最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第560號上 訴 人 林淑賢訴訟代理人 李元德 律師
吳子毅 律師被 上訴 人 苗栗縣政府代 表 人 徐耀昌訴訟代理人 饒斯棋 律師上列當事人間礦業法事件，上訴人對於中華民國107年12月27日臺中高等行政法院107年度訴字第78號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件事實經過：
(一)緣上訴人前經經濟部核發臺濟委探字第3286號探礦執照，復經該部以民國80年9月9日經（00）000000號函核准換發臺濟採字第5168號採礦執照（下合稱系爭礦業權，採礦執照部分，下稱系爭採礦權，採礦權有效期間自77年7月23日至85年7月22日）、85年11月28日經（85）礦字第85036698號函核准有效期間展延至90年7月22日、90年6月22日經（90）礦局字第09020107630號函展延至104年7月22日。因交通部公路總局興建苗26線錫隘隧道需要，由被上訴人向經濟部申請劃定禁採區，經濟部乃以91年5月10日經授務字第09120108520號公告（下稱系爭公告）系爭礦業權礦區所在地中之「臺灣省苗栗縣獅潭鄉福興、公館鄉北河地方-苗26線錫隘隧道，面積26公頃25公畝8平方公尺」為禁採區。其間，上訴人因該隧道施工認定將妨礙其採礦區，乃於87年9月25日發函向被上訴人陳請定期協商，經協商結果雙方同意於申請為禁採區前先委請專業技術單位進行估算損失補償，嗣經評估單位工業技術研究院能源與資源研究所提出之90年7月30日「苗26線錫隘隧道劃定林淑賢礦場禁採區之補償調查評估期末報告」（下稱系爭補償調查報告）後，被上訴人乃於91年6月27日召開「苗26線錫隘隧道道路新建工程劃定林淑賢礦場部分為禁採區應給予補償費並暫行停工」案協調會，會議結論（下稱系爭協議）略以：「……依本府（按即被上訴人）委託單位工業技術研究院能源與資源研究所評估未計年金現值利率折算新臺幣（下同）126,000,000元為補償價金，以原核定該工程補償費扣除已發價之土地及地上物之剩餘款，優先向公路總局請撥補償費發價補償予業主，另不足部分向公路總局請撥全額補助同意後再發放。」
(二)上訴人多次依系爭協議向被上訴人催請發放補償金未果，乃向臺中高等行政法院（下稱原審）起訴，經原審以92年度訴字第59號判決命被上訴人應給付上訴人126,000,000元，及自92年1月30日起至清償日止按年息百分之5計算之利息，惟本院以系爭協議是否生效尚有疑義等由，以95年度判字第721號判決「原判決廢棄，發回臺中高等行政法院」；原審復以95年度訴更一字第17號判決命被上訴人應給付上訴人30,197,436元，及自92年1月30日起至清償日止按年息百分之5計算之利息，又經本院認系爭協議是否有補償不相當之無效事由，以及上訴人與被上訴人是否願締結契約尚非無疑等由，以98年度判字第351號判決「原判決關於命上訴人苗栗縣政府（按即被上訴人）給付及該訴訟費用部分均廢棄，發回臺中高等行政法院」。嗣上訴人於原審98年度訴更二字第11號案件更行審理期間之98年9月28日撤回該行政訴訟案。
(三)上訴人嗣就因公告禁採區致其於該公告礦區內無法繼續開採礦產所受礦業權價值及營利損失部分，再於100年7月6日向被上訴人提出損失補償續行協議，經被上訴人以100年8月29日府工道字第1000174808號函復上訴人，以時效消滅故不續行協議。上訴人乃於102年2月5日向經濟部所屬礦務局申請調處，經該局於102年7月26日召開「林淑賢君為前領臺濟採字第5168號礦業權因劃定禁採區致受有損失申請補償爭議調處」會議，並於同年8月7日以經授務字第10220111350號函檢送上開會議紀錄予兩造，該會議結論略以：「……（二）經調處結果尚有部分項目未達成協議，惟雙方認為已無再次調處必要。本案請苗栗縣政府（即被上訴人）參考調處結果，就與礦業權者林君未達成協議部分是否同意補償？作成行政處分，礦業權者如有不服，則循行政救濟途徑解決。」惟被上訴人嗣未依上開會議結論作成行政處分。