最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第542號上 訴 人 張雪玉訴訟代理人 蔡文斌 律師
林冠廷 律師被 上訴 人 彰化縣彰化市公所代 表 人 林世賢訴訟代理人 吳莉鴦 律師上列當事人間祭祀公業事件，上訴人對於中華民國107年12月12日臺中高等行政法院107年度訴字第47號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人前於民國（以下年份前未標記年號者，即係民國年份）99年9月16日檢具推舉書、沿革、不動產清冊（祭祀公業黃元珍〈下稱系爭公業〉所有坐落彰化縣○○市○○○段○○○○○○○○○○號土地〈下稱系爭土地〉）、派下全員系統表、派下全員戶籍謄本、派下現員名冊、不動產證明文件及臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書（下稱繳驗申報書），向被上訴人申請核發系爭公業派下全員證明書，經被上訴人書面審查，認沿革係上訴人自行書立，其上所載設立人鄭九捐助系爭土地設立系爭公業，就所申報之派下為正當權利人一節難認已為相當之釋明，仍需提供與系爭公業產權關聯之其他足資佐證文件以供審認，經被上訴人多次命補正，迄上訴人於106年4月24日為最後一次補正後，被上訴人就臺灣高等法院臺中分院91年度上易字第1574號刑案（下稱相關刑案）判決及繳驗申報書等書件予以審查後，認定上訴人未能提出佐證資料，供確認設立人與享祀人之關係，亦不能認定上訴人為系爭公業派下員，乃以106年8月14日彰市民政字第1060031982號函（下稱原處分）否准上訴人所請。上訴人對原處分不服，循序提起行政訴訟。經原審判決駁回後，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：上訴人於申請後之101年1月14日提出經修改後之系爭公業派下現員名冊，其內記載之派下現員僅有上訴人及張良智（上訴人之兄）2人，核其所據無非以系爭公業係其曾祖父鄭九為祭祀其岳父黃元珍及鄭家歷代祖先，因而捐助系爭土地設立，上訴人與張良智係鄭九之後代子孫，為目前仍存在之派下員，並提出系爭公業沿革、派下全員系統表、派下全員戶籍謄本及繳驗申報書為據。然依卷附日據時期戶籍謄本，鄭九之妻為陳氏有，無從憑以勾稽係黃元珍之女。次以鄭九於日據時期昭和（下稱昭和）4年（18年）即死亡，其本人卻仍於35年在繳驗申報書上蓋章申報繳驗系爭土地憑證，而由黃鄭金花、蘇屋及蘇子釗擔任具保證人，明顯違背事理。繼由系爭土地之日據時期土地臺帳及於35年辦理土地總登記之繳驗申報書，系爭土地之所有人為系爭公業，鄭九僅係管理人，無從憑認鄭九與黃元珍間具有血緣或姻親關係存在；縱以祭祀公業享祀人非屬申報人祖先之例外情形，自須該祭祀公業為申報人之祖先捐助財產所設立者，該設立人及其子孫方具有派下全員之資格，且祭祀公業管理人與設立人係不同概念，管理人本人或其前代祖先並非當然為祭祀公業之設立人，本件上訴人未釐清系爭土地之實際捐助者以確定設立人之真正身分，自難以鄭九曾為管理人，即推論其為該系爭公業之設立人；至於上訴人目前安奉祭祀享祀人黃元珍牌位之事實，仍無從推論現登記為系爭公業之土地原為鄭九所有，由其捐助設立該系爭公業。凡此，均影響系爭公業派下員之認定，上訴人就此有釋明義務，故被上訴人多次通知上訴人補正與系爭公業產權關聯之其他足資佐證文件，並無不合。上訴人經通知後，所為之補正均無法為上開釋明，被上訴人以原處分駁回上訴人之申報，於法並無違誤，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
