最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第567號上 訴 人 謝中光訴訟代理人 柏仙妮 律師被 上訴人 花蓮縣政府代 表 人 徐榛蔚上列當事人間原住民保留地事件，上訴人對於中華民國107年4月19日臺北高等行政法院106年度原訴字第11號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於花蓮縣○○鄉○○段1394-2、1399地號土地及該訴訟費用部分均廢棄，發回臺北高等行政法院。
其餘上訴駁回。
駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件被上訴人代表人由傅崐萁先後變更為蔡碧仲、徐榛蔚，茲據其等先後具狀聲明承受訴訟，核無不合，均應予准許。
二、上訴人於民國105年9月5日以其為土地所有權人或其他合法使用人，申請花蓮縣○○鄉○○段1389、1394、1394-1、1394-2、1399地號，面積計111.5674公頃（依序為4.4065公頃、32.4342公頃、11.8668公頃、10.7972公頃、52.0627公頃）等5筆土地之105年度禁伐補償。被上訴人審查結果認為「系爭土地中1389、1394地號土地，土地使用地類別為農牧用地且未參加政府辦理之造林獎勵計畫，不符合原住民保留地禁伐補償及造林回饋條例（下稱補償及回饋條例）第3條第1項規定；1394-1地號土地，面積達11.8668公頃，因上訴人已分配取得1389地號土地，逾原住民保留地開發管理辦法（下稱開發管理辦法）第10條原住民個人得申請設定耕作權或地上權面積標準為1公頃或1.5公頃之限制規定，1394-1地號土地不得分配予上訴人，上訴人既非該土地之耕作權人或地上權人，也不符合原住民族委員會（下稱原民會）96年5月3日原民經字第09600220322號函釋（下稱96年5月3日函釋）所列合法使用人之資格，不符合補償及回饋條例第3條第3項規定；1394-2、1399地號土地，非屬原住民保留地，不符合補償及回饋條例第3條第1項規定」等情，以106年3月15日府原地字第1060047347號函否准。上訴人不服，循序提起行政訴訟，訴請被上訴人應作成准許給予禁伐補償新臺幣（下同）計222萬9,600元（依序為8萬8,200元、64萬6,800元、23萬7,400元、21萬6,000元、104萬1,200元）之行政處分，經原判決駁回其訴後，提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯，除引用原判決所載外，上訴人並表示就系爭1394-1地號土地，係以符合原民會96年5月3日函釋所列㈢訂有契約之承租權人或無償使用權人資格之合法使用人要件，申請禁伐補償。
四、原判決駁回上訴人之訴，係略以：
㈠、關於1389、1394地號土地：得依補償及回饋條例申請禁伐補償之原住民保留地，限於林業用地，上開2筆土地為農牧用地，自不符合禁伐補償要件。又上訴人未參加政府機關辦理之造林獎勵計畫，亦與該條例第6條第2項第1款第4目第21年以後，依禁伐補償額度之造林獎勵。
㈡、關於1394-2、1399地號土地：依開發管理辦法第3、5、15、
