最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第424號上 訴 人 易新國際有限公司（原審參加人）代 表 人 呂學倫訴訟代理人 楊雅馨 律師上 訴 人 內政部（原審被告）代 表 人 徐國勇被 上訴人 呂理松（原審原告）
呂學易呂文盛呂學正呂理龍長興宮即長興里長興宮兼 上一人代 表 人 呂學樟共 同訴訟代理人 胡宗典 律師上列當事人間巷道爭議事件，原審參加人對於中華民國107年2月22日臺北高等行政法院106年度訴字第871號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、本件上訴人易新國際有限公司（下稱易新公司）代表人由羅翊熏變更為呂學倫，上訴人內政部（下稱內政部）代表人由葉俊榮變更為徐國勇，被上訴人長興宮即長興里長興宮（下稱長興宮）代表人由呂理龍變更為呂學樟，茲據其等先後聲明承受訴訟，核無不合，均應予准許。
二、易新公司所有桃園市○○區○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）及財政部國有財產署管理之同段139-1地號之部分土地，位於桃園市○○區○○路4段71巷（下稱71巷）巷口。
因居民對於71巷該部分之道路通行有疑義，經桃園市政府以民國105年9月23日府工養行字第1050236250號函（下稱105年9月23日函），認定為具公用地役關係之既成道路，其中系爭土地經認定具公用地役關係道路部分為如原審卷第296頁之五邊形（下稱系爭地點）。易新公司就關於系爭地點部分不服，提起訴願，該部分之認定經內政部以106年4月26日台內訴字第1060027830號訴願決定撤銷，被上訴人呂理松等7人（下稱呂理松等人）不服提起行政訴訟，於原審法院106年度訴字第871號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定後，易新公司不服提起本件上訴。茲行政訴訟法第42條之參加人，係為獨立防衛自己權利而參加訴訟，對本案判決有獨立上訴之權，如聲明上訴，即為上訴人，未具狀上訴之被告，如與該參加人利害一致，應列為上訴人，是以內政部雖未提起上訴，惟其因與易新公司利害關係一致，依上開說明，仍應列為上訴人，合先敘明。
三、呂理松等人起訴主張、內政部於原審之答辯及易新公司之陳述均引用原判決所載。
四、原判決撤銷訴願決定，係以：
㈠、呂理松、呂學易、呂文盛、呂學正、呂學樟均住於71巷內，長興宮亦位於巷口，呂理龍為長興宮主任委員，就現存通行道路方式是否為既成道路或有無公用地役關係爭執，即使僅屬道路使用之反射利益，而認無任何權利存在，仍應考量就有公用地役關係之既成道路，對71巷內民眾而言，應認為有法律上利益，而為行政訴訟法第4條第3項之利害關係人，得向行政法院提起撤銷訴訟。
㈡、究須經公眾通行達若干年代，始足取得公用地役關係，司法院釋字第400號解釋理由僅謂應以時日久遠，未指明確切年代，於此，應類推適用民法第772、769、770條規定，為認定公用地役關係取得時效之年限。桃園市政府曾於105年12月23日就71巷的替代道路之興建方案進行會勘，但因適合興建替代道路之地主不同意公共使用，無法施行。而內政部所稱之替代道路○○○鄉○○○○路，而86年7月5日實測圖編號⑫部分就是71巷，比對行政院農業委員會林務局農林航空測量所（下稱航測所）86年5月26日、87年5月22日之航空攝影，71巷之道路狀況已呈現於攝影中，但內政部所稱替代道路卻無由辨識。另改制前桃園縣蘆竹鄉長興村辦公處曾於87年2月6日檢送該村四鄰8米村道路協調紀錄（下稱87年協調紀錄）及道路測量圖即86年7月5日實測圖，達成興建活動中心土地公宮門留8米路寬，供民眾行駛之共識，佐以臺灣高等法院92年度上易字第1055號刑事判決（下稱92上易1055刑事判決），比對105年2月繪製之9米路寬，足以彰顯87年間的道路使用情形就是路寬8米，而且是村民透過長興社區發展協會形成之共識，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止情事，時間上，10多年間和平公然繼續占有使用，其占有使用之始為善意並無過失，亦堪認定。
㈢、又71巷之巷內寬8.9公尺，巷口寬7.6公尺，如採訴願決定意旨，巷道寬度到巷口緊縮為2.7公尺（7.6－4.9＝2.7），雖