四、上訴意旨略以：㈠本件繳驗申報書上既記載「鄭九是黃元珍之婿」，足證享祀
人黃元珍與設立人鄭九之翁婿關係。且參與設立祭祀公業，不以享祀人之後裔為限，本件無論鄭九與黃元珍之關係是否為翁婿，亦不影響鄭九為系爭公業之設立人。縱無法確認鄭九與黃元珍間之關係，鄭九既經登記為祭祀公業黃元珍之管理人，依祭祀公業慣例常情，自當由設立人擔任管理人；上訴人為設立人鄭九之後裔，自為系爭公業之派下員。原審認定鄭九與黃元珍之翁婿關係尚有疑義，逕率爾判定鄭九非系爭公業設立人，違反經驗法則，理由亦係矛盾，顯有判決違背法令之違誤。
㈡依祭祀公業條例第6條、第8條及第10條及本院106年度判字
第525號判決意旨，主管機關對祭祀公業之申報僅需踐行書面審查，再審酌其審查結果及公告復無確定私權之效果，故其審查密度僅止於形式審查，並不涉及文件內容是否真實之判斷。至於申報推舉人與享祀人是否有直接血緣關係或有無設立原始資料，因我國祭祀公業歷史悠久，致資料多不齊全而難考據，復依舊慣調查，祭祀公業之享祀人不限自己之祖先，且祭祀公業條例第8條並無規定應檢附設立人文件，內政部98年1月5日內授中民字第0970037207號函（下稱內政部98年1月5日函）更表示無需檢附，歷來內政部函令，均准申報人以附切結書方式，即准予公告徵求異議，故行政機關形式審查准許以較寬鬆之標準。本件上訴人已盡最大舉證可能，檢附相關文件，而被上訴人之審查密度有違上述，顯已僭越私權爭議之司法審查權限，據以駁回本件申請，原審就此未予審酌，顯然判決理由不備之違背法令。
㈢鄭九因感念黃元珍，將系爭土地捐助設立系爭公業，上訴人
於被上訴人命補正資料時，即並未再主張鄭九是黃元珍之女婿，則原判決僅以鄭九之妻為陳氏有，無法勾稽係黃元珍之女，將上訴人於行政過程中就不同主張提出所有之證據資料合併觀察，而認為上訴人主張矛盾，顯然違背法令。
㈣依最高法院70年度第22次民事庭會議決議、97年度台上字第
164號民事判決及內政部100年7月25日內授中民字第1000033091號函釋（下稱內政部100年7月25日函釋）意旨，祭祀公業如派下員無男性子孫時，其奉祀本家祖先之女子及從母姓之子孫亦得為派下員。本件設立人鄭九於18年間死亡時，其後代僅餘上訴人之祖母黃鄭金花一人，並由其負責系爭公業之祭祀工作，衡諸前揭見解意旨，黃鄭金花應為系爭公業之派下，原判決就此漏未審酌，亦有判決不備理由之違誤。
五、本院核原判決駁回上訴人之訴，並無違誤，茲就上訴理由再予論述如下：
㈠臺灣民間之祭祀公業，承傳悠久，期間，人物更迭、法令變
動，派下及相關權利認定不易，為延續宗族傳統及健全祭祀公業土地地籍管理，乃有祭祀公業條例（96年12月12日公布）之設，此由條例第1條規定：「為祭祀祖先發揚孝道，延續宗族傳統及健全祭祀公業土地地籍管理，促進土地利用，增進公共利益，特制定本條例。」可明。依同條例第3條第1款規定：「本條例用詞定義如下：一、祭祀公業：由設立人捐助財產，以祭祀祖先或其他享祀人為目的之團體。」足知，祭祀公業係以祭祀祖先為目的而設立，其設立包括享祀人、設立人（或派下）及獨立之財產，故祭祀公業為「人」及「財產」相結合之組織體。該條例以祭祀公業申報、登記及監督制度之設計為主軸（參見該條例第2章、第3章及第4章章名）。亦即以祭祀公業向鄉（鎮、市）公所（下稱公所）申報為基礎，經公告、異議等程序界定其派下全員及不動產等私權主客體範圍，並因此賦予得向地方主管機關登記為祭祀公業法人之公法上權利（該條例第21條規定參照），享受權利及負擔義務，主管機關則得為相當程度之監督、管理。故而，公所對於祭祀公業申報所檢具文件得否公告之審查，雖無確定私權之效果（其私權上爭議透過公告、異議及民事訴訟確定，同條例第12條，第17條規定參照），但既具有公法上效力，公所審查當具有一定內涵，始足資為後續登記為法人管理之基礎。
