最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第431號上 訴 人 新北市政府代 表 人 侯友宜訴訟代理人 陳怡如
高文斌孔菊念 律師被 上訴人 洪董淑英（即洪耀堂之承受訴訟人）
洪志雄 （即洪耀堂之承受訴訟人）洪珍娜 （即洪耀堂之承受訴訟人）洪羅絲 （即洪耀堂之承受訴訟人）洪肇國 （即洪耀堂之承受訴訟人）洪千惠 （即洪耀堂之承受訴訟人）上列當事人間返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國107年1月11日臺北高等行政法院105年度訴字第508號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人代表人由朱立倫變更為侯友宜，茲據其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、本件的經過：
㈠、上訴人為辦理臺北港特定區開發新社區所需（下稱系爭開發案），申請區段徵收新北市○○區○○○○段○○○○小段4-3地號等980筆土地，面積合計122.7555公頃，經內政部民國100年8月16日內授中辦地字第1000725290號函（下稱100年8月16日函）准予辦理後，以100年8月18日北府地區字第10011154151號公告（下稱100年8月18日公告），公告期間100年8月23日起至100年9月21日，申請發給抵價地之土地所有權人，應於公告期間檢具抵價地申請書及相關證明文件辦理。系爭開發案開發範圍內之原土地所有權人之一洪耀堂（即被上訴人之被繼承人，下稱洪耀堂，於原審審理期間之105年8月18日死亡，由被上訴人承受訴訟）於100年9月15日依土地徵收條例第40條第1項規定，檢具有關證明文件，以書面向上訴人申請發給抵價地，經上訴人以100年11月21日北府地區字第1001691731號函（下稱100年11月21日函）核定照准。
㈡、系爭開發案自101年5月1日陸續開工，因於公共工程第二分標工區內施工中發現營建廢棄物及垃圾，上訴人在102年1月9日邀集其所屬環境保護局、新北市淡水地政事務所及包含洪耀堂在內之原土地所有權人辦理會勘，確認營建廢棄物及垃圾位置，且為避免影響工進，請專案管理機關及監造單位督責承攬廠商彥韋營造工程股份有限公司（下稱彥韋公司）代為清理。嗣上訴人認為存在廢棄物的土地，包括洪耀堂所有被徵收之新北市○○區○○○○段中小段156、156-1及157地號土地，經核算結果，此部分廢棄物清運費用為新臺幣（下同）958萬7,046元，而洪耀堂於100年9月15日申請發給抵價地時，申請書載明「申請人所有附件所列土地如經發現地下掩埋廢棄物，申請人本人願負清運責任」等語（下稱系爭記載），洪耀堂簽章表示同意，即應負清運責任。茲因系爭廢棄物係由上訴人請彥韋公司代為清運並支付費用，於以104年7月27日新北府地區字第1041378815號函請洪耀堂於104年9月30日前繳納上開清運費用未果，依行政契約及公法上不當得利，訴請給付958萬7,046元及其法定遲延利息，經原審法院105年度訴字第508號判決（下稱原判決）駁回後，提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯均引用原判決所載。
四、原判決駁回上訴人在原審之訴，係以：
