最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第498號上 訴 人 漢翔航空工業股份有限公司沙鹿廠企業工會代 表 人 林文偉訴訟代理人 陳武璋律師被 上訴 人 勞動部代 表 人 許銘春
送達代收人：郭師堯
參 加 人 臺中市漢翔航空工業股份有限公司企業工會代 表 人 于正道上列當事人間工會法事件，上訴人對於中華民國107年12月27日臺北高等行政法院107年度訴字第1165號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、緣上訴人（當時為籌備會）於民國104年1月12日檢具工會章程、會員名冊及理監事名冊向臺中市政府申請登記成立企業工會，經臺中市政府審認上訴人符合工會法第11條及同法施行細則第9條所定申請程序，並符合申請登記企業工會之要件，乃於105年8月12日以府授勞資字第1050166106號函（下稱前處分1）核定同意登記，發給登記證書及理事長證明書。參加人不服，以利害關係人身分向被上訴人提起訴願，經被上訴人以106年2月2日勞動法訴字第1050021769號訴願決定（下稱訴願決定1），將前處分1撤銷，由臺中市政府於2個月內另為適法之處分（上訴人不服，提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定1，經原審106年度訴字第407號判決駁回，上訴人不服，另提起上訴即本院107年度上字第739號）。臺中市政府依訴願決定1意旨重新審查，以106年3月31日府授勞資字第1060024195號函（下稱前處分2），再次核准上訴人登記成立，並核發登記證書。參加人仍以利害關係人身分向被上訴人提起訴願，經被上訴人於106年10月12日以勞動法訴字第1060011326號訴願決定（下稱訴願決定2），將前處分2撤銷，由臺中市政府於2個月內另為適法之處分（上訴人不服，提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定2，經原審106年度訴字第1701號判決駁回，上訴人不服，另提起上訴即本院107年度上字第738號）。嗣臺中市政府依訴願決定2意旨重新審查，以106年11月17日府授勞資字第1060228154號函（下稱原處分）第3次核准上訴人登記成立，並核發登記證書，參加人仍以利害關係人身分向被上訴人提起訴願，經被上訴人以107年8月3日勞動法訴字第1070000176號訴願決定（下稱系爭訴願決定）撤銷原處分，由臺中市政府於2個月內另為適法之處分，上訴人不服，提起行政訴訟，訴請撤銷系爭訴願決定，經原審107年度訴字第1165號判決（下稱原判決）駁回，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及參加人之陳述均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以原判決維持系爭訴願決定（撤銷原處分），並駁回上訴人在原審之訴，其理由如下：㈠按國際勞工公約第87號公約「結社自由及組織權之保障公約」第3條規定：「（第1項）勞工及雇主團體應有權制定其組織規章，自由選舉其代表、規劃其行政與活動，並釐定其計畫。（第2項）政府當局不得對上述權利加以任何限制、或對其合法行使予以任何阻撓。」我國雖因外交困境無法成為國際勞工組織一員，亦未批准第87號公約，然我國已於1962年正式批准國際勞工組織第98號公約「組織權及團體協商權原則之應用公約」，上開公約第1條規定：「1.工人應充分享有在其就業方面免受反對工會之岐視行為之保障。2.此項保障應特別施用於下列之行為：(a)以工人不得參加或須退出工會作為僱傭之考慮。(b)因工人為工會會員、或於工作時間以外參加工會活動、或經雇主同意在工作時間以內參加工會活動，而作為解僱工人或損害其權益之理由。」第2條規定：「1.工人及雇主組織應充分享有在其設立、活動、或管理上免受彼此或彼此職員或會員之任何干擾。
