最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第552號上 訴 人 陳啟明訴訟代理人 謝勝隆 律師被 上訴人 臺中市沙鹿區公所代 表 人 廖財崇上列當事人間祭祀公業事件，上訴人對於中華民國107年8月22日臺中高等行政法院107年度訴字第95號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件被上訴人由李順彬變更為廖財崇，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、爭訟概要
(一)訴外人陳清國於民國72年間向改制前臺中縣龍井鄉公所（下稱龍井公所）申報「祭祀公業陳混」，經該公所以72年12月14日72龍鄉民字第2783號函發給「祭祀公業陳混」派下全員證明書；依其派下系統表所示：派下員為陳就與其子陳混、陳城、陳笨、陳六萬、陳基暨後代子孫。而上訴人與訴外人陳文平（已歿)為陳混之後代子孫，其等於103年間以陳城、陳笨、陳六萬、陳基之後代子孫陳長遠等132人(下稱陳長遠等人）為被告，提起確認派下權不存在訴訟，經臺灣臺中地方法院104年5月22日103年度訴字第1107號民事判決（下稱系爭民事確定判決）確認陳長遠等人就「祭祀公業陳混」之派下權均不存在確定在案。
(二)嗣上訴人以系爭民事確定判決理由認「祭祀公業陳混」之設立人應為陳混或其子為由，於106年4月11日提出申請書，主張依祭祀公業條例第18條規定，申報「祭祀公業陳混」之派下員更正（更正設立人為陳混之子陳爐等人）、繼承變動及土地清冊更正增列2筆土地。被上訴人以上訴人申請更正陳爐等人為設立人部分，屬設立人變更，應比照祭祀公業條例第11條規定程序，且所提相關資料互有矛盾，於106年4月13日發函通知上訴人補正，上訴人於同年106年5月1日提出「祭祀公業陳混」派下全員系統表及現員名冊計179人。
(三)其後，上訴人於106年7月7日另提出申請書，檢具土地清冊、派下全員系統表及現員名冊計23名，主張依祭祀公業條例第18條規定，申請更正享祀人、設立人（享祀人為陳混；設立人陳爐、陳厚、陳讓、陳圖、陳我、陳九母）、繼承變動及土地清冊更正增列2筆土地。被上訴人審認上訴人上開2次提出之派下全員系統表及現員名冊內容不符，且未提出相當合理說明，顯有缺漏，以106年7月27日沙區民字第1060016749號函（下稱106年7月27日函）通知上訴人再補正相關資料，因上訴人逾期未補正，被上訴人依祭祀公業條例第10條第1項規定，以106年10月17日沙區民字第1060023291號函（下稱原處分）駁回上訴人之申請。
(四)上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷；2.被上訴人應依上訴人106年7月7日申請書，作成准予備查並公告變動後派下全員證明書之行政處分。經原審法院判決駁回後，上訴人提起上訴，聲明：1.原判決廢棄；2.訴願決定及原處分均撤銷；3.被上訴人應依上訴人106年7月7日申請書，作成准予備查並公告變動後派下全員證明書之行政處分。
三、上訴人起訴之主張、被上訴人在原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
四、原審駁回上訴人之訴，係以：
(一)揆諸祭祀公業為「人」及「財產」相結合之組織體，祭祀公業雖前經核發派下員證明書，而非屬祭祀公業條例第6條規定未經申報者，然於該祭祀公業申報相關異動事項（如派下員變動），若經公所核對其申報資料與原經核發派下員證明書時之資料不符，且足以全面推翻原派下組織系統，影響派下員權益者，核其申報之變動，已與同條例第6條祭祀公業第一次申報性質相同，屬必須重新界定其派下全員及不動產等私權主客體範圍之申報，該祭祀公業自應檢具同條例第8條所定相關文件，使公所據以書面審查是否合於所申報事項，並進行公告、異議程序，始為適法；若祭祀公業未具足上開文件，經公所限期命補正未果，公所即得依同條例第10條第1項規定，駁回其申請。