㈠、洪耀堂申請發給抵價地，經上訴人審查認為符合規定，作成准予發給抵價地處分，並非行政契約。而本件發給抵價地申請書之系爭記載，僅係洪耀堂片面於非供訂約用的申請書為概括的義務承諾，兩造欠缺訂約認識，亦乏對清運方法、費用等必要之點已達合致之證明，能否認為洪耀堂係基於與上訴人締結行政契約之意思，並因上訴人核准發給抵價地，而使兩造意思合致就系爭記載成立行政契約，尚非無疑。上訴人以洪耀堂在發給抵價地申請書簽名承諾，即認屬行政契約，難予憑採。
㈡、縱肯認系爭記載係兩造就地下掩埋廢棄物應由何人負責清運之合意而成立行政契約，因係記載「如發現廢棄物，申請人願負清運責任」，並未記載上訴人可以未經通知洪耀堂履行清運責任，於逕自清運廢棄物後，直接請求給付清運費用，自不能違反契約文字，更為曲解擴張，上訴人所稱探求契約真意，主張清運責任非單指清理行為，包含負擔代為清運費用等語，尚非可採。況清運之給付義務，並無確定期限，依行政程序法第149條、民法第229條第2項規定，須經催告而不為履行後，始得依給付遲延等債務不履行相關規定辦理，上訴人未循此途，於逕自清運後，請求被上訴人給付清運費用，於法無據。況由上訴人102年1月9日辦理會勘，關於結論「……為免影響工進，請專案管理機關及監造單位督責彥韋公司代為清理，並於過程中全程攝影存證。……上揭清理、改善及衍生之必要費用，請專案管理機關及監造單位督責彥韋公司於工程施作完竣後提送本局，併同本案航照圖及原土地所有權人資料，以利分算廢棄物清理衍生費用」等語之記載，並無從認定洪耀堂同意於上訴人代為清運後，由其負擔清運費用，即使洪耀堂收受會勘紀錄到上訴人通知繳納清運費用之前，未表達異議，亦非可認為其同意會勘紀錄之結論，則上訴人所稱依行政契約請求給付清運費用，為無足採。
㈢、公法上不當得利返還請求權需具備4要件，即1.須為公法關係之爭議。2.須有一方受利益，他方受損害。3.受利益與受損害間須有直接因果關係。4.受利益係無法律上原因。查依系爭記載，係同意負擔清運廢棄物之責，未包括可逕自清運廢棄物後，由洪耀堂負擔費用，已如前述。上訴人於清運系爭廢棄物時，為土地所有權人，其清運係為改善自己所有土地之行為，非為洪耀堂利益，此由上訴人自承發現廢棄物時為土地所有人、使用人及管理人，為利工區管理及安全考量，請廠商先行代為清除、處理等語自明，洪耀堂既無義務負擔上訴人逕自清運的清運費用，則上訴人支付費用清運自己所有土地之地下廢棄物，改善自己土地並增益其利用價值，難謂洪耀堂因此受有利益，自無公法上之不當得利，上訴人主張被上訴人應返還不當得利，給付清運費用，仍難憑採等為論據。
五、上訴意旨略以：
㈠、原判決就兩造特別約定被上訴人負有於發現廢棄物時清運義務之真意，疏而未論，認未成立行政契約，有判決不適用法規及適用不當之違誤。之所以有系爭記載約款，係為避免在核發抵價地之前，依土地徵收條例第27條規定，上訴人不得進入被徵收土地施工，致難以發現地下掩埋之廢棄物；又依同條例第40條第3項規定，洪耀堂對土地之權利義務，於接到抵價地核定通知時終止，而無法追究其土地存在廢棄物之清運責任，特於抵價地發給申請書上，約定需負清運責任，原判決認定系爭記載非屬行政契約，違背司法院釋字第348號解釋意旨及行政程序法第135條規定，有判決不適用法規、理由不備之違誤。另上訴人以此約款為行政契約，向簽訂清運責任之申請人請求給付代為清運費用，經相似原因事實之本院另案106年度判字第743號判決肯認，認為並非無探求餘地，益徵原判決有適用法規不當之違誤。此外，原判決先肯認系爭記載係洪耀堂承諾義務性質，卻又稱兩造欠缺訂約認識，有判決理由矛盾之嫌。
