最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第589號上 訴 人 大學詩鄉社區公寓大廈管理委員會代 表 人 許訓造訴訟代理人 高烊輝 律師被 上訴人 新北市政府代 表 人 侯友宜上列當事人間區域計畫法事件，上訴人對於中華民國107年4月24日臺北高等行政法院107年度訴字第151號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人代表人由喬定棟變更為許訓造，被上訴人代表人由朱立倫變更為侯友宜，茲據其等分別聲明承受訴訟，核無不合，均應予准許。
二、本件經過：第三人財團法人景文科技大學所有之新北市○○區○○段○○路○段247-32地號土地（下稱系爭土地），為改制前臺北縣政府以民國76年1月15日七六北府工建字第017209號函核定「景文工專學園區及社區開發建築計畫案」（下稱景文開發建築計畫或系爭計畫）之學園社區道路範圍，係山坡地保育區特定目的事業用地，上訴人在該地設置柵欄、崗哨及門架等設施（下稱管制哨）以管制進出社區。被上訴人認為依系爭計畫內容，社區道路系統應供社區居民及土地所有權人通行，惟上訴人管理之管制哨，於105年間多次阻擋社區內新北市○○區○○段一○○○段123-5、123-6、124、125地號（下稱123-5等4筆土地）土地所有權人進出通行，違反系爭計畫之開發計畫意旨，審認違反區域計畫法第15條第1項之管制使用土地，依同法第21條第1項規定，以106年5月12日新北府地管字第1060909205號處分書（下稱原處分）對上訴人裁處罰鍰新臺幣6萬元，並於文到之日起依新北市政府城鄉發展局106年4月27日新北城規字第1060728520號函查復意旨，就社區道路系統供社區居民及土地所有權人進出通行，以符開發計畫意旨，不依規定改正者，則依區域計畫法續處。上訴人不服，循序提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分，於原判決駁回其訴後，提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯均引用原判決所載。
四、原判決駁回上訴人之訴，係以：
㈠、系爭土地之使用分區及使用地類別，為山坡地保育區特定目的事業用地，屬經核定之景文開發建築計畫之學園社區道路範圍，依該計畫中道路系統「12公尺之主要道路通往學園社區，以應住家交通旅次所需」之內容，及規劃單位針對道路用地所為「社區道路計劃之主要功能，在於有效輸運社區內之居民，以方便快捷為原則，同時要維護社區之安寧與私密○○○區○道路以12米之主要道路聯繫區內外，並利用若干人行步道聯接各住宅單元」之說明，足認該社區道路應供社區居民及土地所有權人進出。上訴人多次阻礙123-5等4筆土地所有權人之進出，經被上訴人以105年11月4日新北府城規字第1052143554號函請限期改善，因逾期未改善，乃以106年3月14日新北府地管字第1060449622號函請上訴人陳述意見。嗣被上訴人審認，上訴人在系爭土地雖得設置管制哨以避免社區與學區彼此干擾，惟仍應符合景文開發建築計畫內容，即社區道路系統應供社區居民及土地所有權人進出通行，始為適法。上訴人105年間多次在系爭土地阻礙123-5等4筆土地所有權人進出及通行，被上訴人審認上訴人違反系爭計畫內容及區域計畫法第15條規定，依同法第21條規定所為之原處分，並無違誤。
㈡、系爭計畫所指社區內之居民，依社會一般通念，包含社區住戶及社區土地所有權人，足認依該計畫，社區道路應供社區居民及土地所有權人進出。系爭土地現況為新北市○○區○○路的一部分，依原審法院103年度訴字第634號判決意旨可知，系爭土地是規劃作為系爭計畫案中全區道路網的一部分，而123-5等4筆土地則原規劃作為系爭計畫中的社區中心（商業區），皆屬系爭計畫案內的土地，被上訴人認為系爭土地應提供系爭計畫案內土地所有權人作為道路通行使用，應屬有據。又依系爭計畫中規劃單位「學園區與社區均有明顯界線，除留設二處柵門外，其餘均以綠籬分隔，以避免彼此干擾」之說明，及75年11月8日第3次審查會議紀錄「住宅社區與學校屬不同產權，屬不特定第三者所有，應與學校有明顯界限，以維生活所需」等語，可知，留設柵門係為避免計畫案社區與學園區彼此干擾，加以區隔，非謂上訴人得以管制哨阻止計畫案內土地所有權人進出及通行使用。而新北市政府城鄉發展局在106年5月5日上訴人社區阻礙人車通行協調會議中，亦表示「依系爭計畫，上訴人在安忠路設置之管制哨，雖符合計晝，惟阻礙社區住戶人車通行違反該計畫」等語，足見被上訴人認為社區為與學園區有所區隔，得留設柵門，以避免彼此干擾，惟不得阻礙社區居民人車通行，並無上訴人所稱原處分及訴願決定不同見解之情形。至上訴人僱用的保全人員，多次阻礙123-5等4筆土地所有權人進出之違規行為，縱無故意，亦難辭過失之責，依行政罰法第7條第2項規定，推定為上訴人之過失，堪予認定上訴人就本件違章行為具有過失。
五、上訴理由略以：
㈠、系爭土地為特定目的事業用地，其使用管制及開發建築，應依經許可之系爭計畫書圖及許可條件辦理，被上訴人對計畫的內容文義，並無闡明權限，不可擅自篡改，否則就管制要件之適用，即有違法。依該計畫，學園社區道路僅供社區內之居民，作為聯外通行使用，有意排除社區居民以外之土地所有權人，自不及於未居住在社區的土地所有權人及其授權之人。原判決遽引所謂社會一般通念，認為學園社區道路除供社區居民通行外，不當擴大解釋包括土地所有權人及其授權之人，逾越系爭計畫意旨，並以上訴人曾阻擋土地所有權人授權之人進出系爭土地，即認定上訴人違反系爭計畫而予裁罰，有適用法則不當之違背法令。