16、18條規定可知，所謂原住民保留地，係指為保障原住民生計，推行原住民行政所保留之原有山地保留地及經依規定劃編，增編供原住民使用之保留地，並應由直轄市、縣市主管機關囑託當地登記機關辦理總登記，或變更管理機關為中央主管機關，均應於土地登記簿標示部其他登記事項欄註明原住民保留地，並限制所有權之移轉，以具原住民身分者為限。因此，原住民保留地須經登記，且土地登記謄本標示部其他登記事項欄須註明「原住民保留地」，以為公示方法。凡經登記為原住民保留地之土地，即受山坡地保育條例、開發管理辦法相關規定約制，以達成保障原住民生計、推行原住民行政之目的。土地是否為原住民保留地，應悉依土地登記謄本標示部其他登記事項欄是否公示「原住民保留地」為據，上開2筆土地之土地登記謄本標示部其他登記事項欄未經註明為「原住民保留地」，被上訴人認為未符合補償及回饋條例第3條第1項規定，於法並無不合。至上訴人雖稱上開2筆土地已由行政院增編為原住民保留地，然被上訴人曾於106年間函請依行政程序法第117條規定撤銷增編，該2筆土地是否確實得增編為原住民保留地乙節，尚存爭議，難認被上訴人怠惰未辦理登記為原住民保留地，附此敘明。
㈢、關於1394-1地號土地：上訴人雖稱該筆土地係以第三人陳正治名義向被上訴人承租，縱陳正治將土地之承租權讓與上訴人，在被上訴人核准放租予上訴人之前，上訴人仍非該土地之承租權人，其既未舉證為上開土地之承租人或無償使用人，自難據此申請禁伐補償。
五、上訴意旨略以：
㈠、補償及回饋條例第3條第1項第1款關於禁伐補償規定，並未區分林業用地或農牧用地，只要為國土保安、水源涵養，都應該給予補償或獎勵。原判決所引原民會105年7月4日原民經字第10500390761號公告（下稱105年7月4日公告）、105年8月4日原民經字第1050044856號公告（下稱105年8月4日公告）及105年10月19日原民經字第1050058374號函，並未限制申請禁伐補償者限於林業用地，原判決依違反授權明確性之該等解釋函令，錯誤解釋補償及回饋條例第3條第1項第1款規定，有適用法規錯誤及不當之違誤。另是否為原住民保留地，應依開發管理辦法規定判斷，登記僅係為便利行政機關釐清或幫助第三人查明而設，為土地管理所需，不應將登記作為土地是否為原住民保留地的生效要件，原判決將是否登記為原住民保留地，作為土地是否為原住民保留地之判斷，有適用法規不當之違誤。
㈡、針對補償及回饋條例，立法院已於106年12月15日提出修正草案，法條名稱修正為「原住民保留地禁伐補償及森林經營鼓勵條例」，依草案案由、說明與修正理由，立法者認為私有林合理森林經營之鼓勵甚為重要，但現行法律卻付之闕如。上訴人合法使用之系爭5筆土地，自68年迄今皆為國土保安、涵養水資源目的所用，持續領有苗種造林、疏伐撫育等合理森林經營，原判決不應只是對法條為文義解釋，應依條文之目的性解釋，認為上訴人事實上長年造林與疏伐撫育，應發給禁伐補償。
六、本院查：
㈠、為處理原住民保留地禁伐補償及造林回饋事宜，進而達成國土保安、涵養水資源、綠化環境、自然生態保育及因應氣候變遷、減輕天然災害之目標，並依據受益者付費、受限者補償之原則，以及配合政府造林、育林之政策、守護原住民傳統智慧，促進原住民族經濟事業之發展，乃105年1月6日制定公布之補償及回饋條例的立法宗旨。該條例第3條第1、3項規定：「本條例所稱補償及回饋事宜，係指：原住民保留地經劃定為禁伐區域之禁伐補償事宜。原住民保留地經編定為林業用地或農牧用地之造林獎勵事宜。」、「原住民保留地之所有人或具原住民身分之原住民保留地合法使用人，得依本條例規定申請禁伐補償金、免費供應種苗、造林回饋金及長期低利貸款。」第4條第1、3項規定：「申請人應每年填具禁伐補償金申請書，並檢附下列文件，向造林所在地之受理機關申請，受理機關初審通過後，轉請執行機關辦理現場勘查，經確認有撫育天然苗木或造林苗木之事實，且無荒廢、濫墾、濫伐之情事，應予實施補償之必要者，予以核准：……」、「同一地點已接受其他機關發給造林直接給付或造林獎勵金，不得申請禁伐補償金。」第6條第1、2項規定：「依本條例申請造林回饋金，其土地面積應為0.1公頃以上。」、「造林回饋金之額度如下：造林獎勵者：㈠第1年每公頃新臺幣12萬元。㈡第2年至第6年，每年每公頃新臺幣4萬元。㈢第7年至第20年，每年每公頃新臺幣2萬元。㈣第21年以後者，依禁伐補償額度。禁伐補償者：未申請造林獎勵之林業用地造植林木樹齡超過6年者，由造林所在地之受理機關清查並造冊通知申請人及辦理切結後，每年每公頃發給補償費：㈠民國105年起，每公頃新臺幣2萬元。