㈡、由系爭記載，應認兩造已有意思合致，文義並無爭議，所稱清運責任，非僅指清運行為，應包含上訴人代為清運而支付之費用，因兩造已預見地下掩埋物，本具數量、體積大小等不確定性，則清運方法、費用由上訴人代為後特定，再向洪耀堂請求，應屬契約之真意範圍。縱系爭記載未載明清償期，非不得準用民法第315條規定，上訴人於104年7月27日函請洪耀堂於104年9月30日前繳納清運費用，並無違誤。原判決未全盤觀察，忽略約定之原因事實及相關規範，逕以字義任意推解，認事用法有違誤。退步言，依102年1月9日會勘結論、洪耀堂於收到該會勘紀錄至上訴人104年7月27日函請繳納清運費用前，未表達異議，足見其對廢棄物將交由上訴人委託之廠商代為清運，亦於事後與上訴人默示達成合意，原判決不察，實有違誤，又就系爭記載過於限縮解釋，未將誠信原則、公平正義原則涵攝在內，未察本件徵收案的強烈行政公益性，亦違背法令。
㈢、由本院105年度判字第615號判決所引王澤鑑著「不當得利」之見解，對於非給付不當得利類型，無從由給付性質，據以判斷權利屬性，原判決忽略不當利益之客觀性概念，未明辨本案不當利益之流動結果，對上訴人主張不當得利乙節，未詳述交代不可採之處，有判決理由不備、不適用法規及適用不當之違誤。又不當得利之利益與損害間之變動，不是以行為人或受益人之主觀利益為判斷標準，受益人客觀、現實上享有利益，該利益導致他人受有損害，且受益人並無法律上原因享有該利益，受益人即應返還該利益，此為不當得利制度之本質。上訴人雖依土地徵收條例規定而為土地所有權人，惟原判決以上訴人係為改善自己土地之行為、非為洪耀堂利益，否認洪耀堂受有利益，係持受益人或行為人之主觀角度，不當限縮不當得利之利益客觀性要件，何能謂上訴人之清運行為係為自己所有之利益。且求償型不當得利類型，向為實務肯認，洪耀堂因上訴人代為清運及代為支付相關清運費用，係受有公法上清運義務免除之利益，復無任何法律上原因享有上訴人代為清運所生利益，上訴人請求返還公法上不當得利，應非無據，原判決有判決理由不備、適用法規不當之違法。況本件徵收案的原所有權人達940人，倘因少數廢棄物清理案件致延誤工程及土地點交時程，恐造成更多社會成本及原土地所有權人之損失，因發現廢棄物時，徵收區內大型開發工程正在進行，有開發區出入管制及周邊公共安全維護之必要，遂立即召集各原土地所有權人進行現場會勘，作成請施工廠商代為清除、處理，由各原土地所有權人負擔清除費用之結論，並送達會勘紀錄，上訴人代為清運廢棄物，係為兼顧公共利益之不得不然。洪耀堂未盡土地管理義務，亦自承81年間遭基隆港務分公司占用土地以建廠房、放置土石、砂石、鋼鐵等建港材料，致地上地下設施遭毀損，顯然預見土地存在地下掩埋物，其事後與上訴人約定清運責任，理應負責清運，卻拒絕返還清運費用，致清運廢棄物所生成本轉由行政機關及納稅義務人共同負擔，徒享不法利得，有違公平公允及誠信原則等語。
六、本院查：
㈠、關於行政契約問題：
⑴、契約行為乃相對立的意思表示趨於一致而成立的法律行為，
有效的意思合致，即為行政契約成立的要件之一。本件上訴人為辦理系爭開發案，申請區段徵收包括被上訴人之被繼承人洪耀堂所有土地在內之多筆土地，經內政部以100年8月16日函核准、上訴人以100年8月18日公告，公告期間自100年8月23日至100年9月21日，洪耀堂於徵收公告期間之100年9月15日，依土地徵收條例第40條第1項規定，就其被徵收土地應領之補償地價，以書面申請發給抵價地，經上訴人以100年11月21日函核准等情，為原審依法確定之事實，則請求發給抵價地申請書上系爭記載的性質，是否係兩造雙方性相互之意思合意，應由所載內容、目的及前後脈絡為整體觀察。
⑵、又區段徵收係為實施國家經濟政策、新設都市地域或基於舉