經上訴人以被上訴人有怠為處分之情事，逕向經濟部提起訴願，並據經濟部以103年7月29日經訴字第10306107620號訴願決定責由被上訴人應於收受該訴願決定書後2個月內，對上訴人之請求依法作成准駁之處分。被上訴人乃以103年9月2日府工道字第1030187260號函復稱本案有關固有開採設備等之損失（下稱第1類損失）部分已補償完畢；至可採挖21年之礦量產值損失（下稱第2類損失或預期利益損失）部分無法同意補償。上訴人不服，提起訴願，經經濟部審認系爭協議效力為全部無效或部分無效、第1類損失應如何補償及已發放補償金數額為何等，均有疑義，且該處分適用修正前礦業法第81條第3項規定亦難謂無瑕疵，爰以105年3月25日經訴字第10506301160號訴願決定撤銷前揭103年9月2日函，命被上訴人另為適法之處分。
(四)經被上訴人重新審查後，認為：1.系爭協議應為全部無效；
2.第1類損失計12,194,156元，上訴人已於93年12月15日領取5,998,918元，剩餘部分係屬「○○○區○○道路及水土保持補償費」之項目，則需上訴人「開闢道路完成後」始得領取；3.第2類損失不宜補償，且該部分因上訴人於98年9月28日撤回訴訟，視為時效不中斷，故自91年5月10日（即系爭公告之公告日期）起迄今已逾行政程序法第131條所定5年時效。爰以105年7月27日府工道字第1050064948號函（下稱原處分）為不予補償之處分。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，並聲明：1.原處分及訴願決定均撤銷。2.被上訴人應作成給付上訴人121,090,705元之處分。
亦經原審判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)本件應適用92年12月31日修正公布後之礦業法第57條規定：本件上訴人因交通部公路總局興建苗26線錫隘隧道需要，由被上訴人向經濟部申請劃定禁採區，致上訴人之採礦權受到影響，上訴人乃依礦業法規定對被上訴人請求無法繼續開採礦產所受礦業權價值及營利損失。然礦業法於19年12月1日起施行，67年4月14日修正公布第81條規範關於因劃定禁採區致受有損害者，該礦業權者得請求相當之補償，另於89年11月15日修正公布第81條亦有相類似之規定，迄至92年12月31日復修正公布全文80條，其中第57條重為規範。本件依上訴人撤回行政訴訟（原審98年度訴更二字第11號）後所進行之協議及調處等程序，及提起本件訴訟所主張之事項，並參酌上開法規之文義及立法目的，修正後之礦業法屬於新申請時之法規，又該法規並無涉及實體內容之變更，且適用上亦未對上訴人發生不利之影響，本件自應適用92年12月31日修正公布後第57條規定，上訴人主張本件應援引修法前之礦業法第81條第3項規定辦理，顯屬誤會，並非可採。
(二)上訴人之補償請求權已罹於時效：
1.依礦業法第57條第2項規定，主管機關因公益措施等實際需要，依目的事業主管機關之申請，劃定已設定礦業權之礦區為禁採區，或公益措施之目的事業主管機關依法限制已依本法核定礦業用地之礦區探、採，致礦業經營受有損失者，該礦業權者得就原核准礦業權期限內已發生之損失，向申請劃定禁採區者、限制探、採者或其他應負補償責任者，請求相當之補償，此損失補償請求權自屬公法上請求權，應受行為時行政程序法第131條規範。查本件因交通部公路總局興建苗26線錫隘隧道需要，由被上訴人向經濟部申請劃定禁採區，經濟部乃為系爭公告。上訴人因該隧道施工，致使其礦區之採礦權受影響，依上開規定向申請劃定禁採區之被上訴人請求相當之補償，其請求權可行使時點即應自經濟部以系爭公告劃定系爭礦業權礦區所在地中之「臺灣省苗栗縣獅潭鄉福興、公館鄉北河地方-苗26線錫隘隧道，面積26公頃25公畝8平方公尺」為禁採區開始起算，請求權時效亦自該時點起算完成日。