2.7公尺尚有通行可能，但必要性觀察，應與客觀時空背景相結合，10多年來71巷路寬約8米，大家通行已成慣行，突然於接近巷口約10公尺處，巷道路寬緊縮不足3米，造成交通事故機會增加。易新公司就系爭土地權益，該受到無限制或無拘束之保護，但民眾10多年來就既成道路之使用也該受到尊重，二者衝突之際，因既成道路是外觀顯著而權利受限制之客觀事實，易新公司取得系爭土地時，很容易知悉既成道路存在之事實，不致影響其購買意願或使用規劃，因此權利該讓步的是易新公司，系爭土地有必要成為既成道路之一部分，應無疑義。另柏油路面之鋪設及養護，不影響土地供既成道路所使用之認定。
㈣、內政部所稱依82年航照圖，僅能顯示部分空地存在，所連接小路與現今路形不同，且83-88年歷年航照圖無法明確指出空地作道路使用情形等節，原審是綜合考量，有87年協調紀錄、86年7月5日道路測量圖、臺灣高等法院92上易1055刑事判決、86、87年航照圖等共同研判，而認定該航照圖所示空地應為系爭土地所在，且供既成道路使用。桃園市政府105年9月23日函之認定，並無違誤，內政部將關於系爭土地部分予以撤銷，即有未洽等為論據。
五、易新公司上訴意旨略以：
㈠、呂理松等人縱地址設於71巷，其等通行系爭土地，僅係一般用路人，僅有反射利益，自非行政訴訟法第4條第3項撤鎖訴訟之當事人，原判決認其等具原告適格，適用法規顯有不當。
㈡、原判決以內政部所稱的替代道路，是之後另有的通道，據以認定系爭土地通行必要性。惟依航空攝影可知，在101年之前，71巷內沒有房屋，沒有人居住在71巷，呂理松等人的71巷63弄6號地址，是103年12月整編，在71巷與南崁路2段228巷路口，在71巷出現之前，可經由南崁路2段228巷、402巷及長興路4段227巷進出，這道路形成時間早於71巷，於82年航空攝影照片清楚可見，並非原判決所稱無由○○○鄉○○○○路，71巷絕非其等長久主要通行道路，只為新建工廠通行便利，原審未到履勘現場，未闡明證據方法或調查，所為71巷具通行必要性之認定，有判決不適用法規、認定事實不憑證據、違反經驗及論理法則之違誤。
㈢、87年協調紀錄，當時之系爭土地所有權人並未參與，如何稱之為共識，而所檢附之86年7月5日實測圖中，由9筆土地分割出編號⑫8米道路，由全體共有人保持共有供通行，未論及系爭土地，該實測圖所稱的8米道路，不是指系爭土地，原審以無關的資料作為認定系爭地點存有8米道路之事實，有認定事實不憑證據及判決理由不備之違誤。又87年間，長興里活動中心建成時，系爭土地上原設立拱門不讓車輛通行，呂理松等人於原審書狀亦稱86-89年時多次擋路及設有石頭阻撓通行，顯見並非「通行之初無阻止」，且長期設置4米拱門，立意阻擋大型車通行，維護居民人身安全，非供道路使用，89年5月10日更發起連署，陳情表示反對利用此廣場及大門作為道路通往長興路之行為，且此之連署人與呂理松等人於原審提出之證明既成道路連署，竟有同為一人之情形，原判決卻稱「10多年間和平、公然、繼續占有使用」，未為調查亦未行使闡明權，實有判決不憑證據、理由違反司法院釋字第400號解釋、判決不適用法規及理由不備之違誤。況長興里社區，每年捐白米1千斤給原系爭土地所有權人，作為租借系爭土地對價，供放置長興里巡守隊貨櫃屋、停放車輛及廣場之用，土地所有權人並無提供作為道路使用之意，該土地地面鋪設仿瓷磚地面，不因與道路相鄰而變成道路。直至104年9月17日，系爭土地上拱門強遭市議員劉勝全於清晨帶人破壞拆除，之後不明人士鋪設柏油竊佔土地，系爭土地未存有道路且無通行必要性，原判決之認定，違反經驗及論理法則，另未考量桃園市政府是否依桃園市○○○○巷道評審小組設置要點規定之程序進行審議，亦有判決不適用法規之違誤。
六、本院查：
㈠、按「公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認。既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。至於依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係，乃屬當然。」此有司法院釋字第400號解釋理由可資參照。又公用地役關係是建立在長期和平、自願形成的通行狀態上，通行權的維護是長時間已然存在現狀的保留，因為是對土地所有權的嚴重限制，將造成所有權人對該對土地已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，是以對於公用地役關係要件之合致與否，應嚴謹的判斷，且上開司法院解釋所表達的三要件，個別獨立並缺一不可。因此，是否為通行之必要，雖涉及土地所有人、道路沿線居民及須利用該道路之不特定多數人間利益之權衡，但不能以之為是否具公用地役關係之唯一標準，更不能只是單一考量現行通行者之便捷。