(二)「祭祀公業陳混」前經龍井公所於72年間核發派下全員證明書在案，上訴人提出106年7月7日申請書，援引系爭民事確定判決，申請更正派下系統表及派下員變動。然查，依龍井公所公告「祭祀公業陳混」之派下系統表及派下員名冊所載，其設立人為陳就，與系爭民事確定判決理由認設立人「應為陳混或其子孫」，已有不同；且該確定判決之效力，僅係確認陳就次子至五子之後代子孫陳長遠等人就「祭祀公業陳混」之派下權不存在，尚無形成該祭祀公業設立人為陳混或其子孫之效力，是上訴人之申請，實已涉及祭祀公業設立人不同之變更，且該變更將致祭祀公業原經備查在案之派下員大部分均被排除，而足以全面推翻原派下組織系統，影響派下員權益至鉅，自應檢具同條例第8條所定文件資料，經被上訴人書面審查無誤後，再依同條例第11條規定進行公告異議程序，始為適法。
(三)惟依上訴人上開申請書所附相關文件，僅能釋明其依系爭民事確定判決剔除非屬祭祀公業陳混派下之派下員，以及派下員繼承變動之結果，尚無從憑以核對說明該祭祀公業經變更設立人之事實，上訴人主張其已具足相關法定文件部分，並不可採。又上訴人於106年5月1日補正之派下員名冊與同年7月7日申請書所附派下員名冊，二者人數由179人驟減為23人，上訴人未提出合理說明；況其僅提出該23人之同意書，並未依法提出派下現員名冊過半數之推舉書，被上訴人以106年7月27日函通知上訴人補正資料，逾期駁回申報；上訴人逾期未補正，被上訴人依同條例第10條第1項規定，駁回上訴人之申請，核屬適法有據。
(四)祭祀公業條例第17條、第18條適用前提，乃單純之派下員誤、漏列或變動者；若以上開規定申請更正，然經公所核對發現其申請應屬設立人不同之變更，且該變更足以全面推翻原派下組織系統，揆諸上開說明，為保障派下員權益，即應改循同條例第10條、第11條規定程序辦理，始為正辦。內政部102年6月27日內授中民字第1025036046號(下稱102年函釋）、103年2月24日台內民字第1030096533號函(下稱103年函釋）意旨，並未逾越母法規定，自得予適用。承上述，上訴人106年7月7日之申請，核非屬得逕依祭祀公業條例第17條、第18條規定辦理更正派下員、派下員變動之情形，被上訴人循同條例第10條、第11條規定辦理，即無不合。上訴人主張被上訴人應依上開規定，作成准予更正並公告更正後派下全員證明書之處分，並無理由等詞，為其論據。
五、上訴意旨略謂：
(一)派下系統表最上端「陳就」處，並未附記為設立人，且派下員名冊僅記載派下員年籍資料，原判決卻認定「祭祀公業陳混」之設立人為「陳就」，顯有認定事實與證據不符及不備理由之違誤。又祭祀公業陳混之享祀人既為陳混，依理自無「自己祭祀自己」之情，且祭祀公業本屬享祀人後代子孫為祭祀祖先而成立之非法人團體性質，原判決竟認設立人亦有可能為陳混本人，顯與祭祀公業之立法意旨有違。
(二)原判決謂系爭民事確定判決尚無形成祭祀公業陳混之設立人為陳混或其子孫之效力，顯囿於民事裁判主文效力理論，而未查主管機關對於祭祀公業備查之行政處分，並不具確定私權之效力，率爾就私權權利歸屬業經司法機關認定，仍重為不同認定，顯違反權力分立原則，自屬適用法則違誤。
(三)系爭民事確定判決僅確認部分原列派下員之派下權不存在，尚非就全部為之，應無足以影響真正派下員之派下權益之情形，原判決認應一併全面否定，顯有消極不適用比例原則之違誤。再者，申請「繼承變動」乙節，係就真正派下員部分之繼承事實為之，與「設立人變更」乙節毫無關係，原判決未依比例原則為准許，亦不適法，並有不備理由之違誤。
(四)被上訴人及原審既認定本案屬原始申報錯誤性質，卻又擴張解釋內政部102年函釋及103年函釋意旨，認本件應按同條例第8條規定重新審查，而非依第18條規定辦理，自有適用法規錯誤之違誤。又上訴人既已提出系爭民事確定判決為證，當無提示祭祀公業條例第8條所列文件之義務，原處分已違反同條例第10條、第17條之規定，原審就此等重要攻防方法疏未說明，亦有不備理由之違誤。
六、本院查：
