最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第485號上 訴 人 新北市新莊區裕民國民小學代 表 人 馬曉蓁輔助參加人 新北市政府教育局代 表 人 張明文共 同訴訟代理人 蔡進良 律師
董彥苹 律師被 上訴 人 陳宗彥訴訟代理人 陳守煌 律師
何嘉昇 律師上列當事人間解聘事件，上訴人對於中華民國107年11月29日臺北高等行政法院107年度訴更一字第11號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：㈠緣被上訴人原係上訴人所屬教師，因無故入侵同校吳姓女教
師（下稱吳老師）住宅裝設監視器竊錄等行為，涉及無故侵入住宅、成年人無故以錄影竊錄兒童非公開之活動及身體隱私部位等刑事案件（下稱系爭刑案），經上訴人所屬教師評審委員會（下稱上訴人教評會）於民國102年10月28日依行為時教師法第14條第1項第12款（103年1月8日教師法修正時移為同項第13款）規定決議先予停聘至系爭刑案判決確定（下稱102年10月28日停聘決議）。另上訴人所屬學校教師成績考核委員會並於102年11月8日依公立高級中等以下學校教師成績考核辦法（下稱教師成績考核辦法）第6條第1項第2款第2目規定，決議核予被上訴人記大過之懲處。嗣系爭刑案經臺灣新北地方法院以103年度易字第143號刑事判決有罪、處有期徒刑6個月、緩刑3年，並於103年12月29日確定。
㈡被上訴人於103年12月22日申請復職，經上訴人教評會於104
年1月23日決議同意，該次會議並討論被上訴人所涉行為是否違反教師法第14條第1項各款情形，經表決後均不同意解聘或不續聘（下稱104年1月23日決議），上訴人函報輔助參加人鑒核，輔助參加人以104年2月6日新北教國字第1040192906號函（下稱輔助參加人104年2月6日函）復略以：「被告（即上訴人，下同）教評會未審酌系爭刑案，原告（即被上訴人，下同）行為有辱師道，且無足為學生表率，請依教師法第14條第1項第13款規定，重行審議。」上訴人教評會遂於104年2月25日召開會議，經決議不續聘被上訴人，但不同意解聘，並於104年3月4日補行會議決議系爭刑案被上訴人所涉情節屬重大，再報請輔助參加人核備，輔助參加人復以104年3月17日新北教國字第1040406004號函略以：「因原告之聘期自100年8月1日起至110年7月31日止，不續聘對原告並無實質影響，原告不論續留學校或申請調校恐致各校教師及家長之疑慮，仍請被告教評會再行審議。」上訴人教評會於104年3月27日再召開會議，仍決議於110年7月31日聘期屆滿後不續聘，報請輔助參加人核備，輔助參加人以104年4月14日新北教國字第1040598036號函略以：「教評會未審酌刑案，該師有辱師道無足為學生表率，仍請依教師法第14條第1項第13款審議。」上訴人教評會再於104年4月30日召開會議，仍決議於110年7月31日聘期屆滿後不續聘，並陳報輔助參加人，輔助參加人復以104年5月15日新北教國字第1040833867號函略以：「原告事涉刑案情節重大，有辱師道，又其聘期至110年且亦將屆滿退休，不續聘之決議對其無實質影響，爰請再行審議。」上訴人教評會於104年5月29日仍為聘期於110年7月31日止屆滿後不續聘之決議。
㈢輔助參加人再以104年6月16日新北教國字第1041041499號函
例舉2案例，並略以：「該2案均解聘，本案若不解聘，未來若其他老師犯同行為，將被援例為不解聘，恐有疑慮，請重新審議。」上訴人教評會遂於104年6月26日決議同意解聘，並認被上訴人所涉刑事案件情節非重大，議決被上訴人3年不得再任教職。報經輔助參加人以104年7月15日新北教國字第1041243240號函核准，上訴人爰以104年7月24日新北莊裕小人字第1046744571號函（下稱原處分）通知被上訴人。被上訴人不服，續提行政訴訟，經原審法院105年度訴字第915號判決駁回，被上訴人仍表不服，提起上訴，經本院106年度判字第731號判決廢棄，發回原審法院更為審理後，案經原審法院107年度訴更一字第11號判決（下稱原判決）將原處分、申訴決定及再申訴決定均撤銷。上訴人不服，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄。被上訴人於第一審之訴駁回。