㈡、再者，行政訴訟法第243條第1項、第2項第6款規定：「判決不適用法規或適用不當者，為違背法令。有下列各款情形之一者，其判決當然違背法令：……判決不備理由或理由矛盾。」第125條規定：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。陪席法官告明審判長後，得向當事人發問或告知。」第133條規定：「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；……」基於行政訴訟之職權調查原則，法院必須充分調查為裁判基礎之事證以形成心證，在對全辯論意旨及調查證據之結果為評價時，應遵守訴訟資料之完整性及訴訟資料之正確掌握。其中訴訟資料之完整性乃所有與待證事實有關的訴訟資料，都必須用於心證之形成而不能有所選擇，法院負有審酌與待證事實有關之訴訟資料的義務，如未審酌，亦未說明理由，即有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條規定，及判決不備理由之違背法令。而所稱判決不備理由，除判決全然未記載理由外，尚包括雖有判決理由，但所載理由不明瞭或不完備，不足以使人知其主文所由成立之依據；或對敗訴判決一造所主張有利之攻擊防禦方法，未予說明何以不採之理由；或對於不利於勝訴之一造之證據，未加說明何以不予斟酌。
㈢、經查：
⑴、桃園市政府105年9月23日函，認定系爭地點為具公用地役關
係之道路，該函表示係依桃園市政府工務局105年9月22日桃工養字第1050029701號函（下稱105年9月22日函）及司法院釋字第400號解釋理由辦理，以經105年8月26日（原記載105年9月22日，桃園市政府以105年12月8日府工養行字第1050305731號函更正，見訴願決定卷第115頁）邀集相關人員到現地勘查後，認為系爭地點「可連接南崁路2段402巷到南崁路2段，形成一完整道路系統；依桃園市政府工務局105年9月22日函區公所轉知里民意見表示，該路段於82年9月9月就存在並供不特定對象行走，未曾改變；經當地里民表示，早期設置通路為供長興宮參拜者及自行使用，未限制特定人，並通行迄今；依82年航測所航照圖已有路型存在迄今；系爭土地所有權人104年12月取得所有權，直至105年9月未提出異議，通行未曾中斷，以民國82年計算，已逾20年以上」等語（見原審卷第30、31頁）。
⑵、然桃園市政府工務局105年9月22日函係依劉勝全議員服務處
105年8月25日電話建議事項暨105年8月26日現勘而檢送71巷路面遭破壞之會勘紀錄，至桃園市政府工務局於105年8月26日在71巷的會勘，與會人員只有劉勝全議員服務處主任陳太陽、桃園市蘆竹區公所人員施毓璿及主持會勘之桃園市政府養護工程處人員歐思辰，合計3人，該次的會勘結論為「71巷遭破壞地號為139-1、140地號土地，其中139-1地號為公有土地，140地號為易新公司所有之私有土地；關於71巷既成道路認定乙節，將受理並依程序辦理後續事宜」（見原處分卷第1-3頁）。從105年8月26日會勘、105年9月22日函檢送會勘紀錄，到桃園市政府以105年9月23日函就系爭地點為具公用地役關係之認定，依本事件全卷資料，看不出桃園市政府工程局於105年8月26日會勘結論所稱依程序辦理後續事宜究竟為何？也未見桃園市政府105年9月23日函所提及的「該路段於82年9月9日已存在，並供不特定對象行走，且未曾改變」之里民意見紀錄，就此足以影響系爭地點是否自82年間供通行而具公用地役關係乙節，原審未予闡明，亦未查明釐清，依上開規定及說明，已有判決不適用行政訴訟法第12
5、133條規定及判決不備理由之違誤。
⑶、再者，原判決認為系爭地點為具公用地役關係之道路，無非
係認為「依71巷道路狀況已呈現於航測所86年5月26日及87年5月22日航照圖；依87年協調紀錄、臺灣高等法院92上易1055刑事判決書內容、訴願決定卷第86頁105年2月測繪之實測圖之9米路寬等節，87年間的道路使用情形是路寬8米，是村民透過長興社區發展協會形成共識，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止情事，時間上，10多年間和平公然繼續占有使用，其占有使用之始為善意並無過失」。惟：
①、系爭土地係易新公司於104年12月29日因買賣取得所有權，
