最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第59號上 訴 人 林中婷訴訟代理人 黃慧萍 律師被 上訴人 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國107年5月2日臺北高等行政法院106年度訴字第1193號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、被上訴人所屬臺北區監理所依據民眾檢舉資料，調查發現訴外人林中仁利用Uber App網路平台，於民國105年3月25日1時9分許，以登記上訴人名下之車牌號碼000-0000號自用小客車（下稱系爭車輛），在新北市○○區○○路○○○號搭載乘○○○區○○路○○○號，並收取費用新臺幣60元，認上訴人有違反行為時公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條之規定，以106年1月6日交公北監字第4005169號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單予以舉發，移送被上訴人處理。嗣被上訴人以106年2月23日第00-0000000號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），對上訴人裁處吊扣系爭車輛牌照2個月。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審判決駁回，而提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：原處分未詳查事實及證據，誤為反於事實之認定，顯有違反行政程序法第36條、第43條及本院39年判字第2號判例之違法，並有違反行政程序法第5條及第96條明確性原則之瑕疵，應予撤銷。再者，上訴人僅係車輛所有人，非違規行為人，被上訴人以原處分處罰上訴人，顯違反行政罰法第2條、第4條所示處罰法定主義及司法院釋字第687號解釋揭示之自己行為責任原則。另公路法第77條第2項後段係就「未經核准經營汽車運輸業者」之違規行為所為裁罰性處分，並非屬管制性不利處分，本院106年4月份庭長法官聯席會議決議意旨，不僅違反行政罰法第2條規定，亦與公路法第77條第2項立法理由不合。被上訴人作成吊扣處分前，未區分個案情節輕重及採取對人民最小侵害之手段，核有裁量怠惰之違誤，並有違反不當連結禁止原則之裁量濫用之違法等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：上訴人所有車輛確實使用於上揭搭乘行程，足證上訴人有經營汽車運輸業之行為，且原處分已詳細描述行為人違規事實、時間、地點及記載法令依據、繳款方式與教示條款，並未違反明確性原則。被上訴人按交通部訂定之自用車違規營業處罰基準表規定，以原處分吊扣系爭車輛牌照2個月，亦無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：按公路法第77條第2項規定對非法營業車輛牌照之吊扣(銷)，重在積極且直接對公路法所定汽車運輸業營業秩序之危害預防，並不以非法營業行為人為裁處對象，而以非法營業車輛為裁處對象，性質上屬管制性不利處分，應可認定無誤。上訴人之兄林中仁利用Uber App網路平台，以上訴人所有系爭車輛於上揭時、地搭載乘客並收費之事實，有行車路線圖（含司機照片）、付費車資列表及系爭車輛照片可證，堪以認定。而上訴人知悉上情後，並未對系爭車輛進行有效之監督管控，以防止林中仁再用作違法營業工具，則不論上訴人有無故意或重大過失，被上訴人仍得依法參酌比例原則，對系爭車輛予以吊扣或吊銷車牌，以貫徹立法者藉此措施，杜絕違法行為人短期內再駕駛同一汽車，降低再度違法營業危險之立法意旨，此核屬上訴人作為汽車所有人社會責任上，可期待其應容忍之範圍，非屬對其財產權之特別犧牲侵害。又承上述，此車牌吊扣措施，為管制性不利處分，不以汽車所有人有責參與非法營業行為為要件，仍不妨礙本件管制性不利處分之合法性。此外，原處分考量林中仁係第一次違規，裁處吊扣系爭車輛牌照2個月，核係行為時公路法第77條第2項後段關於車牌吊扣之最短期限，且系爭車輛非上訴人賴以維生之工具，則吊扣車牌0個月，當不影響上訴人生計，亦無過於嚴苛之慮，而合於其追求之秩序規制目的必要，未與比例原則相違背等詞，為其判斷之依據。
五、上訴意旨略謂：㈠公路法第77條第2項後段關於吊扣(銷)車輛牌照之規定，係就「未經依法申請核准經營汽車運輸業者」之違法經營行為所採取之裁罰手段，自屬行政罰，非屬管制性不利處分，原判決所為公路法第77條第2項之規定，並未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條項前段之違規行為人所有者為限，及不論車輛所有人之責任條件之認定，有解釋適用法令違反行政罰法第2條、第4條所定處罰法定主義及司法院釋字第418號解釋之違法，亦有悖於自己行為責任、比例原則及平等原則之違法。㈡依原處分及原判決所認定之事實，上訴人之營業處所或營業區域均在新北市，故上訴人縱有未經許可經營計程車客運業之情事，依公路法第3條規定，管轄機關應為新北市政府，被上訴人自始欠缺管轄權限，原判決為實體審理，顯有錯誤適用行政程序法關於管轄規定之違法等語。
六、本院查：
(一)按公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……
十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……。四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。……。」第37條第1項第3款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。……」行為時(即106年1月4日修正前）同法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」據此授權，交通部訂定之汽車運輸業管理規則第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」旨在規範主管機關應依職權舉發該違規行為，係屬執行公路法之細節性、技術性之事項，並未涉及人民之生命、自由及其他自由權利之限制，核與立法意旨相符，未逾母法之授權範圍，自得適用。準此，茍未經申請核准而經營汽車運輸業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依公路法第77條第2項規定處罰。又上引公路法第2條第14款所謂「事業」，未排除自然人，鑑於公路法之規範意旨，經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，應依法向公路主管機關申請核准籌備始得為之，故不論營利事業或個人，如以小客車出租載客為營業者，即應為上開法律所規制，否則若將自然人排除在外，而其卻實際以小客車出租載客收費營利，竟可免於規範，顯違公路法立法意旨；另所謂「營業」，本質上固具反覆性及繼續性之特徵，如依整體客觀事實觀之，當事人確有反覆實施之意圖者，縱其僅被查獲一次（包括首次實施即被查獲，及實施多次僅被查獲一次之情形），仍不影響其為營業行為之認定。
