最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第411號上 訴 人 莊永裕訴訟代理人 江彗鈴 律師被 上訴 人 臺中市政府代 表 人 盧秀燕訴訟代理人 陳 健 律師上列當事人間水土保持法事件，上訴人對於中華民國107年8月15日臺中高等行政法院107年度訴更一字第11號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由
一、上訴人於民國105年4月6日擬具簡易水土保持申報書，向被上訴人申請於其所有臺中市○○區○○○段○○○○○○號土地（權利範圍：全部；面積16,294平方公尺；使用分區：山坡地保育區；使用地類別：農牧用地；下稱系爭土地）從事整坡作業，經被上訴人所屬水利局（下稱水利局）於105年4月22日現場會勘意見略以：「⒈經現勘現地擬申請整坡除草，惟整坡範圍較廣，建議可先行予以測量確定地形地勢後再行規劃，以利水土保持環境安全。⒉上述測量可以機械方式先行開闢路（便道），打通其適視距離，以方便測量作業。結論：本案同意先行開闢打通適視距離之施工便道，惟其寬度僅機具進出之通行距離。」被上訴人爰以105年4月25日府授水坡字第1050085217號函（下稱105年4月25日函），核定上訴人申請系爭土地除草方便土地測量之施工便道（寬度僅機具進出之通行距離）簡易水土保持申報書，並於該函內載明請上訴人確實於申報範圍內依申報內容、會勘結論及水土保持技術規範辦理，不得有開挖整地行為。另水利局105年5月4日中市水坡字第1050031115號函（下稱105年5月4日函）核可上訴人申報開工，並於該函說明三載明：「本項水土保持處理僅適用於除草方便土地測量之施工便道使用，若有非該使用之情事請依相關規定申請辦理。」嗣經水利局於105年5月31日及同年6月3日現場會勘，發現系爭土地已大面積整坡並開闢施工便道，有改變原地形之情事，且已有少量砂土流失，違規面積約0.4公頃。被上訴人因認上訴人未依核定水土保持計畫實施，擅自整坡除草，違規面積約0.4公頃，違反水土保持法第23條第1項規定（被上訴人原誤載為同法第12條第1項第1款，嗣以105年8月9日府授水坡字第1050169420號函更正為違反「水土保持法第23條第1項規定」），依同法第33條第1項第2款，以105年6月14日府授水坡字第1050122261號函檢送行政裁處書（下稱原處分1），裁處上訴人新臺幣（下同）20萬元罰鍰，並以同日府授水坡字第1050121636號函（下稱原處分2），依行政程序法第123條第1款及水土保持計畫審核監督辦法第31條第1項第1款規定，廢止被上訴人105年4月25日函所為之核定。上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明求為判決：訴願決定、原處分1及原處分2均撤銷。為原審法院以105年度訴字第403號判決（下稱原審前判決）駁回，經本院107年度判字第209號判決將原審前判決關於原處分1部分廢棄發回，其餘上訴駁回。案經原審法院就原處分1部分更為審理結果，以107年度訴更一字第11號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴，上訴人遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄。上開廢棄部分，訴願決定及原處分1均撤銷或發回原審法院。
二、上訴人起訴主張、被上訴人在第一審的答辯，均引用原判決的記載。
三、原審為上訴人敗訴判決，係以：㈠上訴人於105年4月6日擬具簡易水土保持申報書，向被上訴人申請於其所有系爭土地從事整坡作業，經水利局105年4月22日現場會勘後，被上訴人以105年4月25日函核定上訴人申請系爭土地除草方便土地測量之施工便道（寬度僅機具進出之通行距離）簡易水土保持申報書，並於該函內載明請其確實於申報範圍內依申報內容、會勘結論及水土保持技術規範辦理，不得有開挖整地行為。水利局105年5月4日函核可其申報開工，亦於該函載明：「本項水土保持處理僅適用於除草方便土地測量之施工便道使用，若有非該使用之情事請依相關規定申請辦理。」惟水利局於105年5月31日及同年6月3日至現場會勘結果，系爭土地已進行大面積整坡並開闢施工便道，且有改變原地形之情事，並已有少量土砂流失，違規面積約0.4公頃，被上訴人因此認定上訴人未依核定水土保持計畫實施，擅自整坡除草，違規面積約0.4公頃，違反水土保持法第23條第1項，依同法第33條第1項第2款前段規定，以原處分1裁處上訴人20萬元罰鍰，核無不合。