㈡民國106年以後，每年每公頃新臺幣3萬元。」可知，為配合政府的造林及保育政策，補償及回饋條例針對禁伐規制之補償及造林者之獎勵，構成要件各有不同。又禁伐補償金是依受益者付費、受限者補償原則，對於經劃定為「禁伐區域」之原住民保留地所有人或具原住民身分之合法使用人所為之補償。據此，得申請禁伐補償金者，自應以經劃定為禁伐區域之原住民保留地所有權人或具原住民身分之合法使用人為限。
㈡、再者，關於原住民保留地之禁伐區域，補償及回饋條例第2條第1項規定：「本條例所稱主管機關為原住民族委員會。」依同條例第4條第4項規定授權訂定之原住民保留地禁伐補償實施辦法第2條第1項規定：「本辦法所稱主管機關為原住民族委員會。」第4條第1項規定：「原住民保留地經主管機關劃定為禁伐區域，……」已明定禁伐區域之劃定屬主管機關即原民會之權責，原民會據以所為之105年8月4日公告「主旨：修正本會105年7月4日公告劃定原住民保留地土地範圍內之禁伐區域。……公告事項：劃定範圍：㈠原住民保留地依非都市土地使用管制規則第3條規定編定為林業用地者。㈡原住民保留地依非都市土地使用管制規則第7條規定適用林業用地管制之土地。本會劃定為禁伐區域之原住民保留地，其所有人或具原住民身分之合法使用人得依本條例規定向受理機關申請禁伐補償，經地方執行機關辦理現場勘查，確認有實施禁伐補償之必要後，經核准始辦理切結禁伐並發給禁伐補償金。」，即說明了以非都市土地依其使用分區性質，經編定為林業用地之原住民保留地；或山坡地範圍內森林區、山坡地保育區及風景區之土地，在未編定使用地類別前，適用林業用地管制之原住民保留地，為所劃定之禁伐區域範圍，並未違反明確性，而不屬於禁伐區域的原住民保留地，當然也不會合致可以申請禁伐補償之要件。
㈢、經查：
⑴、本件上訴人係以其為系爭原住民保留地1389地號土地之所有
權人，以及其為登記中華民國所有之系爭原住民保留地1394、1394-1地號土地之合法使用人，申請禁伐補償金。其中因為1389、1394地號土地的使用地類別均為農牧用地；另1394-1地號土地，上訴人並非就該筆土地依原民會96年5月3日函釋所列㈢之訂有契約之承租權人或無償使用權人等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據資料相符，復未違反證據法則。所以，系爭1389、1394地號土地既然是農牧用地，而不是林業用地或適用林業用地管制的土地，依上開規定及說明，即非屬經劃定的禁伐區域，自不符合禁伐補償之要件；至於系爭1394-1地號土地，上訴人並非依其所主張之該土地承租權人或無償使用權人之合法使用人，已如前述，其所為禁伐補償之申請，亦屬無據。從而，上訴人訴請被上訴人就此3筆土地核給禁伐補償，原判決予以駁回，並無不合，就此部分，上訴意旨執前詞指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，其上訴應予駁回。另禁伐補償與造林獎勵，性質不同，即使造林獎勵就第21年以後者，係依禁伐補償額度發給獎勵金，也不會改變原本為造林獎勵的本質。如上所述，上訴人係申請禁伐補償，則原判決就系爭1389、1394地號土地關於不符合依禁伐補償額度發給造林獎勵之論述，無涉禁伐補償要件之判斷，容屬贅論，附此說明。
⑵、關於系爭1394-2、1399地號土地：
①、土地登記制度是對土地所有權、使用權和其他權利，進行正
