牌照規定之立法理由，並無從得出原審所認定之結論，原判決有解釋適用法令違反論理法則及行政罰法第4條所定處罰法定主義之違法不當。㈣關於行為時公路法第77條第2項規定之裁處對象及所定吊扣(銷)車輛牌照之裁處手段，解釋上該條項後段所規定：
「其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月」，基於行為責任原則，解釋上得吊扣之車輛牌照，應限於違反「未經申請核准而經營汽車運輸業」之行政法上義務之行為人所有之車輛，而不應不當透過所謂「基於行政管制之目的」擴張及於不知情之車輛所有人，甚至規避行政罰法之規範，否則一來豈非將實際提供搭載服務之駕駛人之違規行為，轉嫁於身為車輛所有人之不知情第三人，對單純處於車輛所有權人之狀態科以處罰，等同於科以車輛所有人無過失責任，令車輛所有人負擔較之於實際違規行為人尚至少需具備故意或過失責任，更重之無過失責任之荒謬結果，故原審所採管制性不利處分之解釋，認定原處分之作成，並不以系爭車輛所有人具有故意或過失為要件云云乙節所採法律見解，顯有悖於行政罰係採自己行為責任及過失責任之違法，亦顯然有背於比例原則。另從裁罰對象及裁罰手段之選擇以論，採取罰鍰之處罰相較於吊扣（銷）牌照之處罰手段而言，吊扣（銷）牌照係限制或剝奪人民車輛使用權利，對於人民權利乃屬於限制權利較重及損害較大之處罰手段，倘依原審對於行為時公路法第77條第2項規定之解釋適用，身為系爭違規事實之實際行為人，係在未經核准下故意從事汽車運輸業之經營行為人（按營業行為本質上為故意行為），僅得依法裁處罰鍰，卻對非違規行為人而因車輛遭使用於非法營業之車輛所有人，因認汽車所有人所有車輛遭使用於從事違章行為，不論其有無故意或過失，即得處以吊扣甚或吊銷車輛牌照處分，限制或剝奪汽車所有人之車輛使用權利，顯係採取相較於故意違規行為人較重之處罰，就此以論，將行為時公路法第77條第2項後段之裁罰方式予以分別割裂適用及裁罰對象範圍所為解釋，顯然有悖於自己行為責任、比例原則及平等原則，而有解釋適用法令不當之違法。㈤被上訴人所為之原處分，均係依被上訴人所屬之臺北區監理所所作成之舉發，為其裁罰之依據，此為原判決確認之事實。本件遭臺北區監理所舉發之車輛種類為自小客車載客，與自小客車有關之汽車運輸業僅有計程車客運業及小客車租賃業兩種。本件車輛非租賃車，故未涉及小客車租賃業，則監理所舉發之營運類型，應僅存計程車客運業。是以，上訴人縱有舉發通知及原處分所稱之違章行為（按假設語氣，上訴人否認之），亦應屬未經核准而經營「計程車客運業」之態樣。然未經許可經營計程車客運業之違章行為並「非」公路法第37條第1項第1款規定應由中央主管機關主管之事務。再者，依原處分及原判決所認定之事實，上訴人營業處所或營業區域既均係於新北市。是即便上訴人欲申請計程車客運業亦需向新北市政府申請許可，故上訴人縱有未經許可經營計程車客運業之情事，依公路法第3條規定，就本件違章行為具有管轄權之公路主管機關應為新北市政府，始為適法。然被上訴人卻以原處分對上訴人作成裁處，所為之處分依行政程序法第11條第1項、第5項及第111條第6款規定，自非適法。本件應由新北市政府管轄，被上訴人自始欠缺對於本事件之事務管轄，所為之裁處亦非適法。原判決未見及此，率就原處分為實體審理，顯有錯誤適用行政程序法關於管轄之規定，其判決違背法令等語，為此請求廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分。
六、本院查：㈠行為時公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：
……十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」汽車運輸業管理規則第1條規定：「本規則依公路法第79條規定訂定之。」第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」交通部105年3月21日交路(0)00000000000號令修正發布之自用車違規營業處罰基準表第1條規定：「……三、自用小客車、自用小貨車部分：第1次：處該行為人新臺幣5萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2個月。……」㈡原判決以前揭理由，將訴願決定及原處分均予維持，駁回上