2.尤應注意者，凡旨在促進設立受雇主或雇主組織控制工人組織，或對工人組織予以財務或其他方式之支持以冀將工人組織置於雇主或雇主組織控制之下者，應視為構成本條所稱之干擾行為。」可知工會組織固應充分享有其設立不受干擾之保障，我國現行工會法第6條明定得以同一廠場為組織範圍成立工會，復於同法施行細則第2條第1、2項定義「廠場」，亦即若勞工欲以同一廠場為範圍成立工會，該廠場本身應於經濟上及組織人事中用人調度等方面皆有獨立性，不因從屬於事業單位而受其限制，進而該廠場企業工會得與事業單位進行對等協商，期能避免因獨立性不足之小規模工會過多反而減損團體協商力量。此為保障勞工團結權及由行政機關依循法規所為政策管理之工會制度，而係實現工會法立法目的所必要，工會法施行細則第2條就廠場之定義，乃細節性事項之具體規範，依司法院釋字第414號、第431號、第480號解釋意旨，未逾越母法授權範圍，並無違憲之虞、亦未牴觸前揭國際公約之精神。㈡依經濟部工業局工廠登記資料公示查詢，可知沙鹿廠區符合工會法施行細則第2條第1項規定依法辦理工廠登記之工作場所。另依漢翔公司從業人員甄選、甄試、甄審作業要點（下稱甄選作業要點）「6.作業規定要點」、SP-HR-049漢翔公司分層負責明細表、漢翔公司106年3月29日翔人字第1060001359號函（下稱106年3月29日函）及106年8月16日翔人字第1060003976號函（下稱106年8月16日函），可知漢翔公司沙鹿廠區的人事決定權在於漢翔公司總經理，沙鹿廠並無單獨人事單位，對於工作場所勞工無人事進用或解職決定權。上訴人雖主張多年勞資會議，均是以沙鹿廠區為主體，而漢翔公司只是派人力資源處人員列席而已，足證沙鹿廠實係不同廠場，且有其特殊性及獨立性云云。惟上開勞資會議紀錄，僅係勞資雙方協商工作條件之內容，並無法證明沙鹿廠具有人事進用或解職決定權，上訴人亦未舉證沙鹿廠具有參與實際招募過程、實質之進用權限，且已進用之基層人員如未符所需，沙鹿廠各單位並未有解職之權限，均由沙鹿廠申報人事需求給總公司，是上訴人主張沙鹿廠具有獨立之人事進用權或解職決定權，並未舉證以實其說，不足採據。上訴人另主張岡山廠工會條件與上訴人工會相當，但岡山廠工會早已核准成立，且運作多年，並未發生所謂破壞勞工團結權之情事云云。然工會法施行細則第2條於100年4月29日修正時，始增訂「所稱廠場，指有獨立人事、預算會計」之規定，當時所適用之法令與現行法令已有殊異，自難逕以比附援用，上訴人此部分主張，亦不足採。㈢按預算管理作業要點「6.作業規定要點」規定，經互核預算管理要點附件四，預算編列原則修訂及說明、統編費用及各部門預算額度檢核及建議、統編、自編費用等部門預算之初審及彙整、專案預算初審及彙整、損益資料彙編、年度營運目標簽核及發布和應收帳款、存貨目標簽核及發布等項目，皆是由漢翔公司財務單位負責處理，而就部門預算及專案預算審查之判斷，則由預算審查委員會負責審核。另沙鹿廠並無單獨會計單位，無單獨編列之會計報表，亦無設帳計算盈虧損，沙鹿廠所有單位之會計之編列及執行預算均由漢翔公司統一指揮，難認沙鹿廠區符合工會法施行細則第2條第2項第2、3款所定之獨立預算及會計。又勞資會議紀錄，僅係勞資雙方協商工作條件之內容，亦無法證明沙鹿廠具備獨立預算會計之主要依據。此外，上訴人並未能提出相關具體事證（例如沙鹿廠年度預算之編列、營業支出及資本支出預算執行之會核，財務會計報表之審核、分析、編報及管理會計表之提供、分析等資料），自難遽認沙鹿廠有單獨設立會計單位，而有獨立之預算會計單位等語。
四、本院經核原判決固非無見，惟查：㈠按憲法第14條規定人民有結社之自由，第153條第1項復規定