㈡、依學園社區道路土地所有權人張萬利88年7月31日與上訴人之協○○○區○○○○道路，僅供上訴人及昱翔建設股份有限公司待興建之商業區、幼稚園共同使用，雖目前商業區及幼稚園之土地所有權易主，因協議係債權關係，不具物權效力，不生繼受效果，所以目前商業區及幼稚園之土地所有權人不得引用該協議，不得通行該12米道路。又社區居民○○○區○○○○道路，主要在維護社區安寧與私密性，如建商之土地所有權人施工期間使用系爭12米道路，供大型機具通行，自生安全疑慮，與安寧及私密性之要求不符。上訴人社區屬封閉式社區，設置管制哨以管制出○○○區○○道路修復、消防栓維護，改制前臺北縣新店市公所曾以89年9月18日、93年7月7日函知由上訴人社區自行負擔處理，復以97年5月26日函表示上訴人社區為封閉社區，不宜編列垃圾回饋金補助。縱認上訴人105年間曾阻擋土地所有權人授權之人員進出社區，惟此乃因闖入之人員當時拒絕提出相關身分及權利證明文件所致，並無故意或過失，不能以事後在訴願階段查明的事實，回溯認定上訴人具故意或過失。原處分有適用法規不當之重大違誤，原判決不察遽予維持，同有違法，應併予撤銷。
六、本院查：
㈠、按區域計畫法係為合理調整土地上各種不同的使用需求與人民整體利益之均衡考量所制定之法律，該法第1條揭示立法目的，規定：「為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境、增進公共福利。」為貫徹非都市土地之使用管制與生態環境保育之公共政策，同法第15條第1項規定，區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣市政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則由中央主管機關定之。內政部本此授權，並依據區域計畫法施行細則第11條劃定各種使用區及第13條編定各種使用地之規定，訂定非都市土地管制規則，按土地之使用種類與性質實施管制，以促進非都市土地之合理利用。
㈡、次以，非都市土地的使用，除了國家公園區內土地由國家公園主管機關依法管制外，按其劃定的使用分區及編定的使用地類別管制（參行為時非都市土地使用管制規則第4-6條規定），以達到土地有效、合理及永續利用目的。管制的內容，包括用途即容許使用項目之管制、使用強度即建蔽率及容積率之管制、使用分區變更及使用地變更編定之管制。
㈢、再者，行為時非都市土地使用管制規則第6條第1項、第3項規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。……」、「海域用地以外之各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一；……」該附表一：「特定目的事業用地，容許使用項目：按特定目的事業計畫使用。」第14條第3項規定：「依前條規定申請使用分區變更之土地，其使用管制及開發建築，應依區域計畫擬定機關核發開發許可或開發同意之開發計畫書圖及其許可條件辦理，申請人不得逕依第6條附表一作為開發計畫以外之其他容許使用項目或許可使用細目使用。」經查，被上訴人認為上訴人違反土地使用管制規定，無非係以上訴人拒絕123-5等4筆土地所有權人由系爭土地所在之學園社區道路通行進出為據（見訴願決定卷3-2冊第433頁）。然系爭土地經劃定使用分區為山坡地保育區，並編定使用地類別為特定目的事業用地，依系爭計畫作為學園社區道路範圍之現況，為社區道路使用等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據資料相符，與證據法則無違。則系爭土地依系爭計畫所在的學園社區道路，既係按照計畫內容作為道路使用，依前開規定及說明，已然符合管制非都市土地使用的規範意旨，上訴人拒絕社區內123-5等4筆土地所有權人通行進出該道路的行為，並沒有改變系爭土地依計畫作為社區道路用地使用之本質，無涉用途變更，復與土地使用強度、使用分區變更或使用地變更編定等管制事項無關，不生使用土地違反管制規定之問題。至上訴人與123-5等4筆土地所有權人間，就系爭土地所在學園社區道路的通行爭議，容屬私權爭執，附此說明。
㈣、從而，原審認為上訴人拒絕123-5等4筆土地所有權人通行之行為，違反土地使用管制規定，並據以裁處，有判決錯誤適用區域計畫法第15條第1項、第21條第1項規定之違背法令。
上訴意旨雖未指摘及此，然依行政訴訟法第251條第2項規定，本院調查高等行政法院判決有無違背法令，不受上訴理由之拘束，原判決既有前揭違誤，上訴人求予廢棄，為有理由，應予准許，且依原審確定之事實，本院已可自為判決，爰將原判決廢棄，並撤銷訴願決定及原處分。
七、結論，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 12 月 26 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 陳 國 成法官 王 碧 芳法官 鍾 啟 煌法官 蘇 嫊 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 108 年 12 月 27 日
書記官 莊 子 誼