式的編檔和紀錄的一種制度，目的在於保障權利，為土地各項權利標的之轉讓、使用、繼承和其他處分等行為，提供可靠的資料基礎。土地登記簿內容分為標示部、所有權部及他項權利部，各有不同的登記事項，其中標示部內容表明的是物的存在及物理狀況，包括土地之面積、地價、地目、使用分區、使用地類別或使用限制等土地性質之事實事項。再者，不是土地登記簿的每一種登記事項，都會因登記而發生設權或變更效果，土地登記事項，可能是生效要件，也可能是處分或對抗要件，效力迥然不同，也可能只是純粹事實的登記。
②、次以，開發管理辦法係依山坡地保育利用條例第37條規定授
權訂定，該辦法第3條規定：「本辦法所稱原住民保留地，指為保障原住民生計，推行原住民行政所保留之原有山地保留地及經依規定劃編，增編供原住民使用之保留地。」第5條規定：「原住民保留地之總登記，由直轄市、縣市主管機關囑託當地登記機關為之；其所有權人為中華民國，管理機關為中央主管機關，並於土地登記簿標示部其他登記事項欄註明原住民保留地。已完成總登記，經劃編、增編為原住民保留地之公有土地，由直轄市、縣市主管機關會同原土地管理機關，囑託當地登記機關，辦理管理機關變更登記為中央主管機關，並依前項規定註明原住民保留地」，另參之公有土地增編原住民保留地處理原則第1點規定：「原住民族委員會為解決原住民所使用公有土地增編為原住民保留地，以安定原住民生計，特訂定本原則。」第5點規定：「鄉鎮市區公所應於完成現地會勘及審查後1個月內，除不符合規定者以書面通知不予受理外，應將符合第3點規定之土地繕造清冊，按土地權屬分別依土地法、國有財產法及相關公產管理法規徵得同意後，層報原住民族委員會轉陳行政院核定。」第6點規定：「增編原住民保留地經行政院核定後，依下列程序辦理移交及登記，並註記原住民保留地：㈠已登記土地：由土地管理機關移交並會同原住民族委員會申請管理機關變更登記。㈡未登記土地：依據核定之範圍，按法定程序，將所有權登記為中華民國，管理機關登記為原住民族委員會。」可見，原住民保留地就是經指定保留給原住民使用的土地，當土地經核定增編為原住民保留地時，就發生該筆土地的移轉承受人必須以原住民為限而屬於原住民保留地之效果，至於核定增編為原住民保留地之後，在土地登記簿標示部的其他登記事項欄之註明，僅係該筆土地性質為原住民保留地之事實事項，並不是原住民保留地核定增編的生效要件。原審以系爭1394-2、1399地號土地的登記簿未註明為原住民保留地，就不是原住民保留地的單一理由，認為上訴人就該2筆土地申請禁伐補償，不符合補償及回饋條例規定之補償要件，進而判決駁回上訴人此部分之訴，過於速斷，有判決適用開發管理辦法第3條規定不當之違背法令。就此部分，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，為有理由，茲因事實尚未明確，本院無法自為判決，爰將此部分判決廢棄，發回原審法院更為適法之裁判。而原審於發回後，除了應釐清該2筆土地於行政院核定漏報增編為原住民保留地後，被上訴人復陳請撤銷增編之爭議外，對於上訴人是否為具原住民身分、是否係該等土地之合法使用人，上訴人就該等土地，是否有荒廢、濫墾或濫伐之行為，宜予注意，併此指明。
七、結論，本件上訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 12 月 12 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 林 玫 君法官 王 碧 芳法官 鍾 啟 煌法官 蘇 嫊 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 108 年 12 月 12 日
書記官 莊 子 誼