㈡被上訴人核可上訴人於系爭土地「除草」，並准「以機械方式先行開闢道路，打通其適視距離」，其目的僅為「除草」，方便測量單位嗣後入內進行測量作業，且其寬度僅「機具進出之通行距離」，「不得有開挖整地行為」。依水利局於105年5月31日、105年6月3日及105年6月8日至系爭土地會勘所拍攝之照片顯示：上訴人所開闢道路其寬度已超過機具進出通行距離數倍，上訴人除進行「除草」外，並將其上樹木刈除，甚至將地表土層挖除，其挖除土層高度超過一個成人之高度以上，足認上訴人確有未依核定簡易水土保持計畫實施水土保持，擅自整坡，其明知並故意為違章行為，被上訴人以原處分1裁處上訴人20萬元罰鍰，核無不合，並無裁量濫用之情事。㈢上訴人嗣雖翻異前詞，主張其僅為系爭土地所有權人及該簡易水土保持申報書之名義申請人，本件違章行為係訴外人陳金隆所為，其未曾授權陳金隆進行任何違法之開發，亦未參與或指示該違法行為，且本件違章行為陳金隆業經臺灣臺中地方檢察署（下稱臺中地檢署）檢察官106年6月12日106年度偵字第14928號為緩起訴處分確定在案。然上訴人之違章行為業據其於原處分、訴願及原審前審審理時陳述在卷，事證明確，上訴人翻異前詞之主張與事實有間，顯為事後飾卸之詞，不足採取。況行政罰與刑罰性質不同，構成要件各別，縱上訴人業經檢察官為不起訴處分確定在案，自不足持為本件免予行政罰之論據，陳金隆雖經檢察官為緩起訴處分，亦不能因此而免除上訴人本件違章行為責任。另被上訴人雖將上訴人本件行為移送臺中地檢署偵辦，惟該署檢察官已以106年6月13日106年度偵字第14928號不起訴處分書，對上訴人為不起訴處分確定在案，依行政罰法第26條第2項規定，一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，如經不起訴處分確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之，故原處分1並無違法等語，資為其論據。
四、本院按：㈠行政訴訟法第19條第5款規定：「法官有下列情形之一者，
應自行迴避，不得執行職務：……五、曾參與該訴訟事件之前審裁判。……」其所稱「曾參與該訴訟事件之前審裁判」，是指法官就同一事件曾參與下級審法院裁判而言。本件上訴人因不服訴願決定及原處分1、原處分2，向原審提起行政訴訟，經原審以前審判決駁回，惟經本院以107年度判字第209號判決將原審前判決關於原處分1部分廢棄發回，其餘上訴駁回。嗣經原審就原處分1部分更為審理，以原判決駁回，雖然原判決的審判長法官王德麟及受命法官詹日賢曾參與原審前判決，惟因二者乃同一審級的裁判，無「曾參與下級審法院裁判」可言，故其等再參與原判決的裁判，並無行政訴訟法第19條第5款所定自行迴避事由。上訴人以法官王德麟、詹日賢2人曾參與原審前判決，即屬「曾參與該訴訟事件之前審裁判」為由，主張原判決違反行政訴訟法第19條第5款規定而當然違法云云，並無可採。
㈡惟依行政訴訟法第125條第1項、第133條規定，行政法院應
依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束；於撤銷訴訟，或於其他訴訟，為維護公益之必要者，應依職權調查證據。且依同法第189條第1項前段、第3項、第209條第1項第7款、第3項規定，行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據結果，依論理及經驗法則判斷事實的真偽，並將得心證的理由應記明於判決；判決書應記載理由，理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法的意見及法律上的意見。故凡當事人提出的攻擊或防禦方法，行政法院應斟酌全辯論意旨及調查證據結果，依論理及經驗法則判斷其真偽，將得心證之理由記明於判決。如對於當事人提出的攻擊或防禦方法未加以調查，並將其判斷之理由記明於判決者，即構成行政訴訟法第243條第2項第6款之判決不備理由，其判決當然違背法令。經查：
⒈原判決認上訴人關於其僅為系爭土地所有權人及簡易水土
保持申報書之名義申請人，本件違章行為人為訴外人陳金隆，其未曾參與或指示該違法行為之主張為不可採，且上訴人所提陳金隆因本件違反水土保持法而經臺中地檢署檢察官為緩起訴處分之106年度偵字第14928號處分書亦不足採為有利於上訴人之認定，論以上訴人就其違章行為已於原處分、訴願及原審前審審理時陳述在卷，事證明確，事後翻異前詞，顯為卸責之詞，且行政罰與刑事罰性質不同，構成要件各別，上訴人經檢察官為不起訴處分確定，不足作為本件免予行政罰之論據，陳金隆雖經檢察官為緩起訴處分，亦不能因此免除上訴人本件違章行為責任等語，固非無據。
⒉然事實審之行政法院適用前開關於職權調查規定之結果，