2.按行政訴訟法第115條準用民事訴訟法第263條第1項本文規定，訴經撤回者，視同未起訴。民法第131條規定，時效因起訴而中斷者，若撤回其訴，視為不中斷。公法上請求權因5年間不行使而消滅，亦應類推適用此規定。查經濟部以系爭公告劃設禁採區後，上訴人固於91年6月27日與被上訴人進行「苗26線錫隘隧道道路新建工程劃定林淑賢礦場部分為禁採區應給予補償費並暫行停工」案之協調會達成協議，但經上訴人多次向被上訴人催請發放補償金後均未有結果。上訴人乃以系爭協議之法律關係為據提起行政訴訟，經原審92年度訴字第59號判決命被上訴人應給付上訴人126,000,000元及法定利息，惟本院以95年度判字第721號判決廢棄發回；原審復以95年度訴更一字第17號判決命被上訴人應給付上訴人30,197,436元及法定利息，又經本院以98年度判字第351號判決「原判決關於命上訴人苗栗縣政府（按即被上訴人）給付及該訴訟費用部分均廢棄，發回臺中高等行政法院」。嗣上訴人於原審98年度訴更二字第11號案件重行審理期間之98年9月28日撤回該行政訴訟案。則起訴經撤回仍可視為屬民法第129條第1項第1款之請求，然上訴人未於視為請求後之6個月內起訴，故時效應視為不中斷。從而，被上訴人主張上訴人之損失補償請求權，自91年5月10日起迄今已逾行為時行政程序法第131條所定5年之時效，即非無據。雖民法第129條第1項第2款及第137條第1項規定，時效如因債務人承認而中斷者，則應自承認後重行起算。惟即便上訴人補償請求權之時效應自91年6月27日以系爭協議由被上訴人承認之時點重行起算5年，則上訴人於100年7月6日始再次請求補償，該補償請求權亦顯已逾5年而時效完成當然消滅。
(三)上訴人有系爭礦業權受到損害，但補償範圍不包含其所主張之所失利益（即預期利益）：
1.損失補償制度之法理言，國家行政行為所致之損失補償，我國一向即採取相當或合理補償制度，而非採取全部補償制度。另「礦業權展限申請案因礦業法第27條規定情形駁回後其損失及範圍認定標準」（下稱展延認定標準），其明定礦業法第31條第2項所稱之損失項目，亦顯然不含因喪失礦業權所失之利益或預期利益甚明。雖上開規定係有關於礦業法第31條第2項「相當之補償」之規範，但其法條結構、用語及其因公益措施需要，限制採礦權行使所形成原因等，均與礦業法第57條第2項規定相類似，自得援引參考。
2.上訴人固主張系爭採礦權核屬得對礦區內之礦物開採並使用收益之權利，因遭系爭公告劃設為禁採區，受有特別犧牲，自得請求損失補償；惟亦表示本件係就第1類損失以外部分為請求，亦即上訴人係以系爭補償調查報告所設定之條件，計算禁採區內未取得礦業用地及取得礦業用地範圍之可採收礦量，計算補償金額合計為121,090,705元。按損失補償之功能在於使被害人能重新取得，以符合憲法上財產權保障之精神，亦即補償之結果，能使被害人處於得以該價值補償重新取得同種類或同等價值之物的狀況，原則上只對被侵害標的物本身所生之損害而已，其因合法侵害所致所失利益之損失，則不在補償範圍之列；本件礦業法第57條第2項所定「相當之補償」，自應作相同解釋。經查，系爭補償調查報告認定上訴人礦區因公告劃定禁採，所受之損失，計分2類：A.固有開採設備及相關成本費用等之損失，即所謂第1類損失，此部分予以從寬認定。B.可採挖21年之礦量產值損失，即所謂第2類損失或預期利益損失。上開第1類損失，該調查報告建議應予補償；但第2類損失，則引用經濟部有關不宜補償之函令為據，認為此部分僅提供被上訴人考量，必要時作為禁採補償時之參考等語。據此，被上訴人乃同意補償該第1類損失，但第2類損失部分，則認為不予補償。上訴人主張之損失補償，既經被上訴人依系爭補償調查報告之結論，從寬認定並同意給付第1類損失，應已足以補償上訴人重新經營該採礦業務之營運成本及費用，其因合法侵害所致所失利益（或預期利益）之第2類損失，即不應在本件補償範圍之列。是被上訴人以原處分否准上訴人因未能行使系爭採礦權所失之利益或預期利益之補償，即屬有據。
(四)上訴人前揭向原審提起之92年度訴字第59號行政訴訟案件，歷經原審判決、本院廢棄發回重審後，上訴人最終於98年9月28日撤回該案而告終結。在其中最後一次本院98年度判字第351號廢棄發回判決中已肯認，系爭協議關於後段所載「不足部分向公路總局請撥全額補助同意後再發放」部分因所附之停止條件未成就，此部分即確定不生效力；而上訴人於本件起訴亦自承系爭協議嗣後已歸於無效。可見，系爭協議是否成立及合法有效，均有疑義，自難據此認定上訴人確有此部分損失。另上訴人援引最高法院97年度台上字第2132號判決見解，主張礦業法第57條第2項所定「核准礦業權期限內已發生之損失」亦包含預期利益之損失等云。然查，該案當事人已達成有效之協議，與本件協議係屬無效之情形不同；且該判決係法院針對民事爭議所為之認定，與公法損失補償在理論上應有所區別，是自難作為比附援引之依據。至於上訴人援引陳清秀教授出具之法律諮詢鑑定意見書，主張相當補償包含所失利益等云，則屬該教授之個人見解，並不能拘束行政法院。