(一)按祭祀公業條例第3條規定：「本條例用詞定義如下：一、祭祀公業：由設立人捐助財產，以祭祀祖先或其他享祀人為目的之團體。二、設立人：捐助財產設立祭祀公業之自然人或團體。……。四、派下員：祭祀公業之設立人及繼承其派下權之人；……。」第6條規定：「本條例施行前已存在，而未依祭祀公業土地清理要點或臺灣省祭祀公業土地清理辦法之規定申報並核發派下全員證明書之祭祀公業，其管理人應向該祭祀公業不動產所在地之鄉(鎮、市)公所（以下簡稱公所）辦理申報。前項祭祀公業無管理人、管理人行方不明或管理人拒不申報者，得由派下現員過半數推舉派下現員一人辦理申報。」第8條規定：「(第1項）第6條之祭祀公業，其管理人或派下員申報時應填具申請書，並檢附下列文件：……。」第10條第1項規定：「公所受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以書面審查；其有不符者，應通知申報人於30日內補正；屆期不補正或經補正仍不符者，駁回其申報。」第11條規定：「公所於受理祭祀公業申報後，應於公所、祭祀公業土地所在地之村(里)辦公處公告、陳列派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊，期間為30日，……。
」第13條規定：「異議期間屆滿後，無人異議或異議人收受申復書屆期未向公所提出法院受理訴訟之證明者，公所應核發派下全員證明書；……。」第17條規定：「祭祀公業派下全員證明書核發後，管理人、派下員或利害關係人發現有漏列、誤列派下員者，得檢具派下現員過半數之同意書，並敘明理由，報經公所公告30日無人異議後，更正派下全員證明書；……。」第18條規定：「祭祀公業派下全員證明書核發後，派下員有變動者，管理人、派下員或利害關係人應檢具下列文件，向公所申請公告30日，無人異議後准予備查；……：一、派下全員證明書。二、變動部分之戶籍謄本。三、變動前後之系統表。四、拋棄書……。五、派下員變動前後之名冊。六、規約……。」
(二)查祭祀公業條例之制定（96年12月12日公布、97年7月1日施行），係因臺灣祭祀公業設立時代久遠、族譜闕如、系統不明、權利主體認定不易，致土地資源未能有效利用，人民財產權利行使不便；就此，內政部及臺灣省政府雖曾分別訂定「祭祀公業土地清理要點」（97年7月1日廢止）、「臺灣省祭祀公業土地清理辦法」（95年12月12日廢止），作為行政機關清理祭祀公業土地依據，惟因未具法律位階且祭祀公業錯綜複雜，清理效果未臻理想，特制定專法予以規範，俾達延續宗族傳統及健全祭祀公業土地地籍管理，促進土地利用，增進公共利益之旨（祭祀公業條例第1條參照）。而其規制之設計，依該條例第6條至第13條規定，係以祭祀公業向公所申報為基礎，經公告、異議等程序，界定其派下全員及不動產等私權主客體範圍，並因此賦予得向地方主管機關登記為祭祀公業法人之公法上權利（同條例第21條參照），享受權利及負擔義務，主管機關則得為相當程度之監督、管理。
(三)至於祭祀公業條例第17條、第18條所定「派下員更正」、「派下員變動」之公告異議程序，係指於不變更原申報祭祀公業之同一性，因發現公所核發之派下全員證明書有漏列、誤列派下員；或日後發生派下員變動之情形，始得據以向公所申報派下員更正或派下員變動。而徵諸同條例第3條規定可知，祭祀公業為「人」與「財產」相結合之組織體，其設立包括享祀人、派下員與獨立之財產；設立人係捐助財產設立祭祀公業之自然人或團體；派下員是設立人及繼承其派下權之人，足見，設立人為祭祀公業設立之要素，設立人之變更，足以全面推翻派下全員系統表，即與原申報祭祀公業不具同一性，應屬另一新的祭祀公業申報之問題，自不得逕循上述第17條、第18條規定之公告異議程序辦理。內政部102年函釋：「……該條例（即祭祀公業條例）第17條規定：『祭祀公業派下全員證明書核發後，管理人、派下員或利害關係人發現有漏列、誤列派下員者，得檢具派下現員過半數之同意書，並敘明理由，報經公所公告30日無人異議後，更正派下全員證明書；……。』如祭祀公業於派下全員證明書核發後，申辦設立人變更，受理機關應先查明核對其原申報資料，如屬申報錯誤，且全面推翻原派下組織系統，足以影響派下員權益者，核與上開規定意旨不符。……。」103年函釋：「如祭祀公業於派下全員證明書核發後，申辦設立人變更，受理機關應先查明核對其原申報資料，如屬申報錯誤，具全面推翻原派下組織系統，足以影響派下員權益者，核與本條例第17條規定意旨不符。倘經查明確屬更正設立人，變更原派下組織系統，為免影響派下員權益，不宜比照本條例第17條規定辦理。惟為兼顧法制與便民，得比照祭祀公業第11條規定程序，於公告30日並由當事人於公告之日起刊登當地通行之一種新聞紙連續3日，無人異議後更正派下全員證明書。」經核與祭祀公業條例第17條規定意旨無違，並未對人民增加法律所無之限制，公所得援為辦理祭祀公業申請設立人變更案件之依據。