二、被上訴人起訴主張、上訴人在第一審的答辯，均引用原判決的記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：㈠校教評會透過教師代表、學校行政人員代表及家長會代表的參與，多元論述、理性思辯、真誠溝通、凝聚共識，其為學校教學方針及教師成員之主導，校長對學校校教評會做出教師初聘、續聘及長期聘任之決議，並無否決權，而主管教育行政機關對於轄下學校校教評會此等決議，亦無否決權可言。綜覽我國教師法制，並無校教評會作成教師聘任決議，應經主管教育行政機關核准始生效之規定，故主管教育行政機關應尊重各學校在專業自主管理事項上判斷餘地。㈡基於教師法第1條所宣示保障教師權益之立法意旨，高級中等以下學校校教評會作成解聘、停聘及不續聘決議，必須經主管教育行政機關核准始生效之法制設計，目的在於防止校教評會藉形式上之議決而排擠非與之友好之教師，甚而侵害教師之教學自由及工作權，乃為健全校教評會自主管理所為之必要監督。反面言之，學校校教評會以教師雖涉嫌教師法第14條第1項各款情事，終經議決不予解聘、不予停聘或續聘時，其實無礙於教師教學自由及工作權之保障。因此，校教評會就教師為該等決議時，不須經主管教育行政機關核准，校長即應依校教評會之決議對外發布；除非決議後於一定期間發現內容明顯違背法令、或情勢變遷或有新資料發現而認原決議案確有重加研討之必要，則須經提起復議，並有一定附議人數，始得重啟決議程序。若未依上開復議動議程序，而任意重新召開校教評會而作成新決議，進而否定前決議者，當屬違反正當程序無疑。是校教評會之決議縱未經校長對外發布，對內仍有一定拘束力，非得任意透過重新召開會議而予更改。㈢學校就校教評會該等決議，為期慎重，於處分作成前將決議內容送請教育行政主管機關為意見交換，於法自屬無違。但學校如因教育行政主管機關表示意見，發覺原決議案有重啟決議程序時，仍須循相當於復議、動議程序重新召開會議，不得逕以教育行政主管機關不同意原決議為由，未經法律許可之正當程序及條件即重新召開校教評會以作成符合教育行政主管機關意志之決定，解聘、停聘或不予續聘前經決議不予解聘、停聘或續聘之教師。茲因教師法及教育人員任用條例關於高級中等學校以下教師之任用，係採聘任制，若准許學校透過校教評會之任意重新召開，抑或教育主管機關無法律上理由而任意退回學校教評會之決議、指示學校再行審議，將產生是否以此方式強將主管機關之意志貫徹於各校之意圖。是依教師法第14條規定，並無教育行政機關就學校不予解聘、不予停聘或續聘教師之決議，得以「不予核備」之方式具有否決權。㈣輔助參加人數次以函文退請上訴人教評會再次議決重行審議聘任案，雖以教評會之決議依據之事實及理由有不完整或錯誤的情況為由，惟依據上訴人歷次教評會會議紀錄所載，被上訴人於104年1月23日第1次會議時，已出席表示意見，並呈報系爭刑案確定結果，以及與吳老師簽訂調解書之內容，上訴人及輔助參加人均未能舉證104年1月23日決議有何明顯違法、情勢變遷或新資料發現等事實，上訴人教評會於104年1月23日之決議既無庸函報輔助參加人核准方能生效，則輔助參加人所為之回函並無拘束上訴人之效力，況該決議未經提出復議之法定程序予以推翻，故上訴人104年1月23日教評會決議之後，又於104年2月25日、3月4日、3月27日、4月30日、5月29日及6月26日召開之教評會議及結論，並無更改104年1月23日之會議結論之效力。教評會104年1月23日之會議既係合法召開，並依法決議，無論係上訴人教評會本身或上訴人均應受該決議之拘束。況上訴人亦自承多次召開校教評會重新決議，係出於輔助參加人來文指示，其並未踐行復議、動議，重新召開會議推翻前決議，是上訴人教評會重新決議之作成違反正當程序至為明確。㈤104年1月23日決議係未通過被上訴人之解聘案與不續聘案，此與行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，迥然不同，核非行政處分。而被上訴人於遭上訴人教評會決議解聘或不續聘之前，被上訴人具有教師身分之法律關係或地位並無疑義，104年1月23日決議並無通過確認被上訴人教師身份是否存在之決議或內容，不生任何確認公法上法律關係之效力，與所謂之確認處分要件有違。又本院98年7月份庭長法官聯席會議決議，係就「公立學校」所為「解聘、停聘或不續聘」之行政處分，因維護公益，確保教師聘任之身分，在報請主管教育行政機關核准之前，為法定生效要件未成就之不利益行政處分，並非認「公立學校教評會」所為之「決議」具行政處分性質，上訴人之主張，容有誤解。