國家為改良勞工之生活，增進其生產技能，應制定保護勞工之法律，實施保護勞工之政策。從事各種職業之勞動者，為改善勞動條件，增進其社會及經濟地位，得組織工會，乃現代法治國家普遍承認之勞工基本權利，亦屬憲法上開規定意旨之所在。工會為保障勞工權益，得聯合會員，就勞動條件及會員福利事項，如工資、工作時間、安全衛生、休假、退休、職業災害補償、保險等事項與僱主協商，並締結團體協約；協議不成發生之勞資間糾紛事件，得由工會調處；亦得為勞資爭議申請調解，經調解程序無效後，即得依法定程序宣告罷工，以謀求解決。國家制定有關工會之法律，應於兼顧社會秩序及公共利益前提下，使勞工享有團體交涉及爭議等權利（司法院釋字第373號解釋理由書參照）。又依我國於98年4月22日公布（自98年12月10日施行）之公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法第2條規定：「兩公約所揭示保障人權之規定，具有國內法律之效力。」其中公民與政治權利國際公約第22條第1項規定：「人人有自由結社之權利，包括為保障其本身利益而組織及加入工會之權利。」經濟社會文化權利國際公約第8條第1項第1款前段亦規定：「人人有權為促進及保障其經濟及社會利益而組織工會及加入其自身選擇之工會，僅受關係組織規章之限制。」均揭示勞工有組織工會之自由，是如限制勞工組織工會，逾越憲法第23條規定之必要限度，使其難以獲致合理之權益，自係侵害憲法所保障之勞動結社權。
㈡次按工會法第4條第1項規定：「勞工均有組織及加入工會之
權利。」第5條規定：「工會之任務如下：一、團體協約之締結、修改或廢止。二、勞資爭議之處理。三、勞動條件、勞工安全衛生及會員福利事項之促進。四、勞工政策與法令之制（訂）定及修正之推動。五、勞工教育之舉辦。六、會員就業之協助。七、會員康樂事項之舉辦。八、工會或會員糾紛事件之調處。九、依法令從事事業之舉辦。十、勞工家庭生計之調查及勞工統計之編製。十一、其他合於第一條宗旨及法律規定之事項。」第6條第1項第1款規定：「工會組織類型如下……：一、企業工會：結合同一廠場、同一事業單位、依公司法所定具有控制與從屬關係之企業，或依金融控股公司法所定金融控股公司與子公司內之勞工，所組織之工會。」第9條第1項規定：「依本法第六條第一項所組織之各企業工會，以組織一個為限。」第11條規定：「（第1項）組織工會應有勞工三十人以上之連署發起，組成籌備會辦理公開徵求會員、擬定章程及召開成立大會。（第2項）前項籌備會應於召開工會成立大會後三十日內，檢具章程、會員名冊及理事、監事名冊，向其會址所在地之直轄市或縣（市）主管機關請領登記證書。但依第八條規定以全國為組織區域籌組之工會聯合組織，應向中央主管機關登記，並請領登記證書。」又團體協約法第6條第3、4項規定：「依前項所定有協商資格之勞方，指下列工會：一、企業工會。二、會員受僱於協商他方之人數，逾其所僱用勞工人數二分之一之產業工會。三、會員受僱於協商他方之人數，逾其所僱用具同類職業技能勞工人數二分之一之職業工會或綜合性工會。四、不符合前三款規定之數工會，所屬會員受僱於協商他方之人數合計逾其所僱用勞工人數二分之一。五、經依勞資爭議處理法規定裁決認定之工會。」「勞方有二個以上之工會，或資方有二個以上之雇主或雇主團體提出團體協約之協商時，他方得要求推選協商代表；無法產生協商代表時，依會員人數比例分配產生。」依上開規定可知，依工會法第6條第1項規定所組織之各企業工會，固限於組成1個，惟該條項規定既包括同一廠場、同一事業單位、關係企業或金融控股集團內勞工所組成之企業工會，自不排斥同時存在有上開不同範圍勞工所組成之複數企業工會；而2個以上企業工會與雇主進行團體協約之協商時，雇主得要求推選協商代表，如無法產生協商代表時，則依會員人數比例分配產生。
㈢又按工會法第6條第1項第1款所稱之廠場，立法者於工會法
