最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第489號上 訴 人 臺灣基督教門諾會醫療財團法人門諾醫院代 表 人 吳鏘亮訴訟代理人 籃健銘 律師被 上訴 人 內政部移民署代 表 人 邱豐光上列當事人間公法上財產請求事件，上訴人對於中華民國107年12月6日臺北高等行政法院107年度訴字第609號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件事實經過：
(一)緣訴外人湯雪梅為大陸地區人民，前經核准來臺居留，居留效期至民國101年12月6日。湯雪梅逾期居留，於104年11月18日前往上訴人門診就醫，並於翌日（19日）進行手術，術後尚須臥床及呼吸照護，上訴人乃於104年12月30日發函通報被上訴人，被上訴人因湯雪梅仍須於上訴人醫院照護治療，遂以105年3月16日移署北花專光字第10505193號處分書強制湯雪梅出境，但依據臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸人民關係條例）第18條之1第5項、第10項規定，以湯雪梅有入出國及移民法第38條之1第1項第5款身心障礙致不能自理生活得不暫予收容之情事，而於同日以移署北花專光字第10505194號處分書作成收容替代處分，由訴外人莊忠禧為湯雪梅具保。湯雪梅於上訴人醫院接受照護治療，至106年3月20日強制出境。
(二)上訴人以湯雪梅自105年3月16日起至106年3月20日止（下稱系爭期間），產生門診醫療、住院醫療、入住護理之家、購買衛生材料等費用，合計新臺幣（下同）1,393,990元，扣除慈濟基金會補助105年10月至12月護理之家照護費112,929元及折扣100元外，尚有1,280,961元未獲清償為由，函請內政部繳納，經內政部以106年2月23日台內移字第1060010543號函拒絕支付上開費用，上訴人乃提起給付訴訟，聲明判決：被上訴人應給付上訴人1,280,961元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息5％計算之利息。經臺北高等行政法院（下稱原審）107年度訴字第609號判決（下稱原判決）駁回，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴之主張、被上訴人在原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果駁回上訴人之訴，係以：
(一)入出國及移民法第38條96年12月26日修正立法理由指出，收容之目的，在確保能將非法停留在臺灣境內之外國人順利遣送出國，亦即，透過限制欠缺在臺居留權源者人身自由之方式，將其置於國家實力支配之下，以確保強制出境處分之執行，並無對受收容人施予保護照顧之意涵。但受收容人一旦置於國家實力支配之下，基於基本人權保障，我國自應照護其生命、身體之安全。故此，依兩岸人民關係條例第18條之1第11項授權訂定之大陸地區人民及香港澳門居民收容管理辦法（下稱現行收容辦法）第8條、第9條規定，自收容時起，國家對受收容人有公法上照護義務，為受收容人生命身體安全而延醫，醫療院所可認受國家委託而履行該等公法上照護義務，醫療費用屬必要費用，如受收容人、保證人無力支付時，由被上訴人代表國家承擔之。惟以限制人身自由方式以確保強制驅逐出境之效果，畢竟為最後手段，如符合入出國及移民法第38條第2項規定各款規定，適合以具保替代收容者；又或有同法第38條之1第1項各款規定，不宜收容者，均應為收容替代處分，經被上訴人為收容替代處分者，即無收容處分之可言。