(五)結論：原處分並無違誤，訴願決定予以維持亦無不合，上訴人請求被上訴人作成給付上訴人121,090,705元之處分，並無理由，應予駁回。
四、上訴意旨略謂：
(一)上訴人於原審主張行政程序法第131條第1項所定公法上請求權，應限於公法上之金錢或實物給付請求權，而不及於其他請求權。本件上訴人係請求被上訴人作成行政處分以核定損失補償之數額，顯非屬行政程序法第131條第1項所定之公法上請求權。惟原判決逕認本件有行為時行政程序法第131條第1項規定之適用，而對上開主張未置一詞，確有不備理由之違法。
(二)縱上訴人所為請求得適用行為時行政程序法第131條第1項規定，惟上訴人於原審92年度訴字第59號案件之歷審所為請求，皆以兩造於91年6月27日締結之系爭協議為請求權基礎，而非礦業法第57條第2項，上訴人需待被上訴人於105年7月27日以原處分表示其不願締結契約，確定系爭協議歸於無效，始得行使原被系爭協議所替代之礦業法第57條第2項「請求被上訴人核定損失補償數額」之請求權，是以，105年7月27日方為可合理期待權利人為請求之時點，故自該日起算迄今未逾5年，上訴人請求被上訴人核定損失補償數額之請求權未罹於時效。原判決認定上訴人「請求被上訴人核定損失補償數額」請求權已罹於消滅時效，猶認上訴人於前開歷審程序乃以礦業法第57條第2項規定為請求權基礎，實有判決不備理由及認定事實違背證據法則等違背法令情事。
(三)系爭採礦權之權利內容及價值包含可採礦量。而系爭公告劃設禁採區，使得上訴人享有之系爭採礦權之內容及價值遭到剝奪，此種情形即與徵收相當，依司法院釋字第747號及第440號解釋意旨，劃設禁採區已對上訴人享有之系爭採礦權造成特別犧牲，則論斷補償範圍時，即應考量經濟利益及價值之損失。且此種情形顯與展延認定標準規範採礦權因權利期間屆至而不得展延所產生之損失，顯然有別，此有陳清秀教授出具之法律諮詢鑑定意見書可稽。是以，原判決認定礦業法第57條第2項所定相當之補償，不含系爭礦業權因禁採而遭減損之使用價值經濟利益，顯有違司法院釋字第747號、第440號解釋及行政程序法第6條所定平等原則之違背法令等語。
五、本院查：
(一)按現行（92年12月31日修正公布）礦業法第57條第2項規定：「主管機關因公益措施等實際需要，依目的事業主管機關之申請，劃定已設定礦業權之礦區為禁採區，或公益措施之目的事業主管機關依法限制已依本法核定礦業用地之礦區探、採，致礦業經營受有損失者，該礦業權者得就原核准礦業權期限內已發生之損失，向申請劃定禁採區者、限制探、採者或其他應負補償責任者，請求相當之補償。」修正前（67年4月14日修正公布）同法第81條第3項規定：「經濟部因公益措施等實際需要，依申請劃定已設定礦業權之礦區為禁採區，致礦業經營受有損害者，該礦業權者得向申請劃定禁採區者，請求相當之補償。如雙方不能協議，由省（直轄市）主管機關裁決之。」本件上訴人主張據修正前礦業法第81條第3項之規定向被上訴人申請補償121,090,705元，惟遭否准，乃提起本件課予義務訴訟。經核92年修正前後關於因申請劃定禁採區而得請求補償之依據，沒有實質之變動，且現行法並未有適用修正前規定之特別規定，故本件應適用裁判時有效之現行法，合先指明。
(二)次按現行(102年5月22日修正公布)行政程序法第131條第1、2項規定：「(第1項)公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅。(第2項)公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」修正前同條項規定：「(第1項)公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。(第2項)公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」是公法上請求權，因時效完成而當然消滅，而其請求權人為人民時，其時效期間則自102年5月24日起修正為10年，在此時點之前已因5年時效而消滅之請求權，並不適用修正後之規定。