輔助參加人亦無從撤銷該「未決議通過解聘或不續聘被上訴人」之「確認處分」。況輔助參加人104年2月6日函僅係行政機關間內部函文，並非對外作成，該函形式上完全不具備行政處分應記載事項，實體內容上更無「上訴人104年1月23日未決議通過解聘或不續聘被上訴人之『確認處分』係屬違法而依職權予以撤銷」之意，僅係輔助參加人誤解教師法第14條第2項之規定，誤其有否決上訴人教評會未通過解聘或不續聘被上訴人之決議，並退回上訴人教評會重行審議之權限。上訴人主張其得依行政程序法第117條撤銷104年1月23日決議，委無可採。
㈥上訴人教評會於104年1月23日103學年度第2次會議依序作成「本案同意陳師復職」、「本案不同意陳師解聘」、「本案不同意陳師不續聘案」，當天並無委員就上開決議提出復議。至於104年2月25日103學年度第3次會議，亦未經出席委員提出復議，而係由主席提案討論，上訴人教評會並未依內政部會議規範第79條第1項第3款規定提出復議或其他法定程序。且上訴人教評會於104年1月23日後，陸續5次召開校教評會重新決議被上訴人之解聘案，係出於輔助參加人之來文指示，而來文均未敘明法規依據，上訴人教評會亦未踐行復議、動議以重新召開會議，上訴人教評會視104年1月23日決議為不存在，逕行重新作成與104年1月23日決議不同之決議，係屬違反正當程序至為明確。上訴人不斷重新召開，直至第6次教評會為本件解聘之決議，顯然與教師法第14條保護教師教學自由及工作權之立法意旨相違。綜上所述，上訴人教評會104年1月23日之會議既係合法召開，且依法決議，除非經法定程序予以變更，否則決議已具效力，無論係上訴人、上訴人教評會或被上訴人均應受該決議之拘束，從而，原處分有上開違法之處，再申訴決定、申訴決定疏而未論，予以維持，亦有未合，被上訴人訴請撤銷，為有理由等語，資為其論據。
四、本院查：㈠輔助參加人之代表人原為林奕華，於107年11月1日原審言詞
辯論終結後變更為龔雅雯，再於107年12月25日變更為張明文，茲據變更後代表人具狀聲明承受訴訟，均無不合，先予敘明。
㈡按教師法第11條第1項、第2項規定：「（第1項）高級中等
以下學校教師之聘任，分初聘、續聘及長期聘任，除依師資培育法第13條第2項或第20條規定分發者外，應經教師評審委員會審查通過後由校長聘任之。（第2項）前項教師評審委員會之組成，應包含教師代表、學校行政人員代表及家長會代表1人。其中未兼行政或董事之教師代表不得少於總額2分之1；其設置辦法，由教育部定之。」第14條規定：「（第1項）教師聘任後除有下列各款之一者外，不得解聘、停聘或不續聘：……（第2項）教師有前項第12款至第14款規定情事之一者，應經教師評審委員會委員3分之2以上出席及出席委員3分之2以上之審議通過；其有第13款規定之情事，經教師評審委員會議決解聘或不續聘者，除情節重大者外，應併審酌案件情節，議決1年至4年不得聘任為教師，並報主管教育行政機關核准。（第3項）有第1項第1款至第12款或前項後段情事之一者，不得聘任為教師；已聘任者，除依下列規定辦理外，應報主管教育行政機關核准後，予以解聘、停聘或不續聘：一、有第7款情形者，依規定辦理退休或資遣。二、有第8款、第9款情形者，依第4項規定辦理。三、有第3款、第10款或第11款情形者，應報主管教育行政機關核准後，予以解聘。……」㈢內政部制訂之會議規範第1條規定：「會議之定義三人以上
，循一定之規則，研究事理，達成決議，解決問題，以收群策群力之效者，謂之會議。」第78條：「提請復議之理由：
議案經表決通過或否決後，如因情勢變遷或有新資料發現而認為原決議案確有重加研討之必要時，得依第79條之規定提請復議。」第79條：「提請復議之條件：決議案之復議，應具備左列條件：（一）原決議案尚未著手執行者。（二）具有與原決議案不同之理由者。（三）須提出於同次會或同一會期之下次會，提出於同次會，須有他事相間，提出於下次會，須證明提出人係屬於原決議案之得勝方面者，如不能證明，應得議決該案之會次出席人十分之一以上之附議，並列入再下次會議事日程。前款附議人數，如另有規定者，從其規定。」㈣行為時（104年7月3日修正施行前）高級中等以下學校教師