(四)本件「祭祀公業陳混」前經訴外人陳清國於72年間依祭祀公業土地清理要點規定申報，並由龍井公所核發「祭祀公業陳混」派下全員證明書；其派下系統為設立人陳就與其子陳混、陳城、陳笨、陳六萬、陳基暨後代子孫。上訴人於106年7月7日提出申請書，申請更正「祭祀公業陳混」之享祀人、設立人（享祀人為陳混；設立人陳爐、陳厚、陳讓、陳圖、陳我、陳九母）、繼承變動及土地清冊更正增列2筆土地等情，為原審依法確認之事實，核與卷內證據相符，則依上開規定及說明，原判決論究上訴人上開106年7月7日之申請，屬祭祀公業設立人不同之變更，該設立人變更足以全面推翻原派下組織系統，影響派下員權益，核其申報之變動已與祭祀公業條例第6條所定祭祀公業第1次申報性質相同，自應檢具同條例第8條之相關文件，由公所依同條例第11條規定進行公告異議程序，非屬得逕依同條例第17條、第18條規定申報更正派下員或派下員變動之情形，應循同條例第10條、第11條規定辦理，且經被上訴人以106年7月27日函通知補正同條例第8條規定之文件，上訴人既未能如期補正，依同條例第10條第1項規定，被上訴人作成原處分駁回上訴人之申請，核屬適法有據，而駁回上訴人之訴，即無不合。上訴意旨主張「祭祀公業陳混」派下系統表最上端「陳就」處，並未附記為設立人，且派下員名冊僅記載派下員年籍資料，指摘原判決認定設立人為陳就，有認定事實與證據不符及不備理由之違法云云，無非係其主觀之見解及就原審認定事實之職權行使事項為爭議，並無可採。
(五)又查，上訴人所提系爭民事確定判決之效力，僅係確認設立人陳城、陳笨、陳六萬、陳基之後代子孫陳長遠等人就「祭祀公業陳混」之派下權不存在，尚無形成「祭祀公業陳混之設立人為陳混或其子孫」之效力，已經原判決認定甚明，核無不合；再則，祭祀公業之享祀人，不限於祭祀祖先，設立人亦得以自己或其他值得享祀之人為享祀人，此徵諸祭祀公業條例第3條第1款規定：「祭祀公業：由設立人捐助財產，以祭祀祖先或其他享祀人為目的之團體。」即明，且行政法院應依職權調查證據，認定事實，不受民事判決之拘束，上訴意旨援引系爭民事確定判決理由謂「祭祀公業陳混之設立人應為陳混或其子」，指摘原判決違反權力分立原則，有適用法則之違誤云云，亦無足取。至上訴人述稱陳就為陳混之父，自不可能設立「祭祀公業陳混」，陳清國之申報與事實不符一節，乃屬龍井公所核發「祭祀公業陳混」派下全員證明書之處分是否合法之爭議，基於行政處分之存續力及構成要件效力，龍井公所為上開行政處分在未經撤銷、廢止或因其他事由失效前，應為所有國家機關（包括法院）所尊重，並以之為作成決定之基礎。上訴意旨謂被上訴人及原審既認定本案屬原始申報錯誤性質，卻擴張解釋內政部102年函釋、103年函釋意旨，認應按祭祀公業條例第8條規定重新審查，而非依同條例第18條規定辦理，自有適用法規錯誤及理由不備云云，即無可採。上訴意旨其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，亦無足取。
(六)綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無判決不適用法規、適用不當或不備理由之違背法令情事，其所適用之法規與本件應適用之現行法規並無違背，與司法院大法官解釋，亦無牴觸。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 12 月 5 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 曹 瑞 卿法官 林 欣 蓉法官 高 愈 杰法官 蕭 惠 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 108 年 12 月 5 日
書記官 廖 鴻 勳