(三)又按行政訴訟法第5條，係關於課予義務訴訟之規範：「(第1項)人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。(第2項)人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」賦予人民起訴請求行政機關作成行政處分之權利，惟此乃訴訟法上之權利，而非實體法上之權利，固無行政程序法第131條之適用；惟人民所希望於課予義務訴訟程序中所獲保障之實體法上權利，無論其請求行政機關核給金錢或物品，除法律另有時效之規定外(例如公教人員保險法第38條)，否則均應適用行政程序法第131條之規定。查本件上訴人申請被上訴人作成核給121,090,705元之金錢補償處分，而礦業法並未就時效另為規定，依上開之說明，自有行政程序法第131條之適用。
(四)再按民法第128條前段規定：「消滅時效，自請求權可行使時起算。」第129條第1項規定：「消滅時效，因左列事由而中斷：一、請求。二、承認。三、起訴。」第130條規定：
「時效因請求而中斷者，若於請求後6個月內不起訴，視為不中斷。」第131條規定：「時效因起訴而中斷者，若撤回其訴，或因不合法而受駁回之裁判，其裁判確定，視為不中斷。」第137條第1項：「時效中斷者，自中斷之事由終止時，重行起算。」關於公法上請求權時效之起算及中斷，於行政程序法及相關法規未有特別規定之情形，應可類推適用民法之上開規定。
(五)查本件劃定禁採區之系爭公告係於91年5月10日作成，上訴人於100年7月6日始向被上訴人提出本件補償之申請，此為原審認定之事實，則依前揭民法及修正前行政程序法第131條第1項之規定，上訴人之補償請求權自早已因5年間不行使而消滅。
(六)又查上訴人於91年6月27日即開始與被上訴人進行因禁採區劃定而為之補償協議，嗣於92年1月17日起訴請求，其間歷經原審及本院之各2次判決，最後上訴人於原審98年度訴更二字第11號事件之審理程序，於98年9月28日撤回訴訟，此亦為原審認定之事實。上訴人於系爭公告作成時起既曾為請求，嗣並曾起訴，實無何請求權無法行使之法律上障礙之可言，其請求權自應自系爭公告時開始起算；其於91年6月27日(或更早時點)之進行協議，屬民法第129條第1項第1款之請求，惟未於6個月內起訴，依民法第130條規定，時效視為不中斷；上訴人於92年1月17日向原審起訴，屬民法第129條第1項第3款之時效中斷事由；惟上訴人於98年9月28日撤回起訴，則依民法第131條之規定，前因起訴而中斷之時效，復視為不中斷，此際因已距91年5月10日之公告7年有餘，依修正前行政程序法第131條之規定，其補償請求權已罹於時效而消滅。至上訴人執系爭「協議」，主張其請求權可合理期待為請求之時點係105年7月27日被上訴人作成原處分表示其不願締結契約，確定系爭協議歸於無效一節，毫無法律依據，純屬其歧異之法律見解，殊難採信，蓋如前所述，上訴人於禁採區公告後旋向被上訴人請求並進行協議，91年6月27日縱成立有效之「協議」，屬民法第129條第1項第2款之承認，所發生之法律效果，亦僅是5年之時效重行起算，迄至本件100年7月6日為請求時，早已罹於時效而消滅。
六、綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，以其個人對法律上見解之歧異，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 12 月 5 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 林 玫 君法官 蘇 嫊 娟法官 鍾 啟 煌法官 王 碧 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 108 年 12 月 5 日
書記官 蘇 婉 婷