易言之，「收容處分」與「替代收容處分」雖均以實現無居留權源外國人之強制出境為目的，但方式相反。收容處分以限制人身自由為方式，國家必須就其生存負責；但收容替代處分則維持其生活行為自主負責模式，國家未將之置於實力支配之下，即無對其生命或身體照護義務之可言。因此，第三人於大陸地區人民受替代收容處分期間為生命或身體安全之照護，並非受國家委託履行公法上義務，與現行收容辦法第8條、第9條以受國家委託履行公法上照護義務前提，而得向國家為必要費用請求之論據，適且相反，第三人容無類推該等規定向國家請求支付必要費用之餘地；而國家既無對大陸地區人民有身體生命安全之公法上照護義務，第三人對該等人民之醫療行為，不可認係無法律上原因，而為國家履行公法上照護義務，其醫療費用難以公法上無因管理為由，向國家請求；復且，國家既無照護大陸地區人民之公法上義務，當然也不因該第三人之照護行為而受有免除該等照護義務之法律上利益可言，第三人不能就其照護支出，循公法上不當得利請求國家給付。
(二)經查，湯雪梅為大陸地區人士，在臺逾期居留而受被上訴人強制出境處分，但因身心障礙不能自理生活有得不暫予收容之情形，被上訴人因此另作成替代收容處分，並未限制湯雪梅之人身自由，自也無照護其生命、身體之公法上義務產生。上訴人於替代收容處分期間持續對湯雪梅為醫療給付，自始出於與湯雪梅間前所締結之私法醫療契約，本應向湯雪梅為對待給付之請求。然上訴人逕類推現行收容辦法第9條規定，或引用公法上無因管理，或依公法上不當得利向被上訴人請求收容替代處分期間對湯雪梅醫療給付之對價，自屬無由。上訴人主張收容替代處分本質上為收容處分，醫療院所對「受收容人」與對「受替代收容人」之醫療行為，均得向被上訴人請求給付云云，顯然對於該二處分係以是否將受收容人置於國家實力支配之下為區隔，並以此區隔釐清相關法律關係，有所不明，據此所為之推論及主張，即無可採為由，判決駁回上訴人之訴。
四、上訴理由略謂：
(一)依兩岸人民關係條例第18條之1第5項前段、入出國及移民法第38條之1第2項規定可知，倘大陸地區人民經許可入境卻已逾居留期限時，被上訴人得逕行強制其出境，且若應受收容人有身心障礙致不能自理生活情形而為收容替代處分時，被上訴人更負有請求相關機構提供醫療資源處所以安置受收容替代處分人之義務，足認被上訴人對於受收容替代處分人之生命或身體仍負有照護之義務。故原判決認定國家對受收容替代處分人無負有生命或身體照護義務，顯與上開規定不符，自有法規適用不當之違背法令。且依立法院第9屆第4會期第1次會議所提出之入出國及移民法第38條之1修正草案及說明，可知被上訴人對於受收容替代處分人仍負有生命或身體之照護義務，原規範意旨即係由被上訴人負擔醫療照護費用，僅因條文文義不夠明確，方須修正法條文字由行政機關編列預算先行支應。再依原審107年9月12日準備程序筆錄所載，可知被上訴人對於作成受收容替代處分人係有固定配合、指定之醫療院所提供醫療資源，足見被上訴人對於受收容替代處分人仍負有生命或身體照護義務，並由此落實入出國及移民法第38條之1所定由被上訴人負擔醫療照護義務及相關費用之立法意旨。然本件被上訴人僅因湯雪梅當時位處之花蓮地區無被上訴人所配合提供醫療資源院所，而未指定上訴人醫院提供醫療照護，抑或為求減省機關自身責任及費用之負擔，未依規定通報、指定羅東聖母醫院提供湯雪梅醫療資源，違法讓湯雪梅繼續留置上訴人醫院，並由上訴人於無照料義務下持續提供醫療照護，原判決未察上情，僅因地點不同，竟容任被上訴人為不同處理，顯失衡平，有違論理法則，難謂適法。