原所有權人為財團法人台灣省私立桃園仁愛之家（下稱仁愛之家，見訴願決定卷第96頁、原處分卷第76-77頁），原判決所稱的87年協調紀錄，未見系爭土地當時之所有權人參與該次協調會（見原審卷第112-115頁），且對於未參與協調之他人土地，即使如87年2月6日協調紀錄所稱在長興社區活動中心興建前，達成留8米路寬之共識，實難認係善意並無過失之通行，原判決以此認定系爭地點自87年間起由公眾通行10多年，善意並無過失，即合致公用地役關係之要件，容有認定事實不依證據、違背論理法則之違背法令。又依當時長興村辦公處以87年2月6日蘆長興村字第249號函檢附之道路測量圖即86年7月5日實測圖（見原審卷第112、116頁）可知，依該實測圖分割並約定以編號⑫作為通行道路而由全體共有人依持分共有，參與分割的土地並不包括系爭土地，系爭土地當然也不在實測圖編號⑫之範圍。甚且，約定作為通行道路之實測圖編號⑫，寬度縱事後於105年2月經測繪係為9公尺，然連接編號⑫與長興路間的通行寬度，非常明顯的小於編號⑫的寬度，原判決未予查明，以此認定87年當時，系爭地點與139-1地號併同成為寬度8公尺的通道，亦有判決不適用行政訴訟法第133條規定、違背證據法則及判決不備理由之違誤。另行政爭訟事件不受刑事判決認定事實之拘束，行政法院雖得斟酌刑事法院所調查之證據而為事實之認定，但依行政訴訟法第189條第3項規定，應將依證據而得心證之理由，記明於判決，僅以刑事判決為證據，逕以刑事判決書所認定之事實採為行政訴訟判決之事實，即屬判決不備理由。原審未經調卷，僅以臺灣高等法院92上易1055刑事判決為證據，以該刑事判決書所認定之事實，採為原判決認定事實之依據，自屬判決不備理由。
②、再者，由本事件卷內相關資料顯示，緊鄰長興路之71巷的通
行問題，並非向無爭議。從長興社區活動中心施工前之87年2月6日的協調預留通路，89年間71巷巷口經設置石製長興社區標誌、第三人呂理脩等人陳情查處、桃園市政府蘆竹區公所89年5月協調並函請自行移設（見原審卷第117-122頁），復引發當時之長興社區發展協會理事長呂理照涉嫌竊佔未分割前之139地號土地，興建長興社區活動中心刑事案件（見訴願決定卷第143-158頁臺灣高等法院92上易1055刑事判決）。嗣仁愛之家以104年8月19日桃仁董字第1041120011號函表示在系爭土地上設置橫桿及圓柱，不讓各式貨車及大型車進出已2、30年，復於桃園市政府養護工程處104年11月4日會勘時表示不清楚也不同意系爭土地的鋪面型式，依法維護土地所有權之完整等語（見訴願決定卷第166-168頁）。原判決認定「公眾通行之初，土地所有權人並無阻止情事」，卻未說明其得心證之理由，復對多年來71巷因通行問題衍生之爭議，未加說明何以不予斟酌，即有判決理由不備之違誤，並足以影響判決之結論。
㈣、綜上，原判決既有如上所述判決不適用法規、違背證據法則、論理法則、判決不備理由之違背法令，明顯影響本件判決之結果，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。因上揭違誤影響裁判之結果，事實尚有未明，有待原審法院再為調查審認，故將原判決廢棄，發回原審法院更為適法之裁判。
㈤、至本件發回後，原審宜一併注意下列事項：
⑴、具公用地役關係之巷道，係因具備一定條件而成立，是否成
立、寬度如何，除土地所有權人之權利行使受限制外，也影響對巷道利用具相當程度依賴關係之巷道沿線居民，有別於一般用路人利用具公用地役關係之巷道通行之僅係反射利益結果。本件呂理松等7人，除呂理龍外，或係所有土地，或係所有建物位於71巷（見原審卷第33-50頁），原判決認為其等就系爭地點是否具公用地役關係之認定，為法律上之利害關係人，固無疑義。惟呂理龍係長興宮之代表人（長興宮之代表人已變更為呂學樟），其究係利用通行71巷到達長興宮的一般用路人，或係對71巷之利用具依賴性之巷道沿線居民，影響其是否為法律上利害關係人之認定，應予以查明。
⑵、關於系爭地點的狀況，臺灣高等法院92年8月22日92上易105
5刑事判決理由五經查㈠已載明「長興社區發展協會位於桃園縣○○鄉○○○○段○○小段18-2及13-5號土地上所建築之活動中心，緊鄰桃園縣○○鄉○○路，前方有空地，並依序搭建有巡守屋、長興宮活動中心及長興宮，周圍有空地，……業經原審履勘現場屬實，並有勘驗筆錄及現場照片附卷可稽」等語（見訴願決定卷第145、146頁），似得調取該刑事卷證，以利本件系爭地點是否具公用地役關係之判斷，併予指明。
七、結論，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 8 月 23 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 帥 嘉 寶法官 沈 應 南法官 陳 秀 媖法官 蘇 嫊 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 108 年 8 月 23 日
書記官 莊 子 誼