㈡按「本條例施行前已存在，而未依祭祀公業土地清理要點或
臺灣省祭祀公業土地清理辦法之規定申報並核發派下全員證明書之祭祀公業，其管理人應向該祭祀公業不動產所在地之鄉（鎮、市）公所（以下簡稱公所）辦理申報。」「第6條之祭祀公業，其管理人或派下員申報時應填具申請書，並檢附下列文件：一、推舉書。但管理人申報者，免附。二、沿革。三、不動產清冊及其證明文件。四、派下全員系統表。
五、派下全員戶籍謄本。六、派下現員名冊。七、原始規約。但無原始規約者，免附。」「公所受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以書面審查；其有不符者，應通知申報人於30日內補正；屆期不補正或經補正仍不符者，駁回其申報。」分別為祭祀公業條例第6條第1項、第8條第1項、第10條第1項規定，已明文界定公所就該條例施行前已存在之祭祀公業申報所檢附文件審查內涵為「書面審查」，易言之，就祭祀公業申報提出之文件，以書面觀之，須能合於邏輯及經驗地說明其申報事項，而得以此為基礎，將之納入法人管理；如未能滿足於此層次之審查，即應命其補正，未能補正者，即應予以駁回。而祭祀公業之設立人正確與否牽涉派下全員範圍之認定，如依申報檢附文件資料內容尚不足以釋明該祭祀公業確為申報人祖先捐助財產所設立者，即不能認其申報與所附文件相符，主管機關自應依祭祀公業條例第10條第1項規定命其補正，苟未能遵期補正者，即無法逕依其申報核發祭祀公業派下全員證明書；至於該條例主管機關內政部98年1月5日函有關「祭祀公業申報時，無須檢附祭祀公業設立人及設立時間之證明文件」等意見，只是因應時代久遠、舉證不易所為之權宜措施，但並不因此容許祭祀公業所提申報文件互相齟齬，或就其申報內容無法為合理說明。又同條例第12條、第13條分別規定，公所依申報事項為公告，如經異議，派下現員或利害關係人得提起確認派下權、不動產所有權之訴，公所俟法院判決確定後，依判決辦理等意旨，係重申祭祀公業登記涉及私權糾紛者，其權利歸屬認定應由司法機關以裁判為之，而非由公所以行政處分定之，此為權力分立之本質。是核上開規定，與公所審查祭祀公業申報所檢附文件權限內容界定之判斷，均屬無涉，合先敘明。
㈢本件上訴人為系爭公業派下全員申報，被上訴人是否應予准
許之爭點，無非在於上訴人所檢附之資料經書面審查，是否可認已就其申報祭祀公業事項為合於邏輯及經驗之說明。茲以：
⒈上訴人於原審107年10月25日準備程序及107年11月28日辯論
期日中，執其所提出繳驗申報書備註欄「鄭九是黃元珍之婿」之記載，均已表明其主張黃元珍與鄭九係翁婿關係，因黃元珍死亡後無嗣，故鄭九捐助系爭土地設立系爭公業等節（見原審卷第342、428頁）。原審就上訴人此部分主張，經比對系爭土地卷附日據時期戶籍謄本所載（鄭九之妻為陳氏有，陳氏有日據時期戶籍謄本，其父並非黃元珍，亦無受黃元珍收養之相關記載，無從勾稽為黃元珍之女，難認黃元珍與鄭九係翁婿）；且鄭九於昭和4年即死亡，其本人竟於死後之35年在繳驗申報書蓋章申報繳驗系爭土地憑證，而由黃鄭金花、蘇屋及蘇子釗擔任具保證人，明顯違背事理，進而認定上訴人執繳驗申報書備註欄之記載，憑以主張鄭九係為其岳父黃元珍捐地設立祭祀公業，為不可採。