(二)本件湯雪梅既無法自理生活，被上訴人即應負有請求相關機構提供醫療資源處所以安置湯雪梅之義務，而無任何裁量空間，但未見被上訴人有履行通報義務之措施，原判決非但漏未調查，對於被上訴人有無通報義務乙節亦恝置未論，率認上訴人與湯雪梅間存有私法醫療契約，本應向湯雪梅為對待給付之請求，顯有理由不備之違法。且被上訴人對於應通報社福機構提供湯雪梅醫療資源乙事既無裁量空間，故上訴人因而自被上訴人對湯雪梅作成收容替代處分時起已無對其負有照護義務，即上訴人無管理之義務，堪認上訴人係為被上訴人承擔管理照護湯雪梅之公法上義務。況上訴人曾發函請求湯雪梅之保證人莊忠禧給付系爭醫療費用未果，始向被上訴人請求給付，原判決認定上訴人本應向湯雪梅為對待給付之請求，然捨此途徑不為云云，實有判決理由矛盾之違法。
(三)收容替代處分之目的亦係為確保非法停留在臺灣境內之外國人強制出境之執行，此觀入出國及移民法第38條第2項規定即明，況被上訴人亦有要求由保證人莊忠禧出具保證書擔保受收容替代處分人湯雪梅將來履行強制出境之處分，足證湯雪梅亦處於受國家實力支配狀態之下，原判決認定僅有「收容」始為確保外國人順利遣送出國之方式，實與上開規定有違。且依入出國及移民法第38條之1第2項規定，國家對於應受強制出境處分之外國人其生命、身體安全之照護義務，並無以是否置於國家實力支配之下，作為適用之前提要件，且國家對外國人為強制出境之處分，自應維持其生存始能完成，否則外國人得因體衰、健康狀況不佳等因素而持續拘留臺灣，即失其強制出境之目的與意義。原判決以受強制出境處分外國人是否置於國家實力支配之下，而決定被上訴人是否對其負有生命、身體安全之照護義務，實為增加法所無之限制，與前揭規範意旨不符，自屬法規適用不當之違背法令。
(四)觀諸106年11月13日修正前大陸地區人民及香港澳門居民收容處所設置及管理辦法（下稱修正前收容辦法）第10條規定，可見受收容人乃須負擔醫療照護等必要費用，故國家僅因為確保入出國及移民法所規定強制出境之目的時，若受收容人及保證人均無支付時，國家始須先為支付，並非由國家負擔終局支付責任，是原判決以人身自由受限制為由，認定我國自應照護其生命、身體之安全，並由被上訴人承擔費用，實有判決適用法令錯誤之違失。且探究入出國及移民法第38條之1第2項所訂通報義務及修正前收容辦法第10條規定之立法目的，無非係因為確保將非法滯留之外國人予以儘速強制出境，故規範應先由負責管理照護及執行強制出境處分之機關即被上訴人負擔其所衍生之費用，方符確保儘速落實強制出境之立法目的，原判決未詳究及此，逕認上訴人無類推適用修正前收容辦法第10條規定之餘地，實有違論理法則，當屬違背法令等語。
五、本院經核原判決尚無違誤，茲就上訴意旨論斷如下：
(一)按兩岸人民關係條例第18條第1項第2款規定：「進入臺灣地區之大陸地區人民，有下列情形之一者，內政部移民署得逕行強制出境，或限令其於10日內出境，逾限令出境期限仍未出境，內政部移民署得強制出境：二、經許可入境，已逾……居留期限……。」第18條之1第1項規定：「前條第1項受強制出境處分者，有下列情形之一，且非予收容顯難強制出境，內政部移民署得暫予收容，期間自暫予收容時起最長不得逾15日，且應於暫予收容處分作成前，給予當事人陳述意見機會：一、無相關旅行證件，或其旅行證件仍待查核，不能依規定執行。二、有事實足認有行方不明、逃逸或不願自行出境之虞。三、於境外遭通緝。」第5項規定：「受收容人有得不暫予收容之情形……，內政部移民署得依職權，視其情形分別為……收容替代處分後，釋放受收容人。……」第10項規定：「受收容人之收容替代處分、得不暫予收容之事由、異議程序、法定障礙事由、暫予收容處分、收容替代處分與強制出境處分之作成方式、廢（停）止收容之程序、再暫予收容之規定、遠距審理及其他應遵行事項，準用入出國及移民法第38條第2項、第3項、第38條之1至第38條之3、第38條之6、第38條之7第2項、第38條之8第1項及第38條之9規定辦理。」