並無定義性規定，依100年4月29日修正發布之工會法施行細則第2條第1項規定係定義：「……指有獨立人事、預算會計，並得依法辦理工廠登記、公司登記、營業登記或商業登記之工作場所。」該條文嗣於103年10月6日再次修訂時，於不變更原規範情形下，增設第2項，並將原第2項移列第3項，其增設第2項係就同條第1項所指獨立人事、預算及會計再予定義：「前項所定有獨立人事、預算及會計，應符合下列要件：一、對於工作場所勞工具有人事進用或解職決定權。二、編列及執行預算。三、單獨設立會計單位，並有設帳計算盈虧損。」依上開規定，所謂獨立人事、預算及會計，係以該廠場具有人事進用權或解職決定權，並有編列預算及執行預算，且單獨設立會計單位，及有設帳計算盈虧損等為據，然未要求該廠場即應高度獨立於總公司之外。依上開施行細則之立法意旨，設此標準之目的僅在於避免同一企業之下小規模工會過多，以致削弱團體協商力量；又以工會法第5條所定工會任務及團體協約法第6條第3、4項有關參與團體協約之勞方代表等規定觀之，廠場工會參與團體協約之締結、勞資爭議之處理或勞動條件之促進，相抗衡之雇主仍是總公司，而非限於該廠場，故所謂該廠場有獨立人事、預算及會計，其要求之獨立程度應只在於彰顯該廠場相對具有一定之規模已足，而非具有如何高度之獨立性，是工會法施行細則第2條第2項規定自應從寬解釋，即參酌該廠場是否經組織內部分層負責相關規定而將全部或部分人事權限授權其自行決定，及將全部或部分編列及執行預算權限授權其自行辦理，是否置有會計單位或專責會計人員，是否設帳計算其收入、成本、損費計算所得額等特徵而為判斷，與該廠場辦理之人事、預算及會計事務應否受組織外之規範（例如勞動基準法第12條）或組織內之節制（例如總公司事前或事後之審查、督導、調整或會核）無涉。甚且，勞工有籌組工會之自由，不受雇主操控，廠場工會所指之「同一廠場」，自應實質審究有無以該廠場為範圍而區分之人事、預算或會計權限，而不受雇主是否在該廠場單獨設置人事、預算及會計單位，或有無以人事、預算及會計為單位名稱而影響。
㈣再按行政法院依行政訴訟法第125條第1項、第133條及第189
條第1項規定，應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束，且依職權調查證據，使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，及令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敍明或補充之；為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將得心證之理由，記明於判決。基於行政訴訟之職權調查原則，法院必須充分調查為裁判基礎之事證以形成心證，法院在對全辯論意旨及調查證據之結果為評價時，應遵守「訴訟資料之完整性」及「訴訟資料之正確掌握」之要求。前者乃所有與待證事實有關之訴訟資料，無論有利或不利於訴訟當事人之任何一造，都必須用於心證之形成而不能有所選擇，亦即法院負有審酌與待證事實有關之訴訟資料之義務，如未審酌亦未說明理由，即有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條之應依職權調查規定，及判決不備理由之違背法令。
㈤經查，漢翔公司沙鹿廠區（包括沙鹿南廠、沙鹿北廠及台灣
先進複材中心）已辦理工廠登記，符合工會法施行細則第2條第1項後段所規定依法辦理工廠登記之工作場所，為原判決所認定之事實。至於工會法施行細則第2條第1項前段及第2項所規定「獨立人事、預算及會計」，原判決無非係以漢翔公司106年3月29日函、106年8月16日函、分層負責明細表、甄選作業要點、一級單位各工作地點人數表及預算管理作業要點等為據，認定沙鹿廠並無單獨之人事管理權、會計單位或單獨編列之會計報表，亦無設帳計算盈虧損，沙鹿廠所有單位之人事進用或解職決定權、會計之編列及執行預算，均由漢翔公司統一指揮等情，據以維持系爭訴願決定（撤銷原處分），駁回上訴人在原審之訴，固非無見。惟查，上訴人主張沙鹿廠各單位之處長均有人事核定權，飛航事業處之處長直接核可副處長職位，副處長直接督導94人等語，並舉漢翔公司人力資源系統有關該副處長之職位說明書截取畫面為據（系爭訴願卷第80至82頁），其上明載該副處長工作地點為沙鹿廠區，責任範圍包括直接督導94人，財務權責及管轄範圍金額達3.08億元，而簽核意見欄即記載由處長核准，並非總經理核准。