(二)次按「106年1月4日修正公布前公路法第77條第2項後段『……其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之』規定，依其73年1月23日增訂時『至於未經申請核准而經營公路經營業、汽車運輸業……除處以罰鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，以利執行』及106年1月4日修正時『……為達到遏止非法之效果，復提高吊扣非法營業車輛牌照之期限，……』之立法理由，參諸條文內容亦未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條項前段之違規行為人所有者為限。考其意旨當係基於『使該車輛無法再繼續供作違規使用』並利於主管機關執行健全公路營運制度之目的，賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，故其性質應認屬管制性行政處分。」業經本院106年4月份庭長法官聯席會議決議在案。審諸汽車牌照之發給，除賦予汽車得行駛於公路之權利，亦課予汽車之性能及駕駛必須合於公路安全及營運規範之義務，是以就行為人駕駛車輛違規營業，除非車輛之提供出於天災、人禍等不可抗力事由，此等得就違規營業車輛之車主吊扣或吊銷汽車牌照，以維護公路營運健全之立法，並未逾越車主所應忍受之社會責任，而有其正當性，即無違反比例原則可言。
(三)承上所論，主管機關依行為時公路法第77條第2項後段所為吊扣違規營業用汽車牌照之處分，屬於管制性行政處分，目的非對過去違規行為予以非難，而是積極地防患未然，考量重點在於手段之採取與行政目的之達成是否相當，是主管機關作成吊扣牌照處分時，應對於違規行為之規模、久暫、型態等因素，予以審酌，以妥適決定吊扣期間長短，俾有效遏止違規營業人再利用該等車輛為同類型之違規行為；同時，亦應慮及違規汽車是否屬於自然人賴以維生之工具，可能因吊扣牌照而影響其生計，致逾越必要之程度等特殊情狀。交通部於105年3月21日修正發布之自用車違規營業處罰基準表：「三、自用小客車、自用小貨車部分，第1次，處該行為人新臺幣5萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2個月……」之規定，係以違規行為規模、久暫及型態，衡量應禁止該汽車得行駛於公路上之時間久暫，以遏止行為人再以相同車輛危害公路營運，經核其標準之選取正當，除非另有例外情節未審酌而致過度損害車主權益者，主管機關援用上開標準為吊扣牌照期間之依據，即應認與比例原則無悖，亦無裁量怠惰之違法。
(四)經查，上訴人之兄林中仁未經申請核准，利用Uber App網路平台，以上訴人所有系爭車輛從事汽車運輸業（計程車客運服務業），於105年3月25日1時9分許，由新北市○○區○○路○○○號搭載乘○○○區○○路○○○號並收取費用，遭檢舉查獲等情，為原審依法確認之事實，核與卷內證據相符，則原判決認定上訴人所有系爭車輛，有未經核准擅自供經營汽車運輸業之情事，並維持被上訴人就系爭車輛所為吊扣汽車牌照2個月之處分，依上開規定及說明，固非無據。惟按公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」並參酌同法第37條第1項規定可知，交通部及直轄市政府、縣市政府雖均為公路主管機關，然其所轄事務仍有區別。又汽車運輸業管理規則於92年5月7日修正時，首次增訂第139條之1規定：「(第1項）臺灣省轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委任交通部公路總局辦理。(第2項）福建省金門縣、連江縣轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委託福建省金門縣政府及連江縣政府辦理。(第3項）臺灣省轄內公路汽車客運業之營運管理，由交通部委任交通部公路總局辦理；直轄市○○○路汽車客運業之營運管理，由交通部委託直轄市政府辦理。」此規定雖曾於93年11月26日、101年6月6日及102年3月22日為修正，然始終未將直轄市內有關計程車客運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委託公路總局辦理。直至102年7月22日始修正為：「(第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。(第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」交通部依此規定及行政程序法第15條第1項規定，以102年7月22日交路字第10250097788號函，公告委任交通部公路總局即被上訴人辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰；暨公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日起生效。惟上開公告所委任之事項，究係僅限於其所列舉之汽車運輸業？抑或包括汽車運輸業管理規則第139條之1所列舉之「汽車運輸業」？亦即該公告有無將「直轄市轄內計程車客運業」之相關業務權限一併委任被上訴人？抑或交通部有無另以公告或其他方式將「直轄市轄內計程車客運業」之相關業務權限委任被上訴人辦理？事涉被上訴人就本件吊扣系爭車輛之牌照，有無欠缺管轄權限？均非無疑，而尚待究明。
(五)綜上所述，原處分既有如上所述之權限爭議，上訴意旨執以指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。又原處分是否合法之基礎事實，尚未經原審依法調查認定，本件事證尚有未明，有由原審再予調查審認之必要，本院無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審更為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 2 月 14 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 沈 應 南法官 蘇 嫊 娟法官 高 愈 杰法官 蕭 惠 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 108 年 2 月 14 日
書記官 廖 鴻 勳