第11項規定：「有關收容處理方式、程序、管理及其他應遵行事項之辦法，由內政部定之。」又按入出國及移民法第38條第2項及第3項規定：「（第2項）入出國及移民署經依前項規定給予當事人陳述意見機會後，認有前項各款情形之一，而以不暫予收容為宜，得命其覓尋居住臺灣地區設有戶籍國民、慈善團體、非政府組織或其本國駐華使領館、辦事處或授權機構之人員具保或指定繳納相當金額之保證金，並遵守下列事項之一部或全部等收容替代處分，以保全強制驅逐出國之執行：一、定期至入出國及移民署指定之專勤隊報告生活動態。二、限制居住於指定處所。三、定期於指定處所接受訪視。四、提供可隨時聯繫之聯絡方式、電話，於入出國及移民署人員聯繫時，應立即回覆。（第3項）依前項規定得不暫予收容之外國人，如違反收容替代處分者，入出國及移民署得沒入其依前項規定繳納之保證金。」第38條之1規定：「(第1項)外國人有下列情形之一者，得不暫予收容：一、精神障礙或罹患疾病，因收容將影響其治療或有危害生命之虞。二、懷胎5個月以上或生產、流產未滿2個月。三、未滿12歲之兒童。四、罹患傳染病防治法第3條所定傳染病。五、衰老或身心障礙致不能自理生活。六、經司法或其他機關通知限制出國。（第2項）入出國及移民署經依前項規定不暫予收容……，得依前條第2項規定為收容替代處分，並得通報相關立案社福機構提供社會福利、醫療資源以及處所。」由以上規定可知，大陸地區人民受強制出境處分者，有法定情形之一者，且非予收容顯難強制出境，內政部移民署得暫予收容；惟於暫予收容前，有法定得不暫予收容之情形，例如身心障礙致不能自理生活者，得不暫予收容，而作成收容替代處分；申言之，收容處分及收容替代處分固皆係對於受強制出境處分者為保全強制驅逐出國之執行而作成，惟收容替代處分之相對人，既未予以實體上之收容，其人身並未置於國家實力支配之下，從而，國家亦無從對其施以生命或身體之照護義務。
(二)又按修正前收容辦法第10條固規定：「（第1項）受收容人有下列情形之一者，收容處所得予以隔離或護送至醫院治療：一、罹患疾病或傳染病。……（第2項）受收容人於收容期間所支出之必要費用，除由受收容人支付外，應由其保證人支付；受收容人無力支付，無保證人或保證人無力支付時，由入出國及移民署支付。」而現行收容辦法第8條及第9條亦固規定：「（第1項）受收容人罹患疾病時，應延聘醫師或送醫診治；其罹患傳染病且有引起群聚感染之虞時，應通知當地衛生主管機關，協商醫療或傳染病防治事宜。（第2項）前項受收容人有住院治療之必要者，收容處所應派員戒護。」、「受收容人於收容期間所支出之必要費用，除由受收容人支付外，應由其保證人支付；受收容人無力支付，無保證人或保證人無力支付時，由移民署支付。」惟茲所規定之被上訴人之支付義務，其前提乃係收容處所內之受收容人罹患疾病而言，否則並無所謂護送或戒護之可言。此觀之修正前收容辦法第1條及第2條第1項規定：「本辦法依臺灣地區與大陸地區人民關係條例（以下簡稱兩岸條例）第18條第7項……規定訂定之。」、「大陸地區人民及香港澳門居民收容管理，由內政部入出國及移民署（以下簡稱入出國及移民署）設置之收容所、臨時收容所或其他因必要情形指定之適當處所（以下簡稱收容處所）為之。」現行收容辦法第1條及第2條規定：「本辦法依臺灣地區與大陸地區人民關係條例第18條之1第11項……規定訂定之。」、「大陸地區人民及香港澳門居民收容管理，由內政部移民署（以下簡稱移民署）設置之收容所、臨時收容所或其他因必要情形指定之適當處所（以下簡稱收容處所）為之。」更可知無論修正前後之收容辦法均係在規範實體上之收容，即由被上訴人設置之收容處所為之收容。申言之，大陸地區人民如並非經被上訴人作成暫予收容之處分，而是作成收容替代處分，則自免於至被上訴人設置之收容處所接受收容，自無收容辦法各規定之適用，如有罹患疾病，被上訴人無為其延聘醫師或送醫診治之義務，受收容替代處分之相對人自行就醫所生之醫療費用，自亦與被上訴人無涉。