既不受當事人主張之拘束，當事人之自認自亦無拘束法院之效力，即使當事人自認，法院仍應調查其他必要之證據（行政訴訟法第134條參照），以明事實真相，並本於實質之真實作為其裁判基礎，俾確實審查行政行為是否合法，以確保行政機關遵守依法行政原則，避免人民之權益因事實認定有誤致受損害。是原判決以上訴人就其違章行為已於原處分、訴願及原審前審審理時陳述在卷，而謂上訴人事後翻異前詞，為卸責之詞，不足採取，於法已有未合。況依卷附資料所示，上訴人於其提具之訴願書、行政訴訟起訴狀內已分別載明「系爭土地雖屬訴願人所有，惟該筆土地於104年間即委託陳金隆管理維護……本件上開土地實際管理人及使用人應為陳金隆先生，本案如有違規行為，自應以前揭之人為裁罰對象……」（訴願卷第167、168頁參看）、「系爭土地為原告（按即上訴人，下同），於104年間委託訴外人陳金隆進行管理，為申請作農牧使用，以原告名義向被告機關提出簡易水土保持計畫申請書……」等語（原審前審卷第5頁參看），原判決認上訴人已就其違章行為於訴願及原審前審審理時陳述在卷，與卷內資料亦有未符。
⒊再者，上訴人就其前開主張已提出載有委託陳金隆代為管
理系爭土地（管理期間自104年11月1日起至109年10月31日止）之委託書資為佐證（原審前審卷第23頁參看）；陳金隆受上訴人委託於系爭土地植樹造林，為系爭土地之經營人，並為未依核定計畫實施水土保持之處理與維護之行為人，則係臺中地檢署檢察官106年度偵字第14928號緩起訴處分書所認定之事實（原審卷第121至123頁參看），且上訴人否認有違反水土保持法之行為，亦經該署檢察官以同字號處分書為不起訴處分在案（原審卷第89至93頁參看）；而被上訴人就此則於原審言詞辯論時表示：「我們認為陳金隆是原告系爭土地的使用人或代理人……陳金隆所為均為原告授權的結果，效果仍要回歸到原告身上，由原告負水土保持義務人之責」（原審卷第144頁參看）。則關於本件違章行為，上訴人與陳金隆間之關係究竟為何，係上訴人單獨所為？抑或係陳金隆單獨所為？甚或係其2人共同所為？又或如被上訴人所認係上訴人以陳金隆為其使用人或代理人？此節不僅關涉事實之認定，更影響法律之適用及判決之結果，有待原審依職權調查，以明事實真相。迺原審未依職權調查認定，亦未就上訴人提出之上述攻擊或防禦方法判斷其真偽，並將得心證之理由記明於判決，稽之前開規定與說明，即構成行政訴訟法第243條第2項第6款之判決不備理由，其判決當然違背法令。
㈢又「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處
理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」水土保持法第4條定有明文。依同法第12條第1項第1款、第33條第1項第2款規定，水土保持義務人於山坡地或森林區內從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定；未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，處6萬元至30萬元以下罰鍰。可見依上開規定處罰者，其處罰對象為水土保持義務人，若無此身分者與水土保持義務人共同實施違反前開行政法上義務之行為，依行政罰法第14第2項規定，仍處罰之。從而，本件水土保持義務人究竟為何人，是上訴人？還是陳金隆？抑或其2人皆為水土保持義務人而均應受罰？又或上訴人方為水土保持義務人，陳金隆僅係上訴人之使用人或代理人？涉及行政罰應以何人為裁罰對象並影響判決之結果，原審就此未予調查認定，亦有違誤。
㈣原判決既有前述違背法令情形，且其違法情事足以影響判決
結果，上訴意旨，以原判決違背法令，求予廢棄，為有理由，並因原審未就上述疑義以及上訴人前開有利於已之主張及所提證據予以調查審認，事實尚有未明，本院無從自行判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院，更為適法之裁判。又案經發回後，原審除應就本次發回意旨所指事實調查外，如確認上訴人應就本件違章行為負行政責任，即應就上訴人所爭執關於構成要件及裁量權行使等各節一併調查釐清，併此指明。
五、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 8 月 21 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 劉 介 中法官 蕭 惠 芳法官 張 國 勳法官 程 怡 怡以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 108 年 8 月 21 日
書記官 徐 子 嵐