評審委員會設置辦法第7條第1項：「本會之決議，除有下列情形之一者外，以全體委員2分之1以上之出席，出席委員2分之1以上之同意行之；可否同數時，取決於主席：一、審查教師長期聘任事項，應有全體委員3分之2以上之出席並通過。二、審議本法第14條第1項第11款至第13款事項，應有全體委員3分之2以上之出席及出席委員3分之2以上之通過。
」嗣於104年7月3日修正施行，該次修正係配合教師法103年1月8日修正公布之教師法第14條第2項規定，修正應經教師評審委員會審議事項所援引之款次修正為「第14條第1項第12款至第14款」，其餘內容修正前後相同。
㈤依教師法第11條第1、2項規定（見上述㈠）可知，高級中等
學校以下學校設置之目的在於實現國民基本教育權，而教育事務本即富有其自主性、多元性及整合性與非權力性的特質，主管教育行政機關對於學校在專業自主管理事項上之決定，除非該決定有違法情事，否則應予尊重，俾學校得於法律範圍內自我展現及負責，以適應現代多元社會的發展，培養學生養成自我實現人格。而高級中等以下學校設置之教評會，僅單一層級即可作出對教師初聘、續聘及長期聘任之實質決議，以校長名義發給形式上之聘書，旨在尊重校長為學校的對外代表人而已。質言之，校長就學校教評會對於教師所為初聘、續聘及長期聘任之決議，並無否決權，而相關法規亦無學校教評會作成教師聘任決議，應經主管教育行政機關核准始生效力之規定，故主管教育行政機關對於轄下學校校教評會類此決議亦同樣無否決權，自不待言。惟基於教師法第1條所宣示保障教師權益之立法意旨，亦例外規定高級中等以下學校教評會作成解聘、停聘及不續聘決議，必須經主管教育行政機關核准始生效之法制設計（教師法第14條、第14條之1規定及本院98年7月份第1次庭長法官聯席會議決議參照），其目的在於防止學校教評會藉形式上之議決而排擠非與之友好之教師，甚而侵害教師之教學自由及工作權，乃為健全校教評會自主管理所為之必要監督。是以，學校教評會如以教師雖涉嫌教師法第14條第1項各款情事，終經議決不予解聘、不予停聘或續聘時，並無礙教師教學自由及工作權之保障，故該等決議不須經主管教育行政機關核准，且對內即具有一定拘束力，非經正當程序不得任意透過會議重新召開而予更改。否則，只要決議內容不符合特定人價值觀，即可據此反覆決議以貫徹其意志，學校教評會不僅失其自主管理之精神，也淪為特定人意志正當化背書之工具，既不符教師法第14條及第14條之1之立法意旨，亦違反教評會設置之目的。從而，教評會對於解聘或不續聘案一旦決議未通過，校長即應依教評會之決議對外發布，即使教評會本身，如未經法律許可之正當程序及條件重啟決議程序，亦不得撤銷前決議，否則於法有違。茲上訴人校教評會並未制定會議規範，則關於重啟決議程序可參考內政部製作之「會議規範」第78條、第79條有關復議之規定。若教評會就已經表決之議案，未循復議動議程序任意重新召開校教評會而作成新決議，進而否定前決議者，當屬違反正當程序。依前揭規定及說明，本件上訴人教評會於104年1月23日不通過被上訴人解聘及不續聘案之決議，本無須經函報輔助參加人核准方能生效之規定；主管教育行政機關對於轄下學校教評會類此決議亦無否決權。因此，教評會104年1月23日決議不會因為輔助參加人否決或要求重行審議而失效或不存在。上訴人教評會104年1月23日既係合法召開之會議，且依法作成決議，該會議決議除非有違法並經法定程序撤銷，否則決議已具效力，無論係教評會本身或兩造均應受該決議之拘束，無從再就同一事件另為審議決議。查原判決認定上訴人就104年1月23日之決議「無提出復議、動議」，教評會係基於輔助參加人之指示，於104年2月25日、3月4日、3月27日、4月30日、5月29日及6月26日就104年1月23日已經議決之同一事件召開教評會審議決議，上開會議均未經復議等程序即重啟系爭議案審議程序，原判決因而認於104年1月23日決議後重新作成之決議均違反正當程序，依法無從推翻104年1月23日決議內容，即無不合。上訴人指摘原判決認教育行政主管機關對於教評會作成本件不通過解聘及不續聘之決議並無否決權，且相關法規亦無學校教評會作成教師聘任決議，應經主管教育行政機關核准之規定，其見解有不備理由及適用教師法第14條規定之不當，違背平等原則及論理原則，無非重述原審不採之陳詞，執其一己之法律見解，指摘原判決違法，自非可採。㈥按行政程序法第92條第1項規定：「本法所稱行政處分，係