辦國防設備、公用事業之需要，對一定區域內之土地，重新分宗整理，而為全區土地之徵收，其經重新規劃整理、開發之土地，由政府直接支配使用公共設施用地，其他可供建築用地，部分供為抵價地由被徵收土地所有權人領回，部分作為開發目的使用，其餘則予標售、標租或設定地上權，自具有公益性。實施區段徵收時，被徵收土地所有權人如不欲領取現金補償，將其全部或部分徵收土地應領之補償地價，以徵收後可供建築之土地折算抵付，申請發給抵價地者，依土地徵收條例第40條第3項規定，原所有權人對其被徵收土地之權利義務，於接到核定發給抵價地通知時即告終止，並因徵收為原始取得，不以登記為所有權取得之生效要件，故於原所有權人之權利義務終止後，被徵收土地之權利義務及相關負擔，原則上即由需用土地人取得並承擔之。查洪耀堂申請發給抵價地所提出之申請書，明白有系爭記載之內容（見原處分卷一第7頁），參以上訴人於廠商施工中發現區段徵收範圍內土地地下掩埋廢棄物及垃圾，隨即通知各該土地所有權人、新北市淡水地政事務所會同現場勘查，以確認位置及面積等情，足認系爭記載內容非洪耀堂單方之行政法上意思表示，而係上訴人為達成其辦理區段徵收土地重新分宗整理之目的，與洪耀堂間，就被徵收的土地所有權屬變更後，發現土地下有掩埋廢棄物時，該廢棄物應由何人負責清運，互為意思表示而合致成立的行政契約。惟系爭記載僅約明由洪耀堂負清運責任，未約定履行期限，依行政程序法第149條準用民法第229條第2項「給付無確定期限者，債務人於債權人得請求給付時，經其催告而未為給付，自受催告時起，負遲延責任」規定，上訴人於發現廢棄物後，應先催告洪耀堂履行清運義務，其未經催告，逕自清運廢棄物乙節，為原審確定之事實，自難認洪耀堂負有遲延或債務不履行責任，則其依行政契約法律關係，請求被上訴人給付清運費用958萬7,046元及其利息，尚屬無據。上訴人所稱清償責任包括洪耀堂同意上訴人可以逕自清運，再由其負擔費用等語，為無可採。至原判決關於系爭記載是否為行政契約之論述，雖有未適，惟不影響本件判決之結論，附此說明。
㈡、關於不當得利問題：
⑴、公法上不當得利之返還，係指在公法範疇內，欠缺法律上原
因而發生財產變動，致一方得利，他方失利，失利者得請求得利者返還其利益。不當得利返還請求權的特徵，並非在排除公權力之侵害，而係缺乏合法理由產生的財產變動必須透過返還請求權加以調整，最根本的問題在於缺乏或喪失法律原因，以何種方式或種類造成無法律上原因而產生財產變動，並非重要，其基本構成要件係財產變動（即受利益，致他人受損害）、在公法關係中及無法律上之原因（含雖有法律上原因，而其後已不存在），用以審查是否成立公法上不當得利返還請求權。而不當得利之發生原因，有出於給付者，亦有非出於給付者，二種原因所發生之財產變動欠缺法律上理由時，應均有調整不合法之財產變動之必要。
⑵、再者，土地徵收條例中之抵價地式區段徵收，係政府將一定
區域內之私有土地全部予以徵收，依都市計畫或土地使用計畫重新加以規劃、整理、開發後，一部分土地由原土地所有權人按一定比例領回，一部分土地作為公共設施用地或讓售給其他需地機關建設使用，剩餘土地則由政府公開出租、標售以償還開發成本之綜合性土地改良措施，所有開發費用均由政府負責編列及籌措，區段徵收開發後之財務風險亦由政府自行負擔。關於抵價地之發給，土地徵收條例第45條規定：「實施區段徵收時，直轄市或縣（市）主管機關○○○區段徵收土地平均開發成本，○○○區段○○○○街廓之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施及預期發展情形○○○區段○○○○路街之路線價或區段價，提經地價評議委員會評定後，作為原土地所有權人領回抵價地之計算基準。」至土地所有權人應領回抵價地之面積，同條例第44條第1項第1款規定：「區段徵收範圍內土地，經規劃整理後，除依第43條規定配回原管理機關及第43條之1規定配售外，其處理方式如下：抵價地發交被徵收土地所有權人領回。