另就上訴人關於參與設立祭祀公業，不以享祀人之後裔為限，是黃元珍與鄭九是否是翁婿關係，均無礙鄭九係系爭公業設立人，而鄭九既登記為系爭公業之管理人，依一般我國祭祀公業慣例常情，自當由設立人擔任管理人之預備主張部分，原審亦自祭祀公業條例第3條第1款至第5款規定之立法定義，就祭祀公業派下員之資格並非徒以有無奉祀享祀人之事實為唯一之判定基準，且祭祀公業管理人與設立人係屬不同概念，管理人本人或其前代祖先並非當然為祭祀公業之設立人，故祭祀公業之土地管理人如非享祀人之直系子孫者，自須釐清該土地之實際捐助者以確定設立人在祭祀公業享祀人非屬申報人祖先之例外情形，而由系爭土地之原始登記文件即日據時期土地臺帳及於35年辦理土地總登記之繳驗申報書，其上皆填載所有權人「祭祀公業黃元珍」而非鄭九，尚難徒憑鄭九曾為管理人即推論其為該系爭祭祀公業之設立人；復參酌上訴人目前安奉祭祀享祀人黃元珍牌位之事實，仍無從推論現登記為系爭土地原為鄭九所有，由其捐助設立系爭公業。亦即上訴人自書之「沿革」之文件內容，與產權文件內容不符，無論黃元珍與鄭九是否為翁婿關係，本件最重要之爭點，應係上訴人所提證據資料，均無從釋明系爭公業確係上訴人之祖先鄭九捐助系爭土地而設立之事實，從而影響派下員之認定，並已就上訴人主要主張（即黃元珍與鄭九具翁婿關係）及預備主張（縱不具翁婿關係，鄭九仍為設立人）二者均詳為論究，並無上訴人指摘漏未論究預備主張，或僅就主要主張不可採即予駁回，更無何理由矛盾之情事。
⒉次以，上訴人雖指摘被上訴人就系爭公業涉及文件內容真實
與否之判斷，已為實質判斷，有違祭祀公業條例第10條第1項審查密度僅止於依申報文件外觀進行形式審查之規定等情。原判決就此，亦已敘明所謂書面審查並非僅查驗案件所檢附之書表文件名稱、格式、類別、份數是否齊全，經被上訴人就本件進行審查，已發現上訴人所提書件所載內容，在論理上彼此間存有上開矛盾、不相容之疑義，且與檔存資料不一致，即系爭公業申報提出之文件，經被上訴人以書面觀之，並未能合於邏輯及經驗地說明其申報事項，命上訴人補正，上訴人既未如期完成補正義務，被上訴人依祭祀公業條例第10條第1項駁回上訴人申報之請求。核原判決援引均與卷證相符，審查內涵亦限於書面推究上訴人所申報祭祀公業事項是否合於邏輯及經驗，並未實質審查私權存否，與前述審核祭祀公業申報文件應採標準相符。至於本院106年度判字第525號判決意旨，就祭祀公業申報所採書面審查之法律適用經核與原判決相同，無從為上訴人有利之認定，上訴人猶以其歧異見解，指摘原判決實質審查私權歸屬，適用祭祀公業條例第10條第1項不當，其審查亦違背論理法則云云，自非可採。
⒊上訴人另指摘祭祀公業條例第8條並未規定應檢附設立人文
件，原判決未依內政部98年1月5日函釋意旨予以說明，有判決不備理由之違法云云。惟祭祀公業之設立人正確與否牽涉派下全員範圍之認定，如依申報檢附文件資料內容尚不足以釋明該祭祀公業確為申報人祖先捐助財產所設立者，即不能認其申報與所附文件相符，內政部98年1月5日函釋意見，僅係因應時代久遠、舉證不易所為之權宜措施，但並不因此容許祭祀公業所提申報文件互相齟齬，或就其申報內容無法為合理說明，無從以祭祀公業條例第8條各款未規定應檢附設立人文件，即得認上訴人就此得完全不予釋明，已如前述。是上訴人以原判決未審究及此，而謂其判決不備理由云云，自屬無據。末核原判決從未以上訴人係鄭九之女性子孫為駁回其請求之理由，且本件縱未審究此項爭執，亦無從動搖原判決之結果，則上訴人執此指摘原判決有理由不備之違誤，亦無可採。
㈣綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴
意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 11 月 21 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 林 玫 君法官 王 碧 芳法官 蘇 嫊 娟法官 鍾 啟 煌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 108 年 11 月 22 日
書記官 蔡 健 忠