指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」可知，行政處分乃具有「法效性」之行政行為，其對權利或義務產生規制作用，使發生、變更、消滅一定之法律關係，或對於法律關係有所確認。是以行政機關之行為，而未對外發生法律效果者，非屬行政處分。查上訴人教評會104年1月23日會議經審議及出席委員討論投票表決，決議「不同意陳師（按即被上訴人）解聘」、「不同意陳師（按即被上訴人）不續聘案」，該決議係上訴人教評會經出席委員討論投票表決的結果，要非行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而「對外」直接發生法律效果之單方行政行為，故上訴人104年1月23日教評會決議核非行政處分。次按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。……」行政程序法第117條固有規定。惟104年1月23日決議既非行政處分，輔助參加人自無從依第117條予以撤銷。上訴人主張教評會104年1月23日決議屬確認處分性質，上訴人之輔助參加人得基於上級機關之地位予以撤銷云云，乃一己之見，上訴理由據以指摘原判決有理由矛盾、認定事實違反經驗法則、證據法則及論理法則，判決不備理由之違背法令，洵屬無據。
㈦上訴意旨雖再以上訴人教評會於104年6月26日開會時，經表
決通過依被害人吳老師於104年6月23日之申請，出席教評會說明關於被上訴人判決結果。上訴人以吳老師於會中表示未原諒被上訴人，系爭教評會104年1月23日決議未審酌上情，故原判決認定教評會104年1月23日決議所依據之事實並無錯誤或遺漏，有判決不備理由及未斟酌全辯論意旨之違背法令云云。經查，教評會104年1月23日會議時，吳老師並未申請出席陳述，法亦無明文規定必須由吳老師出席陳述，始得審議系爭議案，吳老師上開104年6月26日之陳述於教評會104年1月23日會議時並不存在，該次會議本無從審酌；104年1月23日決議結論仍然存在，則同一事件召開多次教評會審議決議，均違反正當程序，吳老師上開陳述不足以影響104年1月23日以後歷次教評會決議違反正當程序之認定。上訴人指摘容有誤解，難以憑採。
㈧綜上所述，原判決因上訴人教評會104年1月23日之會議係合
法召開，且依法決議，已具效力，兩造及上訴人教評會應受該決議之拘束。上訴人於教評會104年1月23日決議仍存在情形下，依據教評會嗣後之決議作成原處分，其所依據之教評會決議違反正當程序，原處分作成即有違法，申訴決定及再申訴決定疏而未論，予以維持，亦有未合，原判決均予撤銷核無不合，應予維持。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。至於上訴人所舉本院105年度判字第51號判決，略稱「再按教師法雖未規定學校教師評審委員會作成該法第14條第1項各款所定教師解聘、停聘或不續聘事由不成立之決議後，學校必須報請主管教育行政機關核備，但並未對其報請核備加以禁止，則基於職務監督關係，學校於其教師評審委員會作成教師法第14條第1項各款所定教師解聘、停聘或不續聘事由不成立之決議後，主動報請主管教育行政機關核備，於法亦無違背。……上開報請核備行為，至多僅屬行政機關內部意見交換之行政行為，……」等語，揆其內容在於表明學校將教評會決議不通過解聘及不續聘案呈報主管機關之實務作法係基於職務監督關係，並非依據法條規定而為，而其性質屬行政機關內部之意見交換。綜觀上開本院判決全文，既未肯認主管機關對學校教評會決議享有否決權，亦未否定學校教評會合法召開依法作成之決議，必須經正當程序（例如：復議、動議程序）始能撤銷，自無從僅以主管機關通知學校重行審議函即可推翻教評會決議內容，故上訴人以輔助參加人發現系爭決議違法，行政程序尚未終結，輔助參加人將決議退回請上訴人重新審議，自無不可云云，指摘原判決違背法令，亦無可取。
據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 10 月 17 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 胡 方 新法官 陳 秀 媖法官 王 俊 雄法官 林 妙 黛以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 108 年 10 月 17 日
書記官 徐 子 嵐