其應領回抵價地之面積，由該管直轄市或縣（市）主管機關按其應領地價補償費與區段徵收補償地價總額之比率計算其應領之權利價值，並以實際領回抵價地之單位地價折算之。……」可知，區段徵收範圍內土地開發成本之高低，足以影響可領回抵價地之面積，開發費用之總額愈高，抵價地式區段徵收整體財務負擔愈重，則發還土地所有權人抵價地比例愈低。而所稱開發費用，參照土地徵收條例施行細則第51條規定，包含現金補償地價、土地徵收條例第8條及第31-34條規定之補償費及遷移費、協議價購地價、公有土地以作價方式提供使用之地價款、公共設施費用、公共設施管理維護費、土地整理費用及貸款利息等。
⑶、本件上訴人主張其得向被上訴人請求返還公法上不當得利95
8萬7,046元，無非認為洪耀堂所有被徵收土地，於上訴人核定發給抵價地後，在系爭開發案公共工程施工中，經發現其中新北市○○區○○○○段中小段156、156-1及157地號土地地下之營建廢棄物及垃圾，係上訴人請承攬廠商代為清理，清運費用經核算計958萬7,046元等語。查申請發給抵價地者，對其土地之權利義務，於接到該管直轄巿或縣（巿）主管機關核定發給抵價地通知時終止，此土地徵收條例第40條第3項前段定有明文，上訴人係以100年11月21日函通知洪耀堂核定發給抵價地，事後於施工中發現營建廢棄物及垃圾，為避免影響工進，於102年1月9日為確認廢棄物位置及量體而辦理現場會勘時，請承攬廠商清運等情，為原審依法確定之事實，核與卷內資料相符，則在洪耀堂對其所有○○○區段徵收而喪失所有權之後，對於區段徵收開發範圍內土地之營建廢棄物及垃圾的清運行為，乃開發行為的施工內容，所生清運費用，屬於整地費，核屬開發費用之一，難認有何一方得利、他方失利之不當財產變動之情，上訴人以此對被上訴人請求返還公法上不當得利，尚屬無據。又土地徵收是公法上單方的強制行為，經由徵收程序取得土地所有權，性質上是原始取得，並非基於私法上買賣契約，無法類推適用民法買賣契約有關瑕疵擔保之規定。縱系爭區段徵收核定發給抵價地通知之前，已存在該等營建廢棄物及垃圾，因事後發現並進行清運，實質造成區段徵收開發成本之增加，惟依前開規定可知，此開發費用的增加，影響所及乃領回抵價地之計算基準，更進而影響被徵收土地所有權人應領之權利價值，在前開計算基準的決定，沒有變更之前，也不會有不當得利的問題。
⑷、況從一般廢棄物的清理義務觀察，在洪耀堂因核定發給抵價
地而終止原土地所有權之後，因取得土地而有本身責任之上訴人，依廢棄物清理法第11條第1款規定，負有行政法所規範的清理義務，屬原始責任，不是繼受自原所有權人。因此，上訴人對於前開營建廢棄物及垃圾之清運，衡情係基於履行自身的清理義務所為，其間也沒有不當的財產移動關係，亦無成立不當得利之餘地。原判決認為本件無公法上不當得利返還請求之適用，洵然有據。
㈢、從而，原判決駁回上訴人之訴，理由固未盡妥適，惟結論並無違誤，上訴意旨執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、結論，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 8 月 30 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 陳 秀 媖法官 林 妙 黛法官 林 玫 君法官 蘇 嫊 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 108 年 8 月 30 日
書記官 莊 子 誼