訴人所提撤銷訴訟。固非無見，惟按公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」第37條規定：「（第1項）經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央主管機關申請。經營市區汽車客運業：㈠屬於直轄市者，向該直轄市公路主管機關申請。㈡屬於縣（市）者，向縣（市○○路主管機關申請。經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。（第2項）前項第2款之市區汽車客運業延長路線至直轄市、縣（市）以外者，應由受理申請之公路主管機關商得相鄰之直轄市○縣○市○○路主管機關之同意；有不同意者，報請中央公路主管機關核定之。」是以，交通部及直轄（縣）市政府雖均為公路主管機關，然其所轄事務仍有區別。又交通部依公路法第79條第5項規定之授權訂定汽車運輸業管理規則，於92年5月7日修正時首次增訂第139條之1，其內容為：「（第1項）臺灣省轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委任交通部公路總局辦理。（第2項）福建省金門縣、連江縣轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委託福建省金門縣政府及連江縣政府辦理。（第3項）臺灣省轄內公路汽車客運業之營運管理，由交通部委任交通部公路總局辦理；直轄市○○○路汽車客運業之營運管理，由交通部委託直轄市政府辦理。」此規定於93年11月26日修正時，就委任或委託之事項，增列處罰一項；而101年6月6日則修正為無論是臺灣省轄內或福建省金門縣、連江縣轄內，均由交通部委任交通部公路總局辦理；復於102年3月22日修正增訂：「（第2項）改制後之直轄市，轄內之遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，得暫時由交通部委任交通部公路總局辦理。」一直未規定直轄市轄內有關計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，得由交通部委託公路總局辦理。迨102年7月22日始修正為：「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。」然交通部依此規定及行政程序法第15條第1項規定，以102年7月22日交路字第10250097788號函，公告委任交通部公路總局即被上訴人辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，自102年7月24日起生效。並未將「直轄市轄內計程車客運業」納入，則被上訴人對於未依法申請核准，而以直轄市為其主事務所，經營計程車客運業者（包括提供車輛），有無管制或處罰（包括吊扣系爭車輛牌照）的事務管轄權，已非無疑。且依公路法第37條第1項第3款規定，經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，本應向直轄市公路主管機關申請核准籌備，中央主管機關對此申請事項尚難謂有管轄權。稽諸系爭未依法申請核准而經營計程車客運業之營業模式，均係由○○○○公司單方透過Uber APP對加入者包括駕駛人○○○及上訴人所提供之系爭車輛加以管控、調配，堪認由○○○○公司主導決定是否辦理經營計程車客運業之申請核准事宜以符合法律規定，而○○○○公司之主事務所所在位於臺北市大安區，為本院職務上已知之事實，就系爭載客行為是否構成計程車營業行為，有無依法申請核准乙事，本屬臺北市公路主管機關之調查審究範圍。縱使認為訴外人○○○應先申請核准，始得經營計程車客運業，亦應查明其主事務所所在地，始能決定其違規營業事件的管轄機關。則上訴意旨指摘被上訴人就本件並無事務管轄權限等語，尚非全然無據。原處分既有如上之事務管轄權限爭議，原判決未予調查釐清，遽予維持，自嫌速斷。
㈢綜上所述，原判決既有前述不適用法規及理由不備之情形，
且影響裁判之結果，上訴人聲明將之廢棄，即為有理由，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。至於被上訴人答辯意旨雖提出行政院106年7月24日院臺交字第1060182260號函，主張其有事務管轄權，然該函並未載明其法律依據，案經發回，自應由原審法院闡明釐清，併此指明。
據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 7 月 11 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鄭 小 康
法官 沈 應 南法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 108 年 7 月 12 日
書記官 楊 子 鋒