(三)至入出國及移民法第38條之1第2項末句「並得通報相關立案社福機構提供社會福利、醫療資源以及處所」之規定，其亦尚不得作為被上訴人有為受收容替代處分之大陸地區人民延醫乃至負擔醫療費用之依據。蓋該句規定，係103年12月30日立法院黨團協商之結論（立法院公報第104卷第11期院會紀錄第228頁至235頁)，自相關文件完全看不到可以支持上訴人所主張被上訴人負有通報乃至延醫及負擔醫療費用之義務。而上訴人提出之立法院第9屆第4會期第1次會議議案關係文書，立法委員蕭美琴等18人所提之入出國及移民法第38條之1條文修正草案於第2項之末增列：「所衍生之醫療、照護等費用，依就業服務法第60條第1項規定之順序依序負擔，或依臺灣地區與大陸地區人民關係條例第20條第1項規定之順序增列入境保證人為第4順位依序負擔，並得由主管機關編列預算先行支應，再依行政執行法規定追索之。」草案說明以：「原條文並未明確規定不暫予收容之外國人，如有醫療及照護之需求，其所衍生之費用，應由何者負擔。倘當事人無力支付，依現行規定皆由收容機構及醫療院所承擔，或由移民署洽請慈善機構予以救助。惟據台灣醫院協會的統計，民國101年至104年是類費用總計為新臺幣2千7百36萬餘元，追索無門，緣規定由其他法律應負擔遣返經費者之順序依序負擔並得由主管機關編列預算支應，再依相關法律規定追償，以統一事權。」益證被上訴人依現行規定並無法導出負有支付系爭費用之義務；而查上開提案迄未獲通過，且查著由被上訴人編列預算先行支應亦有其前提要件，例如增列入境保證人為第4順位依序負擔之配套措施，易言之，被上訴人是否對於沒有實體上收容之受強制出境處分之大陸地區人民先行負擔所衍生之醫療、照護等費用，猶待立法者之決定。上訴意旨指摘原判決未就通報義務予以調查及說明，有理由不備云云，即無可採。
(四)查原審107年9月12日準備程序筆錄固記載：「(法官)作成收容替代處分後，如果要去某個醫療院所，是否可由被告(即被上訴人)來指定？」「(被告訴訟代理人)如果是大型收容所，會有長期配合的醫療院所。」上訴人乃據此主張足見被上訴人對於受收容替代處分人仍負有生命或身體照護義務，並由此落實入出國及移民法第38條之1所定由被上訴人負擔醫療照護義務及相關費用之立法意旨云云，惟查，依上開之記載，被上訴人於原審之訴訟代理人顯非直接針對受命法官之「作成收容替代處分後」之問題而為回答，而係陳述大型收容所之實務運作，上訴意旨就此部分殊無可採。
(五)綜上，原判決以被上訴人對訴外人湯雪梅於收容替代處分期間之生命、身體無公法上照護義務，上訴人於該等期間對湯雪梅所為之醫療給付，即與被上訴人無涉，上訴人類推現行收容辦法第9條規定(或修正前收容辦法第10條)，併引用公法上無因管理、公法上不當得利，均無所據，駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 10 月 18 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 林 妙 黛法官 林 玫 君法官 蘇 嫊 娟法官 王 碧 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 108 年 10 月 18 日
書記官 蘇 婉 婷