此外，上訴人另舉出生產處裝配組組長、維修與航電事業處飛機維修廠維修工程課經理、工程研發處電氣系統組電力課經理、總務處翔園管理組組長、品管保證處生產品管組非破壞檢測課經理、軍用事業處軍用直昇機專案組組長及物料處倉儲管理組組裝倉儲課經理之職位說明書（系爭訴願卷第110至128頁），其上分別記載該人員工作地點為沙鹿廠區，責任範圍包括直接督導11人至455人，財務權責及管轄範圍金額0元至15億元，而簽核意見欄均記載由各別之處長核准，亦非總經理核准。按同一廠場，本非單純以雇主是否單獨設有人事、預算及會計單位，或有無以人事、預算及會計為單位名稱而定，業如前述，自應調查沙鹿廠實質上承辦人事、預算或會計之人員之業務內容為何，實質審究其有無以沙鹿廠為獨立範圍而區分之人事、預算或會計權限。原判決並未調查及認定上訴人所指沙鹿廠各單位所負責人事、預算會計之業務內容，逕以沙鹿廠並未獨立設立人力資源處，亦未單獨會計單位，於104年3月16日在沙鹿廠區並無會計處人員等情，即認定沙鹿廠所有單位之人事進用或解職決定權、會計之編列及執行預算均由漢翔公司統一指揮，不符工會法「同一廠場」勞工籌組工會之規定，已有未依職權調查之判決不適用法規及判決不備理由之違背法令。又查，原判決以漢翔公司預算管理作業要點「6.作業規定要點」規定及其附件四，認定關於預算編列原則修訂及說明、統編費用及各部門預算額度檢核及建議、統編、自編費用等部門預算之初審及彙整、專案預算初審及彙整、損益資料彙編、年度營運目標簽核及發布和應收帳款、存貨目標簽核及發布等項目，皆是由漢翔公司財務單位負責處理，而就部門預算及專案預算審查之判斷，則由預算審查委員會負責審核，故沙鹿廠區所有單位之會計之編列及執行預算均由漢翔公司統一指揮，財務會計報表亦以公司層級為產出單位，難認沙鹿廠區符合工會法施行細則第2條第2項第2、3款所定之獨立預算及會計等語。然原判決所引據系爭訴願卷第143、145頁之漢翔公司預算管理作業要點「6.作業規定要點」規定及其附件四，查係104年12月18日修正之F版規定，修正時點係於上訴人向臺中市政府申請登記成立企業工會之104年1月12日之後，該版本作業要點得否作為認定本件申請案中沙鹿廠預算及會計作業之依據，並非無疑；又依漢翔公司106年3月29日函（系爭訴願卷第138、139頁）、106年8月16日函（系爭訴願卷第302-1頁）所載，該公司年度預算編報，係由各二、三級單位提送年度預算需求至處本部，由處本部編提公司彙整總需求，預算支用則訂有分層負責明細，由各層級主管核定辦理，費用支出可依各單位成本中心歸戶統計，財務會計報表依公認會計原則處理，以公司層級為產出單位，足見各單位均有提報預算需求、執行預算、處理會計及結算事務，尚不因最終須由漢翔公司統整及負責，即認其下各單位均無分層自主之空間，原判決並未究明漢翔公司有無以沙鹿廠為範圍而區分之預算或會計權限，亦有認定事實未依證據、未依職權調查之判決適用法規不當、不適用法規及判決不備理由之違背法令。
㈥綜上所述，原判決有不適用法規、適用不當及判決不備理由
之違背法令，且影響裁判之結果，上訴意旨指摘其違背法令，求予廢棄，即有理由。又因本件事證尚有未明，本院無從自為判決，故將原判決廢棄，發回原審法院更行審理。
五、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 10 月 24 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 蕭 惠 芳法官 曹 瑞 卿法官 林 欣 蓉法官 高 愈 杰以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 108 年 10